Transcript 第十一章财政体制
主 讲 : 巫建国 教授 勿以恶小而为之, 勿以善小为不为。 — 刘备 第十一章 财政 体制 第一节、 财政体制理论 第二节、 财政体制的设置 第三节、 财政体制的类型 第四节、 财政转移支付制度 第一节、 财政体制理论 、建立体制性分配关系的必要性 、财政分权理论的形成与发展 、建立体制性分配关系的必要性 以体制调节促进公共资源优化配置和中央政府 的宏观调节，是提高国民收入分配效率的关键。 、充分发挥各级政府的优势 、解决地区差距悬殊的问题 、抑止地区间的不公平竞争 、充分发挥各级政府的优势 财政体制是各级政府财权、财力的划分，既 要以他们各自的事权范围或其承担的财政责任为 基础，又要把履行政府职能所需的财力保障的落 实作为体制规范的归宿。 各级政权担负着不同的职能，也具有各自的 优势，权利与财力的优化配置，既可以激发各级 政府内在动力，也可以从制度上扬长避短充分发 挥各自的优势，提高政治管理效率。 、解决地区差距悬殊的问题 区域差距是国家发展必须解决的问题。 地区发展不可避免存在自然秉赋差异、 后天努力差异，市场是以效率为基础寻求发 展的，但就政府来讲，就必须强调公平效率 的统一，政府利用税收及转移支付相配套就 可以较好的解决地区差异悬殊的问题。 、抑止地区间的不公平竞争 体制分配与地方利益紧密相关，但许多 涉及国家整体利益的分配政策需要地方顾全 大局，作出必要的地方牺牲，比如避免地区 间税收竞争，鼓励支持国家跨地区基础建设 等等，这就需要有响应的补偿措施予以平衡， 转移支付政策就可以发挥抑止不公平竞争实 施补偿调节的作用。 、财政分权理论的形成与发展 公共资源分配权怎样在各级政府间分配？ 主要从能级理论、公共品优化配置来探讨财 政体制设置规律。 就此主要有： 奥茨的财政联邦制 施蒂格勒的最优分权模式 特里西的偏好认识论 蒂伯西的“以足投票”论 第二节、 财政体制的设置 、 不同政体下的财政体制主体及特征 、财政的体制性收支划分 、 不同政体下的财政体制主体 及特征 在政权区域划分与层级管理制约下，一般是 “一级政权，一级财政”，各级财政相对独立， 自求平衡。 我国政权设中央、省（直辖市、自治区）、 市、县与乡五级政权，预算法中就设置与其对应 的五级预算体制；以政权为基础的财政体制层次， 实质上决定着分级财政、分级预算、分级征管。 联邦制作为一种区域政治组织，它通过受 宪法保障的中央政府与地方政府之间的分权而 将统一性和地区多样性同等纳入政治体制之中： 1、联邦中央与地方在法律上互不从属， 各财政主体在规定范围内相互平等； 2、以法律形式明确划分中央政府与地方 政府的权利； 3、联邦政府与各级地方政府在宪法规定 的事务上相互协调。 单一制国家则是由若干行政区域单位、 可自治主体组成的主权国家。 1、国家只有一部宪法，一切法律由中 央立法机构根据宪法制定。 2、中央实行统一集权，地方政府权利 由中央政府授予，地方没有脱离中央而独立 的权利； 3、在中央集权的同时实行某种程度的 地方自治。 4、对外国家以国际法主体出现。 、财政的体制性收支划分 财政体制的核心在于收支权限划分。怎样 划分体制性收支原则与范围？ 直接决定着体制的内在功能和稳定性，经 过长期探索已经形成了成熟的体制性收支划分 原则与范式。 1、体制性支出原则 ----巴斯特布尔原则，他就此提出了三项基本原则： 第一、受益原则。凡受益对象是全国民众，则支出 应属于中央支出；反之则应属于地方支出。 第二、行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上 必须统一规范的领域或财政活动，其支出应属于中央政 府的公共支出；反之应属于地方政府的公共支出。 第三、技术原则。凡政府活动或公共工程，其规模 大，需要高度技术才能完成的项目，则其支出应归中央 政府的公共支出；否则，应属于地方政策的公共支出。 2、体制性收入划分原则 塞利格曼的体制收入三原则： （1）效率原则； （2）适应原则； （3）恰当原则。 迪尤的二原则: （1）效率原则 （2）经济利益原则 第三节、 财政体制的类型 财政体制层次及收支划 分直接规范着其性质，一般将 财政体制划分为“分税制”和 “非分税制”两种体制。 、分税制财政体制 分税制是中央政府与地方各级政府 之间划分税收收入的各种制度的总称。 分税、分权、分征与分级平衡。 特点：明确划分事权，确保中央政 府的主导地位，各级财政拥有独立的税 种。 分税制类型 以规范职能、优化财力配置和有利管理 为宗旨，分为两种类型： 1、完全分税制 2、适度分税制 1994年我国实行的分税制就是适度的分 税制。 分税的方式 分税形式： 税源划分; 分成; 附加与特定税收分 配。 、非分税制财政体制 它则以非分税为基础划分体制性收入关 系，特点。它主要指前资本主义和计划经济 时期，税收不尽发达，财政收入包括税收、 国有企业利润、公债等等，国家统一的将各 种收入纳入体制分配，中央政府有一定的税 收、中央所属企业利润及公债收入，地方政 府有相应的税收、所属企业利润及公债分配 。 