Transcript PLANOWANIE I ZARZĄDZANIE STRATEGICZNE

PLANOWANIE
I ZARZĄDZANIE
STRATEGICZNE
Poradnik dla menedżerów
miast w samorządach
terytorialnych
Spis treści:
Rozdział 1
Rola planowania strategicznego w
zarządzaniu w samorządach
1.1 Wyjaśnienie
1.2 Możliwości samorządów
1.3 Rola planowania w tworzeniu budżetu
1.4 Nacisk na realizację
Rozdział 2
Wprowadzenie planowania strategicznego
w samorządach lokalnych
2.1 Planowanie dla planowania
2.2 Organizacja
2.3 Komunikacja i dokumentacja
2.3.1 Komunikacja wewnętrzna w procesie
zarządzania i planowania
2.3.2 Dokumentacja
2.4 Kontrola
Rozdział 3
Analiza problemów
3.1 Wstęp
3.2 Identyfikacja i formułowanie problemów
3.3 Metody analizy i rozwiązywania problemów
Rozdział 4
Społeczna weryfikacja problemów
4.1 Czy tylko władze czy również mieszkańcy?
4.2 Jak wykorzystać mieszkańców i włączyć ich
do procesu budowy planów strategicznych?
4.3 Jak wyglądają w praktyce kontakty z mieszkańcami?
4.4 Jak to zrobić od czego zacząć?
4.5 Podsumowanie
Studium przypadku – Badanie potrzeb dzieci
Studium przypadku – Program DIALOG i
jego wykorzystanie do dokonania oceny
potrzeb mieszkańców miasta.
Rozdział 5
Ocena możliwości – Własne środki
finansowe i przyszłe źródła finansowania
5.1 Wyjaśnienie
5.2 Ustalenie możliwości finansowych
5.3 Obliczanie zdolności kredytowej
5.4 Zalety i wady tradycyjnych źródeł finansowych
5.5 Formy kapitałowego udziału sektora prywatnego
w finansowaniu rozwoju infrastruktury
5.6 Koszty i korzyści wykorzystania prywatnych
środków kapitałowych
5.7 Nowatorskie sposoby finansowania, możliwe
do wykorzystania w sytuacji braku tradycyjnych
źródeł środków finansowych
Rozdział 6
Wybór celów strategicznych
6.1 Wyjaśnienie
6.2 Stawianie celów
6.3 Zasady podejmowania decyzji o hierarchizowaniu
i wyborze celów
6.3.1 Zasady pracy zespołu planowania
6.3.2 Zasady definiowania hierarchizacji i wyboru
Rozdział 7
Wybór i opracowanie projektów do
realizacji
7.1 Skąd się biorą projekty?
7.2 Analiza i wybór projektów
7.3 Wyznaczanie celów projektu
7.3.1 Kryteria prawidłowego sformułowania projektu
7.4 Wstępne przygotowanie projektu
7.5 Formaty projektów
7.5.1 Struktura dokumentu projektu (wg FISE)
7.5.2 Struktura dokumentu projektu (wg BLM, Belgia)
7.6 Planowanie projektu
7.6.1 Opracowanie założeń projektowych
7.6.2 Ocena ryzyka i zagrożeń w projekcie
Wstępna Karta projektu
Studium przypadku – Projekt: 603 Urodziny Żegociny
Studium przypadku dla formułowania projektów
Rozdział 8
Opracowywanie raportów o planach
strategicznych
8.1 Wyjaśnienie
8.2 Format i zawartość
8.2.1 List przewodni
8.2.2 Stopień realizacji poprzednich rekomendacji
do planu strategicznego
8.2.3 Podsumowanie wyników przeglądu
i rekomendacji
8.2.4 Spis treści
8.2.5 Lista tabel
8.2.6 Komentarz
8.2.7 Przypisy i załączniki
Rozdział 9
Realizacja planu strategicznego
poprzez proces budżetowy
9.1 Wyjaśnienie
9.2 Plany pracy
9.3 Przydziały budżetowe
9.4 Przegląd realizacji planów
9.5 Działania korygujące
WPROWADZENIE
Zarządzanie strategiczne to kierowanie rozwojem organizacji w długim czasie,
nastawione na wykorzystywanie szans i unikanie zagrożeń pojawiających się w
otoczeniu. To proces osiągania założonych celów, polegający na użyciu właściwych
środków w konkretnym czasie i miejscu przy uwzględnieniu istniejących
ograniczeń i możliwości. Menadżer myślący strategicznie zawsze uwzględnia
informacje płynące od otoczenia, akceptuje zwłaszcza fakt jego zmienności i
ograniczonej przewidywalności.
W procesie zarządzania strategicznego J. Penc (1994) wyróżnia się 5 faz:
1.Analiza pozycji wyjściowej, perspektyw jej zmiany oraz ustalenie
zasadniczych celów.
2.Sformułowanie możliwych alternatyw strategicznych i wybór najbardziej
atrakcyjnej.
3.Opracowanie planu strategicznego, w którym skonkretyzowane są cele
działania
i określone zagrożenia strategiczne.
4.Kształtowanie organizacji - w szczególności struktur korzystnych dla
realizacji strategii.
5.Realizacja strategii.
wg J. Penc, 1994, Strategie zarządzania
Planowanie i zarządzanie strategiczne miastem, w skrócie zwane
zarządzaniem strategicznym, to proces planowania, podejmowania
decyzji
i realizacji, który obejmuje działania polityczne i zarządcze. Nacisk
położony jest w nim na kilka decyzji newralgicznych, które
– jeżeli zostaną podjęte – w znacznym stopniu wpłyną na charakter,
kierunek rozwoju
i przyszłość miasta.
W dyskusjach na temat planowania i zarządzania strategicznego
terminowi strategia często nadaje się różne znaczenia. To, na co
szczególnie chcemy zwrócić uwagę w rozumieniu tego terminy, jest fakt, iż
oznacza on nakierowanie na przyszłość i wpływanie na kierunek, czyli
działanie nakierowane na cele. W planowaniu i zarządzaniu strategicznym
zarówno cele, jak
i działania rozpatrywane są w warunkach dwóch środowisk: sił
zewnętrznych i wewnętrznych zarówno kontrolowanych, jak i nie
niekontrolowanych. Siły te postrzegane są jako pomocne lub jako
utrudniające jednostce samorządu terytorialnego osiągnięcie
zamierzonych celów oraz są poddawane realistycznej ocenie z punktu
widzenia realizacji konkretnych decyzji.
W zarządzaniu na poziomie lokalnym, krajowym
i międzynarodowym coraz powszechniejsze jest przekonanie, że
gwarancją powodzenia jest zapewnienie odbiorcom odpowiedniego
poziomu oraz jakości usług, zaangażowanie pracowników, a także
świadomość celu. Kwestionowane są dotychczas obowiązujące
normy, które przekładały skuteczność na celowość, kontrolę
pracowników nad ich zaangażowanie oraz wzrost ilościowy nad
jakość usług. Zarządzanie strategiczne odnosi się przede wszystkim
do podstawowej kwestii celowości, gdyż koncentruje się na
wybranych najważniejszych sprawach i stara się określić
najważniejsze działania, za pomocą których można zrealizować
poważne zmiany.
W działaniu zarządzanie strategiczne skupia się na tych sprawach ,
które mają zasadnicze znaczenie dla społeczności, i przystępuje do
opracowania konkretnych rozwiązań.
Rozwój tak rozumianego planowania i zarządzania strategicznego
nastąpił jako pewna konsekwencja braku oczekiwanych rezultatów oraz
trudności we wdrażaniu kompleksowych długookresowych planów
rozwoju miast. Zasadnicza różnica między planowaniem
i zarządzaniem strategicznym a planowaniem długofalowym tkwi w
nastawieniu planisty strategicznego; chodzi tu przede wszystkim o
ukierunkowanie planów na działanie
i ułatwienie procesu ich realizacji. Planiści strategiczni starają się określić
misję i cel badając decyzje odnoszące się do przyszłości, kreatywność,
wpływ na budżet, systemy zarządzania i kontroli oraz udział
przedstawicieli wybieralnych władz samorządowych. Uwzględniony jest
każdy problem strategiczny, który wymaga natychmiastowego
rozwiązania, dlatego też przymiotnik strategiczny nie jest synonimem
długofalowego. Plany rozwoju stanowią raczej wyraz intencji, w
mniejszym stopniu dotyczą codziennych działań. Przeważnie wymieniają
one takie cele, których zrealizowanie byłoby korzystne, ale jest mało
prawdopodobne. Planowanie strategiczne jest, a przynajmniej powinno
być narzędziem w rękach menedżera. Stanowi ono proces, który powinien
umożliwiać i wpływać na wprowadzenie zmian (ryc.1).
Plany długofalowe i strategiczne mogą i powinny być wzajemnie
powiązane. Plany długofalowe określają, co należy zrobić; natomiast
plany strategiczne określają, co można zrobić. Obydwa plany określają
problemy o krytycznym znaczeniu, jednak planowanie
i zarządzanie strategiczne idzie o krok dalej wyszukując te problemy,
które nie tylko dotyczą przyszłości, ale mogą zostać zrealizowane.
Zasadnicza część procesu planowania i zarządzania strategicznego
opiera się na koncepcjach rozwiązywania problemów i rozwoju
organizacji, dlatego też istnieje tendencja do postrzegania świata jako
zespołu problemów lub możliwości. Zagadnienie ma charakter
strategiczny wtedy, gdy związane z nim problemy i możliwości mogą
wpływać na przyszłe wydarzenia, powodować zmiany, mają charakter
międzywydziałowy, są podatne na wpływy zewnętrzne i mogą okazać się
kosztowne przy braku rozwiązań. Ponadto rozwiązanie tych problemów
otwiera możliwości podejmowania z powodzeniem innych, czasem bardzo
odległych, ale ważnych spraw.
Realizując planowanie i zarządzanie strategiczne miastem musimy też pamiętać,
dążąc do perfekcjonizmu w zarządzaniu sprawami publicznymi i zapożyczając w
tym celu metody sprawdzone w sektorze biznesu, że istnieje różnica w
zarządzaniu przedsiębiorstwem
i miastem, którego rząd sprawuje mandat z nadania społeczności lokalnej.







