Transcript Elsõ elõadás

Közszolgáltatási
rendszerek
Zikkert Antal
Tematika
► Közigazgatás,
közszolgáltatás
► A közigazgatás fejlődése, változása
► Jelenleg zajló, új folyamatok
► Nemzetközi összehasonlítás
► A hazai közszolgáltatások bemutatása és
összehasonlítása a nemzeti fejlesztési terveken
keresztül
► A szociális ellátórendszer példázata
Mi a közigazgatás?
Olyan sajátos állami tevékenység, amelyet
sajátosan felépített szervezetben, sajátos
karakterű szakember állomány lát el.
Államigazgatás és önkormányzati (területi)
igazgatás együttesen.
„A közigazgatás emberek és eszközök szervezése és irányítása
kormányzati célok elérése érdekében.”
„A közigazgatás az irányítás tudományának és mesterségének
alkalmazása az államügyekre.”
•
•
•
•
•
A kifejezés többértelmű használata: mesterség vagy tudomány?
Közigazgatás központi eszméje a racionális cselekvés; adott célok elérése
érdekében helyesen kiszámított cselekvés.
Az igazgatás nagyfokú racionalitást feltételező emberi együttműködés; olyan
eredményei vannak, ami nem lenne együttműködés nélkül.
A szervezet hatalmi és szokásszerű személyes viszonyok struktúrája egy
igazgatási rendszerben.
Az irányítás racionális együttműködés elérésének szándékával végzett
tevékenység.
Közigazgatás funkciói
Végrehajtás (klasszikus, jog és politikatudomány)
Jogalkotó, jogalkalmazó és szervező feladatok
Szervezés (igazgatás-tudomány)
Tervező, végrehajtó, ellenőrző feladatok
Integráció és allokáció (szociológia)
Integrációs funkció célja a társadalom egyensúlyának megőrzése,
az összhang megteremtése a társadalom alrendszereiben.
Allokációs funkció célja a társadalmi erőforrások feltárása,
felhasználásának meghatározása.
Integráció társadalomszervező, allokáció társadalomirányító
funkció.
(Funkció: társadalmi rendeltetés. Feladat: konkrét tevékenység)
Közigazgatás funkciói
Strukturalista elmélet:
A társadalom saját belső rendszereinek egysége; a
gazdasági, politikai, kulturális rendszereké.
Gazdaság funkciója a termelés
Politika funkciója az alkalmazkodás
Kultúra funkciója a mintafenntartás
Fontos, hogy a rendszerek elkülönüljenek, ne közvetlenül,
hanem közvetítőkkel kapcsolódjanak egymáshoz.
A közigazgatás funkciója a közvetítés.
(Függetlenségét mindegyik rendszertől meg kell őriznie.)
Közigazgatás funkciója szerint társadalomirányító,
társadalomszervező tevékenység
Koncentrált hatalom megtestesítője;
- a funkció teljesítéséhez (legális) kényszert alkalmazhat,
- A szerepek, funkciók személytelenek (objektivitás),
- A társadalom legátfogóbb, legtagoltabb
szervezetrendszere.
A közigazgatás feladatai változékonyak és dinamikusak;
lényege a konkrét tennivaló
-
Többféle csoportosítás, lehetetlen számbavétel
Csoportosítások: feladat teljesítésének iránya; ágazati
osztályozás; tartalom szerint; alanyok szerint
Közigazgatási feladatok csoportosítása
Teljesítés iránya:
-
államszervezet működése (állam szerveinek kiszolgálása,
törvényhozás megalapozása, döntések végrehajtása);
társadalom (nem állami szervek, állampolgárok igazgatása);
belső feladatok (alacsonyabb szintű szervek irányítása, személyi,
tárgyi feltételek biztosítása).
Ágazati osztályozás:
-
Gazdasági ágazat igazgatása (közigazgatás gazdasági,
gazdálkodó tevékenységgel kapcsolatos feladatai);
Egészségügyi, szociális, kulturális közigazgatási feladatok
Állam külső, belső biztonságának és rendjének védelme;
Közigazgatási feladatok csoportosítása
Tartalom szerinti osztályozás:
társadalomvédelmi feladatok (környezetvédelem, közegészségügy);
- biztonsági feladatok (munkavédelem, közlekedésbiztonság)
- jogvédő és jogérvényesítő feladatok
- állam működőképességének feladatai (adóztatás, nyilvántartás)
-
Alanyok szerinti csoportosítás:
kormányzati jellegű szervek feladatai (kormányzati feladatok);
- felső szinten működő közigazgatási szervek feladatai (minisztériumi
feladatok) - irányítás;
- középszinten működő (területi) szervek feladatai – irányítás és
végrehajtás;
- Közigazgatás helyi szerveinek feladatai – végrehajtás.
-
Tevékenységek
•
Jogalkotó, jogalkalmazó tevékenység (normaalkotás
és jogérvényesítés)
• Nem jogi jellegű tevékenység (döntés előkészítés,
hatékony szervezeti formák kialakítása, társadalmi
egyeztetés)
• Hierarchikus és hierarchián kívüli tevékenység
• Közhatalmi tevékenység
Közigazgatás fejlődése, változása
•
Rendészeti igazgatás: gyökerek a feudális
abszolutizmusban; elsősorban rendészeti feladatok (külső
biztonság, belső, rend, adóztatás)
•
Jogállami közigazgatás (állampolgárok jogainak biztosítása,
jogviták rendezése)
•
Szolgáltató közigazgatás (a társadalom
működőképességének fenntartása érdekében a társadalom
intézményeinek hiányosságát pótolja)
A jelenlegi közigazgatási intézményrendszer alapjai
XX század:
A meghatározó folyamatok a XIX században elkezdődnek
(tömegtermelés, technikai fejlődés), de itt teljesednek ki.
A II. Világháború utáni évtizedekben eljut „aranykoráig”.
•
Demográfiai robbanás (népesség, életkor növekedés)
• Egészségügyi fejlődés
• Tudomány és művelődés forradalma
• Foglalkoztatás radikális átalakulása
• Emancipáció, családi viszonyok megváltozása
• Urbanizációs forradalom
A technikai fejlődés, GDP, termelékenység forradalmi növekedése a
szolgáltatások bőségét biztosítja.
XX. Század – a közigazgatási állam
Állami feladatok nagytömegű megjelenése, társadalom minden
tevékenységére való kiterjedése;
• A közigazgatási alrendszer feladatai, a közigazgatási
személyzet megsokszorozódik;
• Létrejön a modern államiság és a modern jogrendszer.
•
•
5 alapvető állami funkció
Klasszikus funkció (külső-belső szuverenitáshoz kapcsolódó
feladatok, az állam keletkezésig visszavezethető)
•
Társadalomirányító, szabályozó funkció
• Gazdasági funkció
• Kulturális funkció
• Szociális funkció
A közigazgatási feladatok növekedésének okai
1.
2.
3.
4.
Munkamegosztás fejlődése, társadalmi tevékenységek
differenciálódása;
Biztosítani kell a társadalom létfeltételeit, mindenirányú
fejlődését (pl.: gazdasági infrastruktúra, urbanizációhoz
kapcsolódó közösségi szükségletek, kultúra ágazatai);
Társadalmi konfliktusok, katasztrófák elhárítása
(társadalmi, gazdasági rend fennmaradásának alapkérdése);
A társadalom viszonyainak, fejlődésének alakítása, mint
folyamatos célkitűzés (társadalomalakító állami szerepkör)
XX. Század
Vegyes gazdaság és jóléti (szociális) állam
Vegyes gazdaság
Állam meghatározó szerepe a gazdaságban, piac mellett
meghatározó gazdasági tényező, szerepe a gazdálkodás
minden elemére kiterjed, jelentős a köztulajdon,a közszektor
maga is a gazdaság hatalmas tényezője. Javak vásárlója,
jelentős (újra) elosztó szereppel.
Jóléti állam
A XX. század valamennyi államát jellemzi; legfontosabb
célja az állam révén a szociális igazságosság megteremtése,
a jövedelmi egyenlőtlenségek mérséklése.
A jóléti állam
A szociális államjelleg az államiság egészét meghatározza.
•
•
A gazdaságirányítás alapvető kérdése a foglalkoztatási szint
fenntartása, foglalkoztatottak számának növelése;
Meghatározó a szociális jelleg a kulturális funkcióban is
(hozzáférés az oktatáshoz)
Az 1970-es években 6 országban (Ausztrália, Belgium,
Franciaország, NSZK, Hollandia, Olaszország) a közkiadások
60 százalékát szociális szolgáltatásokra fordítják
A közalkalmazottak legnagyobb csoportja a szociális ágazatban
foglalkoztatottak (Nagy- Britannia 40 %, Svédország 47 %)
Jóléti állam Fontosabb feladatcsoportok
1.
2.
3.
4.
Munkaügyi feladatok: foglalkoztatáspolitika,
foglalkoztatási szint fenntartása, munkanélküliség
elkerülése, munkahely teremtés.
Szociális gondozás feladatai: társadalombiztosítási
intézmények (nyugdíjrendszer, táppénzellátás)
működtetése, szociális segélyezés.
Egyéb szociálpolitikai típusú feladatok: lakáspolitika,
város-rehabilitáció, oktatás, művelődés.
Egészségügyi ellátás feladatai: társadalombiztosítás
Piaci és kormányzati kudarcok

Piaci kudarcok: A piac mégsem old meg mindent.
Bizonyos szolgáltatások piaci keretek között való ellátása
negatív következményekkel jár. (pl.: környezetszennyezés,
kirekesztődés a javakból, monopóliumok, stb.)

Kormányzati kudarcok: bürokrácia negatív hatásai,
nyomásgyakorló csoportok érdekérvényesítése,
paternalizmus és szociális függőség, költséghatékonyság.
XX. század államiság
(Napjainkra) kialakul, és általánosnak tekinthető az alkotmányos
parlamentarizmuson alapuló állami és politikai rendszer.
II. világháború után a totalitárius rendszerek döntően
elbuknak, autokratikus rendszerek visszaszorulnak.
A szabad versenyes liberális „minimális” állam összeomlása
után az állam meghatározó szerepére építő demokratikus,
„vegyes” gazdasági rendszer alakul ki.
A XX. század egyben Amerika évszázada.
XX. század államiság
A közigazgatási intézményrendszert közvetlenül
meghatározza az állam, a politikai rendszer.
•
•
•
•
•
•
Szervezetalapítás szabadsága
Szabad, nem korlátozott választási rendszer
Parlamentáris képviseleti rendszer
Hatalmi ágak megosztása
Területi önkormányzati rendszer
Szerteágazó, dinamikusan fejlődő civil társadalom
XX. század államiság
•
•
•
•
•
A demokratizmus megjelenik a közigazgatási
intézményrendszer egészében
Kifejlődnek a társadalom közvetlen részvételét biztosító
szervezeti keretek, intézmények
Minőségében és mennyiségében is új jogrendszer alakul ki
(alkotmányozás, jogrendszer differenciálódása)
Közigazgatás bírói ellenőrzése, állampolgári jogvédő
funkció
Autonóm államigazgatási szervek és vegyes szervek
elterjedése
Létrejön egy rendkívül tagolt, differenciált
államigazgatási alrendszer, igen bonyolult ágazati
struktúrával
A XXI. század irányadó folyamatai
GLOBALIZÁCIÓ
•
•
•
•
•
•
•
Új ipari forradalom (tudomány, művelődés, egészségügy)
Népességrobbanás, migráció
Átlagéletkor növekedése
Környezetszennyezés
Új nemzetközi rend (hidegháború vége, szocialista országok
demokratikus átalakulása)
Új gazdasági rend (információs társadalom, transznacionális
és multinacionális vállalatok, új termelési mód)
Új társadalmi struktúra és rétegződés (foglalkoztatási
presztízsek átalakulása, középosztály megerősödése,
növekvő jövedelemegyenlőtlenségek)
A XXI. század közigazgatása
•
•
•
•
•
•
A nemzetállamok gyengülése, a nemzetállami keretek
felülről és alulról történő lebontása
A minimális állam megtartásának kérdése, a neoliberális
állam (ismételt) győzelme
Az állam elveszti a gazdaság feletti hatalmát
(kiszolgáltatottság a nemzetközi nagyvállalatoknak,
kihelyezés, „off-shore” cégek)
Liberalizáció, dereguláció, privatizáció
Nemzetközi közigazgatási intézmények megerősödése
(Európai Unió)
Szociális-jóléti állam helyett esélyteremtő állam?
A XXI. század közigazgatása
•
•
3 koncepció viaskodása
(neoliberális minimális állam, esélyteremtő állam, szociális
piacgazdaság)
• Közfeladatok piacosítása
• Vállalkozó jelleg és teljesítményelv a közigazgatásban
• Igazgatási funkciók megosztása a nemzeti és nemzetközi szint
között
• Igazgatási funkciók megosztása a közigazgatás, a
magánszektor és a harmadik szektor között
• Helyi önkormányzatok megerősödése
A következő korszak állama és közigazgatása a
nemzetközi környezet által erősen meghatározott!
A közigazgatási feladatok megvalósítása:
a közszolgáltatások
A közszolgálat – tág értelemben – magába foglalja az állam
hatalmi tevékenységéből, szuverenitásából következő
közszolgáltatásokat, továbbá az oktatás, kultúra,
egészségügy, szociális, stb. területeken ellátott feladatait.
A közigazgatás, mint közszolgálat magában foglalja a a
közigazgatási szerveket (szabályozó, jogalkalmazó,
közhatalmi tevékenység) szervez és irányít, és működteti
a közszolgáltatások tényleges megvalósításának szerveit.
Minden történelmi korszakban 2 út:
az állam létrehozza egy társadalmi tevékenység
szervezeteit, vagy ma társadalomban már létező
szervezetet bíz meg az ellátásával.
Fejlődési szakaszok
Szabadversenyes kapitalizmus: minimális állam
De már kiterjedt intézményrendszer, klasszikus állami funkciók
mellett kincstári jellegű gazdasági, oktatási, kulturális és
egészségügyi intézmények.
(Rövid) XX. század: vegyes piacgazdaság időszaka
• Klasszikus állami funkciók (honvédelem, jogvédelem,
rendfenntartás) mellett intézményesül az állam gazdaságirányító,
kulturális és szociális funkciója;
• Állami tervezés; a közszektorba tartozó, megvalósító szervezetek
meghatározó szerepet töltenek be a az egész gazdaságban;
• Az állam a közszolgáltatásokat elsősorban a közigazgatási
rendszerhez kapcsolt szervezetek útján látja el!
A globalizáció időszaka – világgazdasági korszakváltás
• Dereguláció: a piac szerepének bővítése, jogi szabályozás oldása
• Piac szabályozó szerepének dominanciája
Közszolgáltatások növekedésének okai
1.
2.
3.
4.
XX. század társadalmi világkatasztrófái kiszélesítik az
állami feladatokat – a békés társadalmi viszonyok
kialakulása után is megmaradnak a feladatok;
Társadalmi konfliktusok megoldása – be kell
avatkozni a társadalom életébe;
Társadalmi tevékenységek differenciálódása –
minimálisan szabályozó feladat, de új szervezetek is
óhatatlanul létrejönnek;
Társadalmi tevékenységek megszervezésének feladatai
– piac nem vállalja fel a szolgáltatások, tevékenységek
biztosítását
Közszolgáltatások szervezeti alaptípusai
A közigazgatás a közszolgáltatásokról közvetlenül, illetve
közvetve megbízás, szerződés útján is gondoskodhat.
Amerikai és európai modell lényegesen különbözik a
közszolgáltatások „kiszervezése” területén.
Az alaptípusok visszavezethetőek a kincstári gazdálkodás
korai, abszolút monarchiákhoz kötődő időszakra.
Kincstári gazdálkodás hosszú évszázadokig uralkodó, az
elmúlt 30 évben válnak meghatározó szervezettípussá a
magánjogi szervezetek.
Közszolgáltatások szervezeti alaptípusai
Közjogias szervezetek
Közigazgatáshoz szorosan kötődő szervek; kincstári államháztartási
rendszer szervezetei.
Fegyveres és rendészeti szervek; közintézetek, közüzemek,
közvállalatok; részjogképességű gazdálkodó szervek.
Kincstári szervezetek előnyei: gazdálkodás áttekinthetősége,
takarékosság, tevékenységek szabványosítása, hierarchikus aláfölé rendeltség, szakmai minőség (szakmai követelmények,
képesítési előírások)
Magánjogi szervezetek
Gazdasági és nonprofit szervezetek; autonómia és önállóság
Összegzés
Áttekintettük
- a társadalmi-gazdasági fejlődés azon nagy
korszakait, amelyek közvetlenül
meghatározták az állami-közigazgatási
feladatokat;
- A közszektor, magánszektor és harmadik
szektor kapcsolatait, a harmadik szektor
kialakulását és közfeladatok állátásába
történő bevonódását
Péter elv
„A hierarchiákban rendszerint minden
alkalmazott felemelkedik saját
alkalmatlansági szintjére.”
(A munkát azok az alkalmazottak végzik el,
akik még nem érték el a maguk
alkalmatlansági szintjét.)
Helyi önkormányzatok
1990. Évi LXV tv.
Feladat és hatáskör: amit a törvény nem tilt, az szabad.
Kötelező feladatok: alapfokú oktatás, egészségügyi és
szociális alapellátás, közvilágítás biztosítása, helyi utak
és köztemetők fenntartása, egészséges ivóvíz biztosítása
Leggyakoribb ellátott feladatok: településfejlesztés,
épített és természeti környezet védelme, csatornázás,
helyi közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés
és településtisztaság, tűzvédelem, közbiztonság,
foglalkoztatás, óvodai ellátás, közművelődés, sport
Önkormányzatok szociális alapszolgáltatási
tevékenysége
Állami Számvevőszék jelentése (1997):
• a szociális törvény megalkotását nem előzte meg a lakosság
szociális helyzetének , ellátási szükségleteinek felmérése;
• jogszabályi előírások gyakran változtak, ma sem
egyértelműek, a hatályos szabályok nincsenek figyelemmel a
települések teherbíró képességére;
• az önkormányzati felelősség nem érvényesült; 10 % mérte fel
az igényeket;
• Nem érvényesült a szolgáltatások igénybevételénél az
esélyegyenlőség;
Állami Számvevőszék jelentése
•
•
•
•
•
Ellátórendszer szétaprózott, a szabályozás bonyolult;
nincsenek meghatározva a szolgáltatások minimális
ellátottsági mutatói ;
ellátórendszer nem átlátható, gazdaságosságára,
hatékonyságára a minisztérium nem készített elemzéseket;
a feladatokat a központi költségvetés nem azonos elvek
szerint támogatja (lakosságszám, feladatmutatók,
szolgálatok száma);
a többcélú kistérségi társulások megalakításánál cél volt,
hogy a szakmai és költséghatékonysági mutatók javuljanak,
ugyanakkor ilyen mutatók nincsenek