我国的财政体制： 国民经济恢复时期实行的“统收统支” 财政体制。 1953年—1978年实行的“统一领导、 分级管理”财政体制。 1980—1994年实行的“划分收支、分 级包干”财政体制。 1994年至今的“分税制”财政体制。 第四节、 财政转移支付制度 财政转移支付制就是财政资金在政府间的转 移或流动。 一、转移支付：作用、理论与原则 二、转移支付额的计算与确定 三、转移支付政策 四、财政性体制调节的一般规律 五、 主导类型之分析 一、转移支付：作用、理论与原则 、作用 转移支付可以发挥广泛经济调节作用： 1、解决各级政府财权与事权不一致矛盾 2、平衡地区财力，缩小地区分配差别 3、加强市场性、产业性宏观调控 理论 体制性转移支付的迅速发展为其理论 成熟奠定了良好的基础，目前，从理论上主 要从四方面加以认识： —— 实现效益与成本对称 经济界限与区域界限很难统一，不 可避免的发生辖区间效益外溢或辖区间 成本外溢，这就需要中央政府以超越本 位利益，根据效益成本相对称的经济规 律实行必要的宏观调节。 —— 资源配置的区位中性化 市场经济条件下，要创造公平竞争 的环境，必须最大限度的克服人为差距， 尤其要避免因自然秉赋形成的政策差异、 不同的公共服务水平，这也需要通过中 央政府进行必要的调节。 —— 最低服务标准 在宪法框架内，政府有为公民提 供大致均衡的公共服务的义务，尤其 要避免地方政府出于自身利益减低服 务标准，中央政府需要通过宏观调节 从机制、政策上予以调节 —— 社会经济协调发展 地区比较优势、地区经济周期往往相互 存在很大差距，要实现全国的区域优势互补， 实现国家经济的大致同步发展，通过政府宏 观调节弥补这种区域差异。 原则 体制性转移支付应坚持三项基本原则： ⑴ 适应市场经济发展、坚持公平效率相 兼顾， 为全体公民大致均衡服务的原则； ⑵ 确保中央具有宏观调控主导地位的原 则； ⑶ 促进社会经济协调发展的原则 二、转移支付额的计算与确定 政府间转移支付是以“促进收支平衡、 公平分配与政策调节”为目标建立进行政 策转移及计算的，主要采用以下的步骤和 方法计算： 、以因素法确定收支基数 转移支付 支出因素法 算术平均计算法 差额补助计算法 比例补偿法 、国际上常用的转移支付计算方式 第一，既考虑地方财政能力，也考虑地 方支出需求的均等化转移支付 基本公式为：TR=N-C-OTR （TR是地区i应得的转移支付额，N是地区i 的支出需求，C是地区i的支出能力，N-I是其 支出需求和财政能力之差） 它侧重弥补中央向地方的转移支付应该 弥补地方财政支出需求与财政能力的缺口。 第二，仅考虑地区间财政能力的均等 化，而不考虑支出需求的均等化转移支 付． 基本公式为：TR=P(B/P-B/P)t 它的目标是，要使中央政府的转移支 付将使财政能力低于平均水平的地区提高 到全国的平均水平。 第三，仅考虑地区间的支出需求的差 异，不考虑地区间财政能力差异的均等化转 移支付 第四，按全国统一的人均拨款份额分 配转移支付。 基本公式为：TR=P（TT/P） 为了从制度上能够为公民提供大致均 衡的公共服务，因此20世纪后期来，各国 政府尤其是发达国家在转移支付模式中纷 纷引进更加详尽的支付因素法，极大地提 高了政策调节的科学性。 三、转移支付政策 在科学确定应收应支基础上确定转移 支付额度，依此实施转移政策。 转移支付包括两类： 一是无条件转移 二是有条件转移支付 四、财政性体制调节的一般规律 —— 随政治、经济发达程度强化分权 即随着国家政治、经济、法制成熟度的 提高，财政体制自治与中央控制形式越趋优 化配置，形成“收支、预算平衡与宏观财政 调节”的优化组合． —— 中央根据公平效率原则掌控主体收入， 从支出上赋予地方财政更强的责任。 一般是中央占收入的绝对比重，地方 占支出的绝对比重。 —— 以环流型转移支付促进地区间财政的 公平分配。 五、 主导类型之分析 —— 中国分税制 （1）中央与地方事权和支出划分。中央 承担国家安全、外交和中央国家机关所需经 费，调整国民经济结构、协调地区发展、实 施宏观调控所需支出。地方承担本地区政权 机关运转所需支出以及本地区经济、事业发 展所需支出。 （2）中央与地方收入的划分。 （3）中央财政对地方税收返还政策。 —— 美国分税制。实行联邦制，政府机构分设联 邦、州、地方三个层次，各级政府都有明确的事 权、财权，实行分别立法、财源共享，自上而下 的政府间财政转移支付制度为特征的分税制。 （1）政府间财政收入划分。三级政府都 有各自相对独立的税收体系，享受各自的税种设 置、税率设计、税收征管权 （2）支出划分 ，用法律形式规定各级政府 的权责。 （3）转移支付。三种—规定用途的补助金、 宽范围用途的补助金和一般目的补助金。 —— 德国分税制。德国为联邦制国家。它 实行的是依法规范（联邦基本法）财权、 事权，共享税与专享税共存、以共享税为 主收入模式，以支出按公共范畴递减分工 负担支出模式，以促进州际财政均衡为目 标，联邦转移支付与州际转移相结合的转 移支付模式的分税制。