Zasadnicze decyzje w samorządzie mają charakter decyzji politycznych. Prowadzenie
polityki odbywa się przy tym w procesie demokratycznym i otwartym na uczestnictwo
różnych grup społecznych. Prywatne firmy również prowadzą politykę, ale w
odróżnieniu od samorządu nie jest to proces demokratyczny i otwarty.
W funkcjonowaniu samorządu równie ważna jest profesjonalizm jest przejrzystość w
procesie podejmowania decyzji.
W planowaniu i zarządzaniu strategicznym realizowanym w sektorze publicznym trzeba
przeznaczyć znacznie więcej czasu, niż w sektorze prywatnym, na zasięganie opinii
mieszkańców.
Celem sektora publicznego jest przede wszystkim służba, czyli dyspozycyjność wobec
potrzeb społecznych.
Cele i misja sektora publicznego są bardziej złożone niż sektora prywatnego, co sprawia,
że i sprawy są tu bardziej złożone.
Spółki uczestniczące w życiu społecznym mają różnorodne cele – nadrzędny jest jednak
zysk i utrzymanie się na rynku. Niektóre agencje komunalne również mogą przynosić
zysk, ale mogą też pracować po kosztach własnych lub korzystać z dotacji, ponieważ ich
działalność powinna przede wszystkim służyć dobru publicznemu.
Decydenci pracujący w sektorze publicznym muszą funkcjonować w warunkach nacisku
zewnętrznego i wewnętrznego, który nie jest tolerowany w sektorze prywatnym
Jeżeli miasto chce wprowadzić system planowania i zarządzenia
strategicznego, to sprawą zasadniczą jest zapewnienie stałego
przywództwa, które będzie wspierać ten proces od początku do
końca. Strategia i przywództwo są ze sobą nierozerwalnie
związane.
Jedynym z zalecanych sposobów zbadania możliwości
wprowadzenia procesu planowania strategicznego jest opracowanie
badania jego wykonalności. Mówimy tu n p. o wywiadach
z potencjalnymi uczestnikami tego procesu, osobami wpływowymi
w różnych dziedzinach życia publicznego, o analizie istniejących
zasobów kadrowych i systemów operacyjnych oraz ich zdolności do
realizacji procesu planowania strategicznego a także o ocenie
aktualnej zdolności organizacji do wypełniania jej obowiązków
bieżących.
Największym osiągnięciem procesu planowania i zarządzania
strategicznego jest osiągnięcie ogólnego porozumienia, co do
tych zagadnień strategicznych, które społeczność lokalna
pragnie rozwiązać, a także opracowanie szczegółów
i przeprowadzenie analiz.
Rozdział 1
ROLA PLANOWANIA STRATEGICZNEGO
W ZARZĄDZANIU W SAMORZĄDACH
Cel:
Koncepcja planowania strategicznego, z
powodzeniem używana w organizacjach
komercyjnych od końca II wojny światowej, po
modyfikacjach związanych z przeorientowaniem
na potrzeby publiczne obywateli, funkcjonuje
również w samorządach. Niniejszy rozdział służy
jako wprowadzenie koncepcji planowania
strategicznego, wykorzystywanej przez samorządy
w ich dążeniu do efektywności i wydajności jako
narzędzi systemu demokratycznego.
1.1 Wyjaśnienie
Określenie planowania jako strategiczne oznacza formalne,
systematyczne podejście do osiągania istotnych celów. Jak
pokaże cały ten moduł szkoleniowy, planowanie
strategiczne jest naturalnym fundamentem w całym
procesie zarządzania w samorządzie (ryc. 2)
Planowanie zawsze jest częścią definicji dobrego
zarządzania. W literaturze zwykle mówi się, iż kierownicy
zarządzają stosując cztery wzajemnie powiązane rodzaje
działań. Działania te są skorelowane z funkcjami
zarządzania. Obrazuje je poniższa tabelka:
FUNKCJA
TYP DZIAŁANIA
Planowanie
Wyznaczanie celów
Organizacja
Przydział zadań
Kierowanie
Wykonywanie zadań
Kontrola
Sprawdzanie wyników/
rezultatów
Jeżeli te wzajemnie powiązane działania są
odpowiednio wykonane i skoordynowane, osiąga się
zamierzony cel. Właśnie to osiąganie celów daje
kierownictwu rację bytu.
Pojęcie „planowanie” odnosi się do procesu
wyznaczania celów. Planujący zadają sobie
zasadnicze pytanie: Co spróbujemy osiągnąć? Jak
pokazano poniżej, pytanie to można rozłożyć na trzy
pytania bardziej szczegółowe. Każde z nich skupia
się na wzajemnych zależnościach pomiędzy
strategicznymi wymiarami polityki ( i wynikającej z
niej działalności programowej) oraz czasu.
1
Jaki wpływ na sytuację w przyszłości mogą mieć bieżące programy, działania
i polityka?
Jeżeli będziemy działać bez zmian, stanie się:
Spodziewany rezultat 1
Spodziewany rezultat 2
itd.
2
Jaki oczekiwany stan w przyszłości mogą spowodować zmiany wynikające z
bieżącej polityki i programów?
Jeżeli zmiany wprowadzi się teraz, to w przyszłości stanie się:
Spodziewany rezultat 1
Spodziewany rezultat 2
itd.
3
W jaki sposób przyszła polityka i działania programowe mogą wpłynąć na
oczekiwany przyszły stan?
Jeżeli zmiany wprowadzi się w przyszłości, to stanie się:
Spodziewany rezultat nr 1
Spodziewany rezultat nr2
itd.
Jednak osoby zajmujące się planowaniem strategicznym muszą
wyjść daleko poza ramy identyfikacji oczekiwanych stanów w
przyszłości.
Planowanie strategiczne znajduje się w głównym nurcie procesu
zarządzania dzięki jego zorientowaniu na sposoby realizacji celów, tj.
polega na systematycznych próbach zrozumienia i wyliczenia środków
realizacji zadań i skupieniu się na samej fazie realizacji.
Zasadniczo wojskowe pojęcie „strategia” odnosi się do
metodologii osiągania celów, czyli jak to zrobić. Koncentruje się
ona na sposobie osiągania wyznaczonych celów przez użycie
środków w konkretnym czasie i miejscu, przy jednoczesnej analizie
ograniczeń i możliwości. Zastosowanie tego procesu jako
integralnego elementu corocznego budżetowania zdecydowanie
zwiększa zdolności zarządzania w samorządach, które poważnie
angażują czas i siły w planowanie strategiczne.
Podjęcie przez jednostki samorządowe prac w zakresie
wprowadzania zarządzania strategicznego wiąże się z
wprowadzeniem systemu, który powinien przynosić korzyści
zarówno społeczeństwu, jak i władzom samorządowym.
Składniki skutecznego planowania:









określenie wiązki celów,
uzgodnienie priorytetów oraz sposobów rozwiązywania konfliktów,
określenie trudności,
ustalenie kolejnych kroków i punktów kontrolnych,
określenie sposobu mierzenia wyników,
wskazanie elementów ryzykownych i potencjalnych możliwości ich
ograniczania,
określenie potrzebnych zasobów zewnętrznych oraz sposobów ich kontroli,
okresowe przeglądy celów,
zaangażowanie pracowników w organizacji oraz zewnętrznych
konsultantów w proces planowania.
Planowanie może pełnić wiele podfunkcji, tak jak n p.:
a) decyzyjna
- formalizowanie procesów podejmowania decyzji
strategicznych,
- tworzenie bez danych, prognoz,
- koordynowanie decyzji,
b) pilotażowa (wobec zmian decyzyjnych)
- umożliwienie licznym osobom udziału w wypowiadaniu się o
podejmowanych problemach,
- umożliwienie szerokiemu gronu osób partycypacji w procesach
decyzyjnych,
- rozwijanie i wspieranie procesów komunikacji,
- planowanie jako narzędzie wprowadzania strategii
( planowanie jako środek realizacji pozwalający na lepsze
wiązanie planu z rocznym budżetem)
W takim układzie planowanie staje się narzędziem władzy oraz
sposobem upowszechniania oficjalnej strategii.
Charakterystyka dobrego
planowania:




odpowiednie cele,
jasność i możliwość opracowywania i
realizacji planu,
właściwa struktura czasowa,
elastyczność ( możliwość wprowadzania
różnorodnych korekt).
Planowanie strategiczne nie jest to jednorazowy
dokument opracowany w celu zaspokojenia żądań
rady, zarządu, innych organizacji czy instytucji. Jest
to złożony i pracochłonny proces skupiający się na
wyznaczaniu istotnych dla społeczeństwa spraw,
określeniu sposobów ich rozwiązywania w
określonym czasie przez określonych wykonawców.
Końcowym produktem jest plan strategiczny, który
musi zawierać cele, a kierownictwo różnych szczebli
zarządzania i różnych komórek przyjmuje
odpowiedzialność za jego wdrożenie.
Celem planowania strategicznego jest próba udzielenia
odpowiedzi na następujące pytanie:
- dokąd zmierzamy? (misja, istota, działania)
- co chcemy osiągnąć? (cele)
- kiedy i jak to osiągniemy? (sposoby realizacji)
Dla prawidłowego przygotowania planu istotne znaczenie ma
rozstrzygnięcie kto ma być
(kto jest) inspiratorem (inicjatorem) zadań, które znajdą się
w planie, kto twórcą planu, kto zaś realizatorem i
sprzymierzeńcem.
Podstawowe terminy procesu planowania strategicznego to:
MISJA (Dokąd idziemy?)
- powinna być sformułowana nie za wąsko ani za szeroko,
- powinna być realistyczna,
- powinna odzwierciedlać kulturę, wartości, styl itp.,
- powinna być okresowo aktualizowana, jasna, zrozumiała i akceptowalna
dla wszystkich tj. społeczeństwa, rady, zarządu itp.
CELE (Co i kiedy?)
Charakterystykę celów przedstawiono w rozdziale 5.
STRATEGIE (zadania) (Jak?)
Jest to uszczegółowienie celów, określenie sposobów ich osiągania.
Uszczegółowiając można mówić o:
- misji,
- celach strategicznych,
- celach szczegółowych,
- strategiach,
- działaniach,
- kontroli,
- nagrodach.
Dla zbadania realności planu strategicznego
poddawany jest on często analizie strategicznej
SWOT. Ma on za zadanie ujawnić szanse i
zagrożenia opracowanego planu, a także wskazać na
lukę w zasobach, która może być elementem
krytycznym dla realizowanego planu. Silne i słabe
strony zależą i mogą być w znacznym stopniu
kontrolowane przez samorząd. Możliwości i
zagrożenia płynące z otoczenia najczęściej znajdują
się poza istotnymi wpływami samorządu.
1.2 MOŻLIWOŚCI SAMORZĄDÓW
W społeczeństwach demokratycznych samorządy są
podstawowymi instytucjami w wybieraniu i realizowaniu
pożądanych celów społeczności. Jednak z wielu powodów
samorządy różnią się pod względem zdolności spełniania
tych oczekiwań. Warto zatem sklasyfikować samorządy
według nastawienia ich rad i zarządów na kreowanie
przyszłości,
tj. strategicznego celu samego procesu planowania
strategicznego. W poniższym zestawieniu rozróżnia się trzy
typy zdolności samorządów.
Podajemy charakterystyczne cechy każdego z typów.
NASTAWIENIE *
CECHY
ZDOLNOŚĆ
Negatywne
Zachowanie :bierne
Polityka :
podporządkowanie
Postawa: fatalizm
Brak zdolności do
określania
oczekiwanych wyników
w przyszłości
Neutralne
Zachowanie:
reaktywne
Polityka: kompromis
Postawa: równowaga
Przypadkowość w
zdolności do określania
oczekiwanych wyników
w przyszłości
Pozytywne
Zachowanie: aktywne
Polityka: kierowanie
Postawa: dynamizm
Silnie realizowana
zdolność do określania
oczekiwanych wyników
w przyszłości
* Terminy: „negatywne”, „pozytywne” i „neutralne” są jedynie
uogólnieniami dotyczącymi przeważającego wśród lokalnych polityków
nastawienia do celowego i zorganizowanego kształtowania środowiska
fizycznego, społecznego i ekonomicznego w gminie lub mieście.
Na negatywnym biegunie tego spektrum zdolności można umieścić te
samorządy które starają się zapewnić jedynie minimum usług i działają w
ramach polityki regulacyjnej, przyjmując fatalistyczne podstawy wobec
trudnych sytuacji społecznych czy ekonomicznych. Jest mało
prawdopodobne, aby decydenci w tego rodzaju samorządach zechcieli
stosować planowanie strategiczne. Jeżeli zaś decydują się na nie, stanowi
to wyraźny sygnał, że interesuje ich wprowadzenie lepszego zarządzania
sprawami publicznymi, co następuje w procesie planowania
strategicznego.
Samorządy, które próbują utrzymać się jedynie
w harmonii z siłami ekonomicznymi i społecznymi na swoim
terenie, są w stanie kreować wizję przyszłego kształtu i
rozwoju gminy, ale tylko w pomyślnych warunkach. Jeżeli
takie samorządy podjęłyby planowanie strategiczne,
stwierdziłby bez wątpienia, że wzrasta ich zdolność do
wykorzystywania okazji i możliwości, kiedy te się pojawiają.
Może również okazać się, że wprowadzenie tam planowania
strategicznego zmieni diametralnie układy pomiędzy
samorządem a społecznością, która będzie oczekiwać bardziej
efektywnej i wydajnej gospodarki i regulacji.
Samorządy pozytywnie nastawione do wspierania
społeczności w myśleniu i działaniu strategicznym zapewne
już stosują planowanie strategiczne. Z całą pewnością gminy
tworzące wieloletnie programy inwestycyjne i praktykujące
budżetowanie zadaniowe już stosują narzędzia zgodnie z
logiką planowania strategicznego. To samo dotyczy
samorządów wprowadzających plany zagospodarowania
przestrzennego, wieloletnie plany oraz budżety inwestycji
kapitałowych. Politycy i urzędnicy w takich samorządach,
pozytywnie kierujący definiowaniem i realizacją celów
społeczności lokalnych, przekonają się, że planowanie
strategiczne stanie się scalającym procesem podnoszącym
efektywność i wydajność wszystkich stosowanych już przez
nich narzędzi zarządzania, a zwłaszcza budżetu gminy.
1.3 ROLA PLANOWANIA W TWORZENIU BUDŻETU
W załączniku tego rozdziału przedstawiono tabelę obrazującą
powianie planowania strategicznego z procesem
budżetowym. Z tabeli wynika, że planowanie to powinno
rozpoczynać się w trzecim kwartale każdego roku
finansowego, ponieważ na tym etapie wyniki planowania
mają największą szansę wpłynąć na tworzony budżet roku
następnego. Układ taki ustawia planowanie strategiczne
jako element otwierający proces budżetowania rocznego.
Jak wskazano w rozdziale 8, raporty o planie
strategicznym powinny być przedłożone wydziałowi
finansowemu najpóźniej 30 września każdego roku.
1.4 NACISK NA REALIZACJĘ
Jak podkreślamy w wielu miejscach niniejszej
pracy, plany strategiczne mają największą szansę
na efektywną i wydajną realizację, jeżeli
proponowane w nich programy: 1) mieszczą się w
ramach dostępnych środków oraz 2) są włączone
w roczne budżety w ramach zwykłych procesów
budżetowych. Ten drugi warunek bardzo
wyraźnie ustala odpowiedzialność kierowniczą za
wykonanie. Może się ona wiązać ze specjalnymi
ustaleniami organizacyjnymi, n p. tworzeniem
zespołów programowych, zespołów
międzywydziałowych lub układów publiczno –
prywatnych.
Zgodnie z procedurą opisaną w rozdziale 8, na
początku czwartego kwartału każdego roku
finansowego wyniki procesu planowania trafiają do
wydziału finansowego
w nadziei, że rekomendacje raportu o planie
strategicznym będą uwzględnione w wezwaniu do
składania zapotrzebowań budżetowych,
otwierającym cykl budżetowy. Umożliwia to
kierownikom programów rozważanie koncepcji
proponowanych w raporcie i jeśli są one do przyjęcia
dostosowanie ich do wprowadzenia do
zapotrzebowania budżetowego. Procedura taka jest
najlepszym zapewnieniem realizacji.
Najlepiej, jeżeli kierownicy wydziałów czy
programów mają swobodę modyfikowania lub
odrzucania propozycji. Powinny być to naturalne
możliwości w otwartym procesie, którego celem jest
uzyskanie danych i opinii. Jeżeli jednak proces
planowania strategicznego został przeprowadzony
zgodnie z proponowanymi tutaj zasadami, to i tak
wszyscy kierownicy byli zaangażowani w jego
tworzenie. Cały proces planowania powinien odbyć
się w taki sposób, aby żaden kierownik nie był
zaskoczony rekomendacjami w raporcie o planie
strategicznym. Dzięki temu prawdopodobieństwu
odrzucenia tych rekomendacji będzie znikome.
Powiązanie planowania
z budżetowaniem
Rozdział 2
WPROWADZENIE PLANOWANIA
STRATEGICZNEGO W
SAMORZĄDACH LOKALNYCH
Cel:
W niniejszym rozdziale opisujemy kroki konieczne do
skutecznego wprowadzenia planowania
strategicznego w samorządach. Jeżeli zostało ono
już wprowadzone, warto każdego roku przez
rozpoczęciem cyklu planowania jeszcze raz przejrzeć
te informacje. Dodatkowo wskazane jest, aby osoby
odpowiedzialne za planowanie brały pod uwagę
coroczne doświadczenia i dokonywały modyfikacji w
celu uprawnienia i podniesienia efektywności
procedur.
2.1 PLANOWANIE PLANOWANIA
W procesie planowania strategicznego wyodrębnia się kilka
etapów. Jednak w działaniu nie zawsze można dokładnie
przewidzieć jego realizację, jest to bowiem proces
dynamiczny. Dlatego może się zdarzyć, że po przejściu
kilku etapów powracamy, w miarę rozwoju procesu
planowania, do etapów poprzednich. Proces planowania
strategicznego przewiduje jednak występowanie pętli
sprzężeń zdrowotnych, ostatecznym celem jest bowiem
doprowadzenie od fazy pomysłów i przygotowania danych
do fazy podejmowania decyzji i działań. Im lepiej
zaplanujemy proces planowania, tym sprawniej będzie on
przebiegał. Po to bowiem, by prawidłowo ustalić cele i
zadania do osiągnięcia w przyszłości, niezbędna jest
umiejętność przewidywania rozwoju wydarzeń, tj.
przyszłego układu warunków i środków działania
Przystępując do realizacji planowania strategicznego musimy
znaleźć czas na etap planowania wstępnego, czas kiedy planujemy
planowanie. Na tym etapie musimy podjąć następujące decyzje:
1. Kto powinien być zaangażowany w proces planowania
strategicznego?
2. Jaki rodzaj informacji i danych będzie niezbędny do
opracowania efektywnego planu strategicznego?
3. Jak będziemy gromadzić dane i pomysły potrzebne do
zminimalizowania ryzyka związanego z planowaniem?
4. Ile czasu powinien zabrać proces planowania strategicznego i
kiedy zostanie zakończony?
5. Ile osób (pracowników) będzie zaangażowanych w ten proces, ile
czasu poświęcą oni na zrealizowanie zadań planistycznych?
6. Jaki rodzaj planu jest najbardziej pożądany: czy chodzi bardziej
o określenie intencji czy planów realizacyjnych?
7. Jakie zasoby będą potrzebne do zrealizowania procesów
planistycznych? (poczynając od usług konsultantów zewnętrznych,
poprzez wynajmowanie pomieszczeń, aż po oszacowanie kosztów
materiałów, druku itp.)
8. Co będzie potrzebne, aby obsłużyć proces planowania? Kto
będzie przewodniczył posiedzeniom? Kto będzie odpowiedzialny za
napisanie dokumentów końcowych?
Na te wszystkie pytania musimy sobie odpowiedzieć przed
rozpoczęciem procesu planowania i podjąć odpowiednie
działania.
2.2 ORGANIZACJA
Dla realizacji prac stojących przed
jednostkami samorządowymi wdrożenie
systemu zarządzania strategicznego wiąże
się z podjęciem szeregu działań
organizacyjnych. Zaliczamy do nich:
1. Wypracowanie i wdrożenie systemu zbierania
informacji o potrzebach miasta, gminy, regionu czy
też jednego z obszarów działalności. System taki
powinien bazować na aktualnych informacjach
zbieranych w różnych miejscach. Dane te powinny
być szczegółowo analizowane, aktualizowane i
gromadzone. Źródła informacji muszą być
zróżnicowane. Informacje te muszą docierać z
odpowiednim wyprzedzeniem do odpowiednich
jednostek organizacyjnych urzędu lub do specjalnie
utworzonej wydzielonej komórki organizacyjnej
(sekretariatu).
2. Opracowanie i wdrożenie systemu pozwalającego
wszechstronnie przeanalizować zbierane informacje.
System taki powinien porównać potrzeby z aktualnie
realizowanymi zadaniami bądź przewidzianymi do
realizacji w najbliższym czasie. Skorelowanie
potrzeb, tj. łączenie ich w miarę możliwości w
kompleksowy problem. Ocena problemu pod kątem
szans i zagrożeń, a także wyników działania.
3. Opracowanie i wdrożenie procedur
planistycznych. Ma to zapewnić uporządkowanie
prac nad opracowywaniem planów, umożliwić
stworzenie systemu priorytetów i kryteriów wyboru
najważniejszych zadań do realizacji. Procedury te
wymagają uwzględnienia już na etapie planowania
możliwości finansowych. Brak środków finansowych
wymaga korekty planu i przyjęcia do rozważań tylko
celów realistycznych. Dla planowanych działań i
realizacji postawionych celów i zdań koniecznie jest
przede wszystkim zapewnienie odpowiednich
środków oraz stworzenie odpowiednich
uporządkowanych warunków działania.
4. Stworzenie i wdrożenie systemu komunikacji
zarówno z otoczeniem, jak i w ramach urzędu.
System taki wymaga połączenia i współpracy
różnych środowisk, organizacji, jednostek i
społeczeństwa, dzięki czemu będzie możliwa
wszechstronniejsza analiza problemów jednostek
samorządowych, wysłuchanie szerszego spektrum
opinii, a tym samym pozyskanie większej grupy
sprzymierzeńców dla realizacji zamierzonych
przedsięwzięć.
5. Opracowanie i wdrożenie systemu pozwalającego
precyzyjnie formułować misję, cele strategiczne, strategię,
zadania. System taki może stanowić wydzielona w ramach
urzędu jednostka organizacyjna, której zadaniem będzie
precyzyjne opracowanie podstawowych elementów
wchodzących w skład planu strategicznego. Działania
opierające się na przyjętych procedurach powinny umożliwić
lepsze przygotowanie przedsięwzięć do realizacji, lepszą ich
realizację. W procedurach zarządzania strategicznego zespół
taki określałby sposoby badania i oceny realizowanych
przedsięwzięć. Wymaga to określenia tzw. punktów kontroli,
częstotliwości kontroli, niezbędnej informacji oraz sposobów
jej przetwarzania i przekazywania.
6. Opracowanie zasad systemu monitoringu i
kontroli. System taki miałby zapewnić stały
nadzór nad realizowanymi zadaniami.
Równocześnie następowałoby monitorowanie
budżetu
Opracowanie i wdrożenie tego rodzaju systemu zarządzania
strategicznego wymaga odpowiednich działań organizacyjnych,
Chodzi o stworzenie odpowiedniej grupy pracowników, zdolnych
do podjęcia tego rodzaju prac. Forma organizacyjna (sposób
współpracy) może być różnorodna. System powinien jednak
zapewniać pewną ciągłość działania, umożliwiając wdrażanie
strategii długofalowych, spójnych, a zarazem elastycznych, które w
sposób najbardziej racjonalny pozwalają wykorzystać posiadane
zasoby (głównie ograniczone środki finansowe). System
zapewniałby także, poprzez odpowiedni monitoring, kontrolę
przedsięwzięć pod kątem m.in. terminowości, zgodności
wydatkowania środków finansowych z planami itp.
Wdrożony system zarządzania strategicznego wprowadzałyby
odpowiednią systematykę, szczególnie w zakresie planów pracy,
organizacji działań, sposobów raportowania itp.
2.3 KOMUNIKACJA
I DOKUMENTACJA
Ta część rozdziału 2 zawiera uwagi i rady
dotyczące przeprowadzenia procesu
planowania strategicznego oraz formy i
zawartości raportu o planie strategicznym.
Dlatego też działania proponowane w
rozdziałach 2,3,4 i 5 nawzajem się
uzupełniają i wzmacniają.
2.3.1 KOMUNIKACJA WEWNĘTRZNA W
PROCESIE ZARZĄDZANIA I PLANOWANIA
W procesie zarządzania i planowania strategicznego
ważne jest zaangażowanie wszystkich istotnych
aktorów w obrębie społeczności lokalnej.
Aktorami są tu przede wszystkim: urząd miasta,
zarząd miasta i rada miasta oraz urzędnicy, na
którym głównie będzie spoczywać rola wdrożenia
i wykonania strategicznego planu. Społeczność
lokalna jest również jednym z tych podmiotów,
których poparcie jest ważne dla sukcesu w
realizacji planu. Od społeczności (grup interesu,
organizacji pozarządowych, wspólnot sąsiedzkich)
oczekuje się różnego typu działań istotnych dla
pełnego powodzenia planu.
Jest konieczne, aby członkowie społeczności już od samego
początku identyfikowali się z koncepcją zmian, aby mogli
współdecydować o kierunkach rozwoju i rozłożeniu priorytetów,
mogli zastanawiać się nad możliwymi rozwiązaniami
określonych problemów i w konsekwencji przyczynili się do
wytyczenia przyszłości swojej gminy. Szczegółowo o tych
zagadnieniach będzie mowa w następnym rozdziale, W tym
miejscu chcemy podkreślić ogromną wagę komunikacji w
ramach planowania strategicznego ze wszystkimi
uczestniczącymi w tym procesie podmiotami. Oczywiście
zorganizowanie wzajemnej komunikacji dla konkretnego
projektu jest trudne, ponieważ obywatele nie są przyzwyczajeni
do postawy zaangażowania i otwartości, które w przeszłości nie
były preferowane. Podobnie, choć z innych powodów,
komunikacja wewnątrz urzędu
w planowaniu strategicznym jest czymś nowym w stosunku do
rutynowych działań w ramach urzędu.
Podstawowym problem komunikacji wewnętrznej jest
stworzenie zasad porozumiewania
się między radnymi i pracownikami urzędu, między
zarządem i radą gminy, między różnorodnymi wydziałami
urzędu. Wypracowanie tych zasad ma na celu zwiększenie
stopnia zaangażowania w proces zarządzania i planowania
strategicznego wszystkich istotnych podmiotów, a zwłaszcza:
a) członków rady gminy i zarządu – konieczne do
podejmowania decyzji politycznych,
b) urzędników administracji lokalnej – konieczne do
podniesienia jakości produktu (jakości usług) i pomocy ze
strony urzędników w realizacji procesu zarządzania (jeśli
bowiem nie są świadomi prowadzonej polityki zarządzania
oraz własnej roli w tym procesie, nie są również w stanie
przyczynić się do jej wykonania).
Warunkiem sprawnej wewnętrznej komunikacji jest
zapoznanie wszystkich zaangażowanych w proces
zarządzania i planowania strategicznego podmiotów
ze schematem organizacyjnym oraz dobra struktura
organizacyjna (zarządcza). Konieczna jest
informacja dwukierunkowa (informacja zwrotna) i
możliwość zapewnienia nie tylko przepływu
informacji, ale też dyskusji a przynajmniej
uzyskania wyjaśnienia.
W jednym z belgijskich miast (Genk) przyjęto
następujące zasady komunikacji wewnętrznej:
Rada miasta :



tworzy komisje w swoim obrębie, w którym
można „spokojnie” prezentować i przedyskutować
wszystkie zagadnienia związane z planowaniem
strategicznym,
urzędnicy i zarząd miasta dostarczają wszelkich
informacji na 7 dni przed zebraniem rady miasta,
dla niektórych strategicznych zagadnień tworzy
się dossier, jest to naświetlenie i prezentacja
zagadnień przez ekspertów zewnętrznych.
Urzędnicy :






otrzymują sprawozdania z obrad kierownictwa,
organizuje się cykliczne zebrania dla wszystkich kierowników
poszczególnych działów,
wydawana jest wewnętrzna gazeta pracownicza,
wedle potrzeby organizuje się zebrania informacyjne dla
wszystkich pracowników,
tworzy się instytucję służącą wzajemnej komunikacji
(dialogowi) między radnymi a urzędnikami (instytucjonalizacja
komunikacji między mandatariuszami a podległymi i służbami)
tworzy się struktury międzywydziałowe, mające strukturę grup
roboczych do realizacji projektów i zadań w ramach strategii.
Zaniedbanie powyższych działań
prowadzi do tego, iż:



rada miasta może czuć się odsunięta na boczny tor,
i zaczyna krytykować metody zarządzania
stosowane przez wybraną koalicję,
pracownicy mogą zacząć posługiwać się
nieformalnymi kanałami informacyjnymi na
skutek czego tworzą się plotki, fałszywe
informacje, które niezwykle trudno sprostować,
pracownicy mogą czuć się sfrustrowani, ponieważ
tylko „góra” ma coś do powiedzenia, a oni sami
nie są uważani za zdolnych do posiadania własnej
opinii.
2.3.2 DOKUMENTACJA
Dokumentacja wymaga szczególnej uwagi w fazie wprowadzania
planowania w mieście oraz w późniejszym okresie, kiedy planowanie
zostało już ugruntowane.
Odbiciem nacisku, jaki należy położyć na odpowiednie
udokumentowanie procesu planowania, powinno być przypisane
odpowiedzialności za nią konkretnym osobom:
Proces dokumentacji nie powinien być pozostawiony przypadkowi ani
upodobaniom
osób zaangażowanych w planowanie. Zagubione dokumenty, przypadkowe
usunięcie plików, nieczytelne notatki – to typowe wypadki w pracy zbiorowej
Proponujemy, aby odpowiedzialność za odpowiednią dokumentację i
opracowanie
raportu o planie strategicznym spoczywała na skarbniku miasta.
Przydatność i poziom rekomendacji
planu strategicznego dla kształtowania
polityki i zarządzania zależy od jakości
samego procesu planowania. To z kolei
jest uzależnione od jakości danych i ich
rzetelnego dokumentowania. Ponadto
skuteczne przekazanie skodyfikowanych
i zinterpretowanych w raporcie
rezultatów zależy od jakości danych
bazowych i ich dokumentacji.
Dlatego też proponujemy ścisłe przestrzeganie
standardów dokumentowania i podajemy kilka
rad dotyczących formularzy i plików. Dla
zapewnienia wysokiej jakości planu
strategicznego zespół opracowujący taki plan w
procesie planowania i jego dokumentacji
powinien stosować następujące zasady:
a) Konsekwencja,
b) Przejrzystość,
c) Rzetelność merytoryczna,
d) Znaczenie w procesie.
Ponieważ członkowie zespołu planowania będą
musieli stosować te zasady w praktyce, nie powinno
się z góry zakładać, iż rozumieją te pojęcia i są w
stanie używać ich w pracy. Przewodniczący zespołu
planowania i skarbnik powinni upewnić się, że
wszyscy członkowie zespołu jednakowo rozumieją te
zasady i są w stanie stosować je w praktyce. Jeżeli to
konieczne, przewodniczący lub skarbik powinni
przeprowadzić krótkie instruktaże i przeglądy
efektów, aby nauczyć pracowników teorii i praktyki
prowadzenia badan i sprawozdawczości na
odpowiednim poziomie.
Konsekwencja
Zwykle politycy lokalni, którzy muszą zrozumieć i przyjąć do
realizacji coroczne rekomendacje planu strategicznego, są
najbardziej zainteresowani konsekwentną metodologią
dokumentacji w planie strategicznym. Proponujemy, aby
skarbnik z góry ustalił pewne konwencje rządzące formą i
zawartością dokumentacji dotyczącej planu strategicznego.
Ustalenia takie będą musiały wówczas być przestrzegane
we wszystkich tabelach oraz w tekście raportu i planu.
Warto rozważyć tu następujące konwencje:
- każdy temat zawarty w planie powinien być przejrzyście
zidentyfikowany, a odniesienia do niego w tabelach danych
powinny być ujednolicone;
- wszystkie dane dotyczące przeszłości, roku bieżącego i
przyszłości powinny dotyczyć zbliżonych okresów w czasie;
- wszystkie tabele powinny mieć ujednolicony format i
jednolitą metodologię numerowania, tytułów, skrótów,
nagłówków, odnośników itd.
- w przypadku przytaczania danych w komentarzu
tekstowym powinno się konsekwentnie umieszczać odnośniki
do nich w tabelach;
- wszystkie cyfry powinny być zaokrąglone według tych
samych zasad.
Przejrzystość
Raporty o planie strategicznym powinny dawać odbiorcom wgląd w
proces analityczny, który do nich doprowadził. Aby zapewnić
odpowiedni poziom przejrzystości raportu, skarbnik lub
przewodniczący zespołu powinien z góry ustalić formę i zawartość
raportu o planie strategicznym, zwłaszcza zaś format i układ
rekomendacji. Dlatego też komentarze dotyczące poszczególnych
tematów powinny być zaznaczone jednolicie za pomocą śródtytułów.
Śródtytuły takie nadadzą tekstowi odpowiednia strukturę i pomogą
czytelnikowi w zrozumieniu logiki całego raportu. Ustalenie z góry
formatu komentarzy wpłynie korzystnie na przeprowadzanie badań do
raportu o planie strategicznym, ponieważ członkowie zespołu
planowania będą proszeni o zajęcie się konkretnymi tematami
wynikającymi ze struktury tekstu. Bez wątpienia tematy w
śródtytułach komentarzy ukierunkują pracę zespołu.
W przypadku zamieszczania w planie prognoz finansowych, bardzo
ważne jest rzetelne i kompletne ich udokumentowanie, zwłaszcza pod
względem założeń wyjściowych i metodologii dokonywanych prognoz.
Rzetelność merytoryczna
Aby zapewnić i utrzymać wiarygodność oraz wysoki
poziom danych, proces planowania i dokumentacji
powinien być oparty na rzetelności naukowej.
Liczby i inne informacje powinny być dokładnie
sprawdzone pod względem źródła i dokładności.
Wynikli badań powinny być zweryfikowane,
zanim zostaną zapisane w dokumentach.
Standardowa procedura weryfikacji obejmuje:
a) sprawdzenie kalkulacji przez ich
powtórzenie,
b) korektę tekstu przez porównywanie z
manuskryptem i dokumentami
źródłowymi,
c) sprawdzenie zsumowania w
kolumnach i wierszach
d) odwrotne czytanie danych
przeniesionych z dokumentacji
źródłowej w celu stworzenia nowego
dokumentu, zapisu lub zestawienia,
Procedury weryfikacji są najskuteczniejsze, jeżeli
dokonuje ich osoba trzecia, nie zaangażowana w
proces tworzenia zestawień i komentarzy. Pochodne
statystyczne, jak sumy, średnie czy procenty, powinny
być uważanie wliczone, niezależnie sprawdzone i
ostrożnie używane w wyciąganiu wniosków.
Źródła wszystkich danych zawartych w zestawieniach
powinny być podane i udokumentowane.
Dodatkowo, jeżeli cyfry w tabelach są zaokrąglone
do najbliższego miliona lub miliarda, należy
konsekwentnie stosować te same zasady zaokrąglenia i
poinformować o nich w przypisie lub nagłówku tabeli.
Znaczenie w procesie
Jako badanie stanowiące podstawę decyzji, proces
planowania powinien odbywać się w sposób,
który:


1) wiąże dane i rekomendacje dla procesów
planowania budżetowania w mieście,
2) przewiduje środki i metody realizacji planu już
na etapie opracowania rekomendacji
i opcji.
Jeżeli chodzi o pierwszy punkt, rekomendacje i prognozy planu
strategicznego powinny być przydatne w procesach decyzyjnych.
Powinny także być przydatne w ocenie zdolności kredytowej przy
tworzeniu planów kredytowych. Aby zatem podnieść przydatność
planowania, zespół powinien dotrzeć do informacji o
dotychczasowej i obecnej przydatności planów strategicznych, ich
rekomendacjach i prognozach. Wraz ze zbieraniem doświadczeń w
kolejnych latach planowania, każdy raport o planie strategicznym
powinien zawierać ocenę stanu realizacji i przydatności
poprzednich rekomendacji i prognoz.
W przypadku punktu drugiego, komentarz do planu
strategicznego powinien wskazywać wydziały zaangażowane w
późniejszą realizację danego programu oraz zakres wzajemnej
konsultacji i konieczny nakład pracy.
Pliki


Przy opracowaniu planu strategicznego zespół planowania
będzie się opierał na różnorodnych źródłach informacji i
danych. Dla uporządkowania tego procesu oraz ułatwienia
corocznego uaktualniania planu, wskazane jest opracowanie i
utrzymanie zestawień danych podstawowych. Zbiory danych
mogą być tworzone w różny sposób n p. każdy istotny temat,
powinien być umieszczony w każdym roku w nowym
segregatorze.
Na początku każdego roku finansowego obsługa sekretarska
powinna przygotować nowy zestaw segregatorów. Dobrym
pomysłem jest zmienianie każdego roku koloru segregatorów.
Każdy ważny temat planu zasługuje na odrębny segregator,
opatrzony nalepką z nazwą tematu oraz okresem rekomendacji i
prognoz tam zawartych.
Każdy segregator powinien zawierać kopie
aktualnego zestawienia danych podstawowych. Od
czasu do czasu istotne informacje mające wpływ na
przyszłość (raporty, artykuły itp.) mogą zwrócić
uwagę skarbnika lub członków zespołu planowania.
Informacje te, odpowiednio opisane co do źródła i
daty otrzymania, powinny zostać umieszczone w
odpowiednim segregatorze w celu późniejszego ich
przeglądu w trakcie realizacji planu.
Opracowywanie planów strategicznych i
uaktualnianie zestawień danych podstawowych
znacznie ułatwia odpowiednie oprogramowanie
komputerowe.
2.4 KONTROLA


Mówiąc o kontroli myślimy najczęściej o kontroli wyników
działalności. Wynik działalności to stopień pomyślnej realizacji
pewnych działań mierzony według uprzednio określonych kryteriów.
Kontrola wyników, czyli stopnia wykonania działań, stanowi ocenę
tych działań pod względem ich rezultatów. Niezależnie od tego, czy
kontrolujemy wykonanie zadania przez zespół złożony z urzędników
czy też prywatnych dostawców usług publicznych, musimy pamiętać o
tym, że ocena działalności jest procesem ciągłym, a nie czymś, co
zostawia się na koniec realizacji przedsięwzięcia. Ocena powinna być
wbudowana w każdą fazę procesu planowania i strategicznego
zarządzania działaniami.
Funkcja kontrolowania polega na ustaleniu wyników działań, ocenie
postępu działalności, interpretowaniu stwierdzonych faktów,
przedsięwzięciu w razie konieczności środków niezbędnych do
eliminacji niepożądanych zjawisk stwierdzonych w trakcie
działalności. Funkcja ta obejmuje więc zarówno końcowy, okresowy,
jak i bieżący nadzór nad wykonaniem zadań, stopniem osiągania
podstawionych celów.
Nie będziemy zdolni do przeprowadzania kontroli, jeżeli w
planach pracy:








nie określimy rodzaju i rozmiaru spodziewanych wyników realizacji
zadań i działań,
nie ustalimy i nie wyliczymy niezbędnych jednostek wkładu
(roboczogodzin, kilometrów itp.) i innych zasobów (pomieszczeń,
podwykonawców itp.) koniecznych do osiągnięcia spodziewanej ilości
jednostek wyników,
nie wycenimy jednostki wkładu,
nie pomnożymy potrzebnych jednostek wkładu przez ich ceny
jednostkowe,
nie wycenimy pozostałych zasobów niezbędnych do realizacji,
nie zsumujemy wszystkich kosztów, aby otrzymać łączyny wymagany
przedział budżetowy dla danej jednostki realizującej zadanie,
nie obliczymy tam, gdzie to możliwe, kosztu jednostkowego jednostki
wyniku,
nie wliczymy tam, gdzie to możliwe, roboczogodzin na jednostkę
wyniku lub nie zdefiniujemy innych wskaźników, które mogą
poszerzyć informacje o poziomie realizacji.
Przy ocenie wyników szczególnie istotne są dwie
kwestie:


mierniki: w jaki sposób zmierzymy to , co zdecydowaliśmy się
osiągnąć?
źródła informacji: jakimi źródłami informacji dysponujemy i jak
zamierzamy z nich korzystać?
Przy wyborze i konstrukcji mierników trzeba
pamiętać o dwóch zasadach:


Przystępuj do projektowania instrumentów pomiarowych dopiero
wtedy, gdy wiesz na pewno, co chcesz zmierzyć ( nie musisz liczyć
wszystkiego , co da się policzyć!)
W sprawach mierzenia bądź oszczędny; mierz tylko to, co zapewni ci
potrzebne informacje.
Równie ważne jak dobór i konstrukcja mierników (zwłaszcza
wskaźników) jest wybór i pomiar wyniku. Otrzymane dane są to
liczby, które uzyskaliśmy po dokonaniu pomiaru wyniku.
Przykład miernika: ilu pracowników odpowiedzialnych za
kontakty z budowami pogłębiło znajomość materiałów
budowlanych?
Przykładowy wynik pomiaru: pięciu pracowników powiększyło
swoją wiedzę o materiałach budowlanych.
Jeżeli założonym celem było podniesienie w danym czasie
kwalifikacji 10 pracowników, proces kontroli mówi nam, że
osiągnęliśmy zaledwie 50 – procentową skuteczność.
Dla zarządzających kontrola jest procesem ciągłym, a nie
czynnością sporadyczną. Jeżeli jej nie zaplanujemy, nie będziemy w
stanie skontrolować czy osiągamy założone cele. Plany muszą więc
zawierać wskaźniki wykonawcze lub standardy.
Kontrola może być tylko sposobem rozliczania z wykonywania
zadań, ale może być również istotnym elementem pomocnym w ich
realizacji. Ten drugi, bardzo pożądany przypadek zachodzi
n p. wówczas, gdy wprowadzimy stałe przeglądy realizacji jako
zasadę funkcjonowania zespołów realizacyjnych. Stwarzają one
możliwość oceny postępów prac przed datą finalną dla danego
zadania i dają kierownictwu czas i możliwość podjęcia działań
korygujących. Pomagają też w ujawnieniu się problemów
systemowych w rozdziale zadań lub procedurach funkcjonowania
organizacji. Doświadczenia pokazują, że przeglądy dokonywane po
upływie 2/3 czasu przeznaczonego na realizacje zadania dają
najlepsze
efekty – wykonawcom pozostaje bowiem do dyspozycji czas
umożliwiający dokonanie niezbędnych korekt, zwiększenie
intensywności prac itp.
Jak już wcześniej wspomniano, wprowadzenie planowania
strategicznego w samorządach lokalnych wymaga stworzenia
odpowiedniego systemu organizacyjnego umożliwiającego
realizację wszystkich działań wchodzących w szeroko rozumiane
Wydzielenie w strukturze urzędu komórki
organizacyjnej (wydziału, referatu, zespołu,
biur itp.) zajmującej się problemami
planowania strategicznego jest więc
niezbędne. Komórka taka, utworzona na
podstawie przyjętych procedur pracy,
odpowiedzialna byłaby za całokształt prac
związanych z:
- identyfikacją i rozpoznawaniem problemów,
- zbieraniem, opracowywaniem i przechowywaniem
oraz aktualizowaniem niezbędnych danych,
- prowadzeniem analiz dotyczących stwierdzonych
problemów,
- formułowaniem celów strategicznych,
- określaniem środków niezbędnych dla realizacji
zadań i możliwości realizacyjnych,
- komunikowaniem planowanych działań,
zbieraniem na ten temat opinii, przede wszystkim
społeczności lokalnej oraz innych jednostek,
komórek urzędu, pracowników, itp.,
-przedkładaniem wariantowych propozycji planów,
kryteriów ich oceny, priorytetów itp. Czynnikom
decyzyjnym,
- precyzowaniem przyjętych do realizacji projektów,
- planowaniem, organizowaniem, kontrolą i
koordynacją realizowanych przedsięwzięć,
- koordynacją współdziałania poszczególnych osób,
zespołów, wydziałów wspólnie realizując określone
przedsięwzięcia,
- monitorowaniem i kontrolą realizacji
poszczególnych zadań, całego przedsięwzięcia oraz
całych planów strategicznych urzędu,
- raportowaniem i dokumentowaniem postępu prac i
całokształtu działań,
- opracowywaniem raportu o planie strategicznym,
realizacji poprzednich rekomendacji itp.
Pracownicy oddelegowani do prac w takim zespole i
stali pracownicy komórki zajmującej się
strategicznym planowaniem gwarantowaliby
ciągłość prac, odpowiednią fachowość, pewną
systematykę i jednolitość działań, raportowania oraz
dokumentowania prac.
Funkcjonowanie wyspecjalizowanej komórki
organizacyjnej stanowiącej swoisty integrator
działań związanych z zarządzaniem strategicznym,
obejmującej swoim działaniem cały kompleks prac z
tego zakresu, gwarantuje sprawne przygotowanie i
realizację poszczególnych projektów.
Bardzo ważny jest przy tym skład i struktura takiego zespołu
oraz jego zaangażowanie w pracę. Pomocne wydaje się
wprowadzenie do zespołu zajmującego się planowaniem
strategicznym osób odpowiedzialnych za ustalenie budżetu.
Jest to logiczne powiązanie programów strategicznych z
możliwościami finansowymi samorządu. Włączenie do prac
skarbnika oraz wspomaganie przez kompetentny sekretariat
powinny zapewnić sprawne przygotowanie planu (przyjmuje
się, że nie jest to okres dłuższy niż 90 dni) i jego dynamiczne
monitorowanie i raportowanie.
Szereg pozytywnych cech do tak skonstruowanego systemu
może przenieść wprowadzenie ustalonych zasad, procedur
podejścia do rozwiązania problemów. Praca oparta na
wypracowanej metodyce będzie sprzyjać lepszemu
wykorzystywaniu będących w dyspozycji sił i środków.
Rozdział 3
ANALIZA PROBLEMÓW
Cel:
Niezbędnym elementem w procesie planowania i zarządzania
strategicznego w mieście jest przegląd sytuacji i zdobycie
wiedzy na temat istniejącego stanu rzeczy. Dobrze
sformułowany plan strategiczny powinien pokazywać
zwłaszcza te problemy, które z punktu widzenia rozwoju
społeczności lokalnej są najistotniejsze do rozwiązania i
wskazywać, co z tym musimy zrobić, aby zrealizować
zamierzone cele. Od właściwego zidentyfikowania problemu i
jego analizy zależy nie tylko podjęcie właściwych kroków w
celu jego rozwiązania, ale i treść, i możliwości sukcesu w
zarządzaniu strategicznym. Niniejszy rozdział przedstawia
sposoby identyfikacji problemów, sposoby ich dobrego
sformułowania, a także metody analizy i techniki
rozwiązywania problemów.
3.1 WSTĘP
Najczęściej, niestety, mamy do czynienia z
następującą sytuacją w gminach. Kierownictwo
miasta jest przytłoczone nadmiarem spraw
bieżących, staje przed koniecznością
natychmiastowego rozwiązywania problemów
zarówno małych, jak i dużych, przy ciągłym
poczuciu niewystarczających środków
finansowych, niedostatecznej kadry pracowników,
braku czasu i stałej pensji mieszkańców. Jest w
istocie jakby niesione z prądem rzeki, nie jest
podmiotem a przedmiotem procesów, jest jedynie
w pozycji reaktywnej działa jak straż pożarna.
Aby poradzić sobie z sytuacją stałego poczucia braków, trzeba
zdecydować się na zajęcie pozycji aktywnej. Oznacza to, że musi się
określić, jakie problemy są najważniejsze dla mieszkańców miasta,
co oznacza zwrócenie się w przyszłość przez sformułowanie wizji
mówiącej o tym, jak się je w przyszłości, jak chciałoby się, żeby
wyglądało, jakie potrzeby ma zaspokajać, jakie funkcje spełniać.
Wizja taka jest definiowana przez zestaw celów, które opisują, co
musi zostać osiągnięte, aby ją spełnić. Określenie wizji i łączących
się z nią celów stanowi treść planu strategicznego, który mówi w
istocie o tym, że w dłuższej perspektywie czasu miasto powinno
przejść odpowiednio długą drogę z miejsca, w którym się teraz
znajduje, do miejsca, które zostanie osiągnięte w przyszłości. W
jaki sposób ma to być realizowane, co powinno się robić, jakie
działania należy podejmować i jakie problemy rozwiązywać
określa plan operacyjny. W następnym podrozdziale
przedstawiamy siedmiostopniowy (za F. Fischerem) proces analizy i
planowania działań, a następnie skupimy się na zaniedbywanych
aspektach identyfikacji i analizy problemów (rys.3)
1.Tworzenie stosunków sprzyjających
rozwiązywaniu problemu.
W tym punkcie zakłada się, że proces wprowadzania zmian
zostanie zaangażowanych maksymalnie wiele osób i
faktycznie będzie to działanie zespołowe. Każdy, kogo
dotyczy dany problem, będzie w stanie wnieść wkład w
jego rozwiązywanie. Relacje między stronami
zaangażowanymi w rozwiązanie problemów będą stanowić
podstawę kolejnych działań, stąd wymagania:




wypracowania oczekiwań i wartości wspólnych dla
wszystkich uczestników,
ustalenia podstawowych zasad,
podziału ról i odpowiedzialności,
uczenia się pracy zespołowej.
2. Określenie problemów i okazji
O tym etapie będziemy szczegółowo mówić w
następnym podrozdziale, tutaj tylko zaznaczymy,
że chodzi o:



określenie potencjalnych problemów i okazji,
omówienie problemów oraz okazji i ich selekcję,
podjęcie decyzji co do ważności (wstępna selekcja)
3. Analizowanie problemu
Po zidentyfikowaniu i określeniu pola
problemowego następnym krokiem, o
którym dalej powiemy, jest:



zbadanie natury i zakresu problemu,
ujęcie problemu w formie określenia celu,
dokonanie analizy sił działających na rzecz i
przeciwko osiągnięciu określonego celu.
4. Planowanie kierunku działania
Na tym etapie podejmuje się decyzje o sposobie
podejścia do problemu. Działania polegają na:




rozpoznaniu pełnej gamy opcji,
analizie poszczególnych opcji,
wypracowaniu planu działania,
wypracowaniu metody oceny proponowanej drogi
działania.
5. Pilotaż i korekta planu
Często z różnych względów etap ten jest pomijany i
nie ma możliwości właściwej wstępnej oceny
skuteczności i realności planowanych działań.
Dzięki pilotażowi uzyskujemy:


możliwość oceny skuteczności i realności
proponowanego planu działań,
szansę na wprowadzenie niezbędnych korekt.
6. Wdrażanie wybranego planu
Jest to etap rzeczywistego wprowadzania planu w
życie i kierowania zmianami.
7. Ocena rezultatów
Ocena jest procesem ciągłym i jest wmontowana
właściwie w każdy etap procesu planowania.
Podstawowe kryteria oceny:




adekwatność
skuteczność
efektywność
sutki uboczne
Kryteria te służą ocenie:




środków
działań
strategii
celów
Oceny wymagają również:

Mierniki

W jaki sposób zmierzymy to, co zdecydowaliśmy
się osiągnąć?
(Miara to ilość czegoś, co istnieje w danym czasie)
Źródła informacji
Jakimi źródłami informacji dysponujemy i jak
zamierzamy z nich korzystać?
Dane występują w różnych formach, a ich
źródłami są:









wywiady
kwestionariusze
obserwacja
klasyfikacja według wieku, stanowisk, liczby
ekspertów, typów społeczności itd.
testy
sprawozdania i raporty
materiały statystyczne
dokumentacja
badania
3.2 Identyfikacja i formułowanie
problemów
Wyznaczanie celów lub określenie
końcowych rezultatów jest sprawą, od
której należy rozpocząć proces
identyfikowania problemu. Najpierw
musimy wiedzieć, dokąd chcemy dojść i
skąd wyruszamy, aby nasze wysiłki były
najbardziej efektywne.
Problemy – jest to określenie tego wszystkiego, co
przeszkadza nam osobiście, naszej organizacji lub naszemu
miastu w przejściu od punktu, w którym obecnie się
znajdujemy, do miejsca, w którym chcemy się znaleźć.
Najczęściej określanie problemu wydaje się zbędną
czynnością – problem jaki jest, każdy widzi. A jednak
samorządy mają wiele trudności w realizacji zadań także
dlatego, że nie poświęcono wystarczającej uwagi na
precyzyjną identyfikację problemów. Oczywiście bywa też
tak, że problemy, wobec których stoją samorządy, nie budzą
najmniejszych wątpliwości, często zdarza się jednak, że wiele
jest problemów nierozpoznanych, wieloznacznych,
wymykających się prostym definicjom lub przysłaniających
nam ich rzeczywiste źródła. Prawdziwe problemy bywają
najczęściej trudne do identyfikowania ze względu na
trudności w precyzyjnym określeniu celów, myleniu
problemów z ich symptomami lub rozwiązaniami
Problemy a cele
Podane wyżej określenie problemu zakłada, że znany i
precyzyjnie sformułowany jest cel, czyli że gmina,
miasto wie, gdzie się chce w przyszłości znaleźć. Z
doświadczenia wiadomo jednak, że precyzyjne
określenie celu jest trudne i wtedy problemy są trudne
do zidentyfikowania.
Dopóki nie mamy wyraźnego obrazu celu, nie wiemy:


- jaką drogą będziemy dążyć do wyznaczonego celu i
jakie są realne przeszkody (problemy) na tej drodze,
- czy cel osiągnęliśmy.
Problemy a symptomy
Czasami za problem uznaje się jego symptom,
czyli widoczne objawy i skutki problemu.
Najczęściej są to zjawiska, które skłoniły nas
do zwrócenia uwagi na problem. Lekarze
zalecają leczyć przyczyny, a nie objawy
choroby. Skuteczne rozwiązanie wymaga więc
wyjścia poza warstwę, w której występują
symptomy.
Problemy a rozwiązania

Bardzo często za problemy uchodzą ich możliwe
rozwiązania. Niedostrzeganie takiego
rozgraniczenia powoduje, iż szybko decydujemy
się na rozwiązania nie analizując innych, być może
korzystniejszych z innego punktu widzenia.
Fred Fischer, wielokrotnie cytowany w
niniejszym poradniku, poleca, w książce
Kierowanie zmianami. Rola menadżera miasta,
jako dobry sposób zrozumienia problemu
„porozmawianie z nim zadanie mu szeregu
prostych pytań”. Podkreśla, że warto zadać
sobie kilka podstawowych pytań i powtórzyć
je wielokrotnie, aby być pewnym, że właśnie
to jest właściwe sformułowanym naszym
problemem.
Oto niezbędne pytania:









Na czym polega nasz problem? Dlaczego to stanowi problem?
Dlaczego się nim zajmujemy? Dlaczego należy rozwiązać ten problem?
Jakie są jego przyczyny? Kiedy to staje się problemem?
Czyj to jest problem? (Kto jest jego właścicielem?)
Kto jest przeciwny rozwiązaniu tego problemu? Czy inni byliby gotowi
przyczynić się do jego rozwiązania?
Na czym naprawdę polega problem i dlaczego?
Czy nasz problem nie jest przypadkiem symptomem czegoś innego?
Czy zdefiniowaliśmy ten problem jako rozwiązanie?
Co się staniem, jeśli nie rozwiążemy tego problemu?
Właściwe określenie problemów jest wstępem do ich rzetelnej analizy, a
następnie procesu planowania kierunków rozwiązań. Poniżej
obrazowo przedstawiamy ten biegnący po spirali proces na załączonej ryc.
4.
3.3 Metody analizy i rozwiązywania
problemów
Dokładna identyfikacja problemu jest pierwszym etapem
analizy problemu, czyli procesu, który pozwala nam
zrozumieć jak najlepiej problem i jego przyczyny oraz
owocnie zabrać się do jego rozwiązywania. Analiza
problemu jest niejako pomostem pomiędzy
zidentyfikowaniem problemu a fazą jego rozwiązania.
Według F. Fischera analiza problemu jest procesem
dwustopniowym. Na który składa się:


- przełożenie problemu na język celu (efektu końcowego)
- analiza sił działających na rzecz osiągania celu i
przeciwko niemu.
Stąd najbardziej polecaną metoda analizy problemów jest
analiza pola sił.
Zalecane metody analizy
problemów:
Analiza pola sił
Analiza pola sił ma swe podstawy w teorii Kurta Lewina i jest
narzędziem oceny potencjalnej zmiany oraz sił działających w
otoczeniu i na daną zmianę. Wychodzi się tu z założenia, że w
każdej sytuacji, kiedy dąży się do zmiany, można wyodrębnić
pole sił – politycznych, społecznych, organizacyjnych,
funkcjonujących w obrębie danej organizacji – utrzymujących
stan obecny, Zidentyfikowane siły mają przeciwstawne wektory:


- napędowe, popychające nas w kierunku celu,
- hamujące, tworzące przeszkody na drodze do celu.
Praktycznie przedstawia się je na wykresie w postaci wektorów o
wielkości zależnej od przypisywanej im siły.
Wykres przyczyn i skutków Ishikawy
Wykres Ishikawy nazywamy inaczej „japońską
rybą” jest prostym sposobem ustalania przyczyn
problemów, dzięki wizualnej prostocie i
oddzieleniu każdego kolejnego poziomu przyczyn
od poprzedniego za pomocą linii łączącej każdy
skutek z jego przyczyną. Tworzenie wykresu
rozpoczyna się zazwyczaj od założenia, że
wszystkie przyczyny problemów można podzielić
na grupy związane z ludźmi, metodami,
organizacją i maszynami.
Analiza Pareto
Popularnie nazywana metoda „80/20”, przyjmuje z
praktyki, że 80% problemów wynika z 20% przyczyn.
Podstawowe pytania stosowane przy analizie Pareto to:






Co:
bywa przyczyną problemów
Kiedy: w jakich okresach problemy zwykły się
ujawniać
Gdzie: w jakich miejscach pojawiają się one najczęściej
Kto:
kogo dotykają najczęściej
Jak:
przebiega proces rozwiązywania
Ile:
które problemy są najbardziej kosztowne
Kolejną fazą w procesie analizy i
rozwiązywania problemów jest generowanie
pomysłów i poszukanie alternatywnych
rozwiązań. Najbardziej użytecznymi metodami
w tym etapie są metody kreatywne:
Twórcze rozwiązywanie problemów – burza
mózgów, burza pytań, kruszenie pomysłów,
tworzenie skojarzeń
Burza mózgów
Jest to jedna z najbardziej skutecznych metod
zgłaszania pomysłów i propozycji rozwiązania
problemu omawianego przez grupę. Opiera się
na sile skojarzeń, która jest wykorzystywana
na dwa sposoby:


każdy uczestnik zgłaszając pomysł pobudza
własną wyobraźnię,
równolegle wypowiadana przez niego idea
wyzwala skojarzenia u innych członków grupy
Główne zasady uczestnictwa w burzy
mózgów sprowadzają się do
następujących punktów:



niedoceniania innych pomysłów,
dużej ilości pomysłów, z których rodzi się
nowa jakość,
współdziałania.
Fazy pracy w burzy mózgów:


generowanie pomysłów i ich zapis,
ocena pomysłów i wybór do dalszej
analizy.
Burza pytań
Jest ona wariantem burzy mózgów. Polega
na zastosowaniu identycznych reguł jak w
burzy mózgów, ale innym celu. Tutaj celem
jest generowanie pytań i wątpliwości na
wybrany temat.
Kruszenie pomysłów (odwrotna
burza mózgów)
Istotą kruszenia jest zniszczenie
dotychczