Er målstyring i utdanningssektoren virkelig målstyring?

Offentlig sektor har stor frihet i valg av styrings og ledelsesverktøy, men brukes verktøyene riktig?

Åge Johnsen, professor i offentlig politikk NOLES-konferanse, Gardermoen, 5. februar 2014

Utdanningspolitiske (for)mål

— «Gangs menneske» — Kunnskaper — Ferdigheter — Holdninger — Rettssikkerhet — Legitimitet Dette er formelle (for)mål; hva er de uformelle målene?

— Effektivitet — Fordeling (likhet og rettferdighet) Åge Johnsen 5.2.2014

2

Om styring

«Verdens beste skole» – inntil PISA-sjokket i 2001 «Vi planlegger alltid for mye og tenker alltid for lite. Vi motsetter oss det å måtte tenke og avskyr fremmede argumenter som ikke samsvarer med det vi allerede vet eller ville ønske å tro.» Joseph A. Schumpeter, i forordet til 2. utgave av Capitalism, Socialism, and Democracy (1946) Åge Johnsen 5.2.2014

3

Hvilke resultater har den norske skolen?

Educational performance PISA scores 2006 deviation from OECD mean (OECD mean: reading=492, mathematics=498, science=500) 60 40 20 0 -20 -40 Reading Mathematics Science Åge Johnsen 5.2.2014

4

Hvordan reagerte offentligheten?

Åge Johnsen 5.2.2014

5

Hvordan har det gått?

PISA-poeng for Norge

510 505 500 495 490 485 480 2000 Åge Johnsen 5.2.2014

2003 2006 2009 2012 Lesing Matematikk Naturfag 6

Hvordan vurdere resultatutviklingen?

PISA-poeng lesing

550 540 530 520 510 500 490 480 470 460 2000 Åge Johnsen 5.2.2014

2003 2006 2009 2012 Finland Storbritannia Sverige Island Norge Frankrike Danmark Italia Tyskland 7

Hvorfor interessere seg for mål- og resultatstyring?

— Penger, budsjetter, ressursinnsats og aktiviteter (verdikjedenes venstreside) får mye oppmerksomhet i politikken; behov for mer systematisk «høyresidetenkning», dvs styring av verdikjedenes resultater og virkninger — Mål- og resultatstyring er et viktig effektiviseringsverktøy — Mål- og resultatstyring mer kompleks enn det mange synes å tro — Mange myter om resultatstyring — Problem: «banalteori»  «vulgærøkonomi» … og er dessuten et krav til alle statlige virksom heter Åge Johnsen 5.2.2014

8

Hvilke myter fins om mål- og resultatstyring?

1 Er nytt 5 Er markeds styring 8 Rituell styring 11 Lære av de beste 2 Trengs ikke 3 Nyliberalistisk 6 Blårussens verktøy sektor ineffektiv 7 Er det samme som målstyring 9 Offentlig 10 Informasjon følges ikke opp 12 Politikkens abdikasjon 4 Passer ikke Åge Johnsen 5.2.2014

9

Hvilke forventninger knyttes til mål- og resultatstyring?

Forventninger

«Resultatstyring må bygge på målformuleringer» «Politikerne må definere målene» «Målene må utformes som målhierarkier» «Målformuleringene vil påvirke atferden» «Resultatindikatorene må koples til målene»

Utfordringer

Uvesentlige og kortsiktige mål Uklare og manglende mål For mange og detaljerte mål Juksing med målformuleringer og resultatmålinger Rapporteringsvelde og mistillit Åge Johnsen 5.2.2014

10

Hvorfor er mål- og resultatstyring utbredt?

— Handler om rasjonalitet og styring — Offentlig sektor stor og kompleks — Omstilling innenfor offentlig sektor — Handler om pragmatisme — Prioritering — — Medvirkning Måling — Er endringsrettet — Vesentlighet — — Risiko Særpreg Åge Johnsen 5.2.2014

11

Hvorfor er mål- og resultatstyring omstridt?

Mer kritikk av politikken enn av styring i seg selv som verktøy?

— Begrenset rasjonalitet medfører kritikk av informasjonsgrunnlaget — P ragmatisme, åpenhet og medvirkning skaper diskusjon om iverksettingen og virkningene — Endring skaper usikkerhet og motstand — Ulike oppfatninger av, og erfaringer med, målstyring skaper forvirring

Mer kritikk av praksis, som ofte kalles målstyring, enn av målstyring i seg selv som verktøy?

Åge Johnsen 5.2.2014

12

Betyr målstyring forskjellige ting for ulike grupper?

Formålsrasjonell styring Mål- og resultatstyring Målstyring og selvledelse • Samfunnsøkonomer: Formålsrasjonell styring – Klare prioriteringer og mål – Produktivitet og effektivitet – Resultatvurderinger og evalueringer • Bedriftsøkonomer og statsvitere: Mål- og resultatstyring (MRS) – Målhierarkier – Måling og rapportering – Belønning og straff • Ledelseskonsulenter: Målstyring og selvledelse (MBO, BMS) – Målformuleringer – Medvirkning – Resultatorientering Åge Johnsen 5.2.2014

13

Hva består resultatstyring av?

— Resultatmålinger ved å framskaffe relevante resultatindikatorer — Sammenligninger av dataene ift a) mål, b) tidligere resultater eller c) andres resultater i analyser av produktivitet og effektivitet — Rapporteringer av informasjonen i relevante og legitime organisatoriske og politiske sammenhenger — hvor informasjonen vil bli diskutert og vurdert, og eventuelt gi grunnlag for tilbakeføring av informasjon for å kunne endre handlinger, målformuleringer og politikkutforming Åge Johnsen 5.2.2014

14

Hvilke oppskrifter for resultatstyring kan vi velge?

Modeller

Målstyring

Målstyring er resultatstyring, men ikke all resultatstyring er målstyring

Oppskrifter

Målstyring og selvledelse Balansert målstyring

Overvåking

Verdikjedemodellen Blandet søking

Sammenligninger Blandingsmodeller

Beste praksis Dataomhylling Mål- og resultatstyring Sammenlignbare data Åge Johnsen 5.2.2014

15

Hva er målstyring og selvledelse?

• Peter Drucker 1954: Management by Objectives and self-control (MBO) • Målstyring er å styre etter mål med fokus på resultater • Formålet med målstyring og selvledelse – Prioritere oppmerksomhet, oppgaver og ressurser for effektivitet – Medvirkning for forankring – Måling og rapportering for iverksetting og organisasjonslæring • Målstyring består av tre prosesser: – Målformuleringer – Medvirkning – Resultatvurderinger • Andre vanlige navn: – Strategisk planlegging – Resultatorientert planlegging (ROP) – Virksomhetsplanlegging (VP) – Mål- og resultatorientert styring (MRS) – Balansert målstyring (BMS) Åge Johnsen 5.2.2014

16

Hvorfor bruke mål i politikk og styring?

— — — Mål(styring) brukes fordi det forventes å påvirke atferd, resultater og virkninger I politikk er vi interessert i styrt (påvirket) endring («politikk er å ville ») Mål (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand Målsetting (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand som virkning av et tiltak — — — — — Hva skal endres?

Hvor mye skal det endres?

For hvem?

Når?

Hvordan

kan under visse forutsetninger overlates til administrasjonen Målene må operasjonaliseres, og det er ikke alltid så lett eller fornuftig å gjøre i politikken… Åge Johnsen 5.2.2014

17

Hvorfor er «ulne» ‒ eller «hårete» ‒ mål så vanlige (og gode ting) i politikken?

— — Typisk — Komplekse mål — T vetydige mål Vage og tvetydige mål gir handlefrihet for å — Unngå eller utsette konflikt (inkonsistens) — Lage flertall (vinnende koalisjoner) — — — Skape visjoner og legitimere Ta ære Unngå ansvar Åge Johnsen 5.2.2014

• Hovedproblemer – Motstand mot måling – Politikk og beslutninger lite bygd på resultatvurderinger (lite «evidens») • Mulige løsninger – Frastøting (motstand) – Frikopling (rituell styring) – Løst koplede systemer (overvåking, sammenligninger, blandingssystemer) – Samarbeid og gode hjelpere 18

Hvordan utforme mål- og resultat styringssystemer?

Grantre prinsippet: «Alle nevnt, ingen glemt » Visjon Furutreprinsippet: Utforming etter virksomhetens

egenart

,

vesentlighet

og

risiko

Mål 1 Delmål 2 Formål Indikator 5 Indikator 1 Indikator 2 Indikator 3 Mål 1 Mål 2 Mål 3 Indikator 4 Delmål 1 Delmål 2 Delmål 3 Indikator 1 Åge Johnsen 5.2.2014

Indikator 2 Indikator 3 19

Hva er alternativene til mål- og resultatstyring?

— Politisk styring — Dårligere kunnskapsgrunnlag og mer detaljstyring?

— Regelstyring — Uklare styringssignaler, mer byråkrati og mindre fokus på resultater?

— Fagstyring — Mindre åpenhet og mer særinteresser?

— Markedsstyring — Dårligere og dyrere offentlige tjenester?

Åge Johnsen 5.2.2014

20

Konklusjoner

— — — — — — Resultatstyring er mer enn bare målstyring Mye kalles målstyring, men er politisk styring og/eller tiltaks-, aktivitets- eller detaljstyring Mål- og resultatstyring handler om medvirkning, organisasjonslæring og selvledelse Dårlige resultater får mye offentlig oppmerksomhet Alternativene til målstyring har også svakheter Utforming (og vedlikehold) av mål- og resultatstyringssystemer er viktig for å fremme ønsket atferd og oppnå gode virkninger — Måling av verdiskapingsprosesser heller enn enkeltes prestasjoner — Åpenhet, forankring og tålmodighet viktig — Forsiktighet med å kople resultatindikatorer til finansielle belønningssystemer, spesielt på individnivå — Minske detaljstyring (grantreprinsippet) og øke helhetsstyring (furutreprinsippet) Åge Johnsen 5.2.2014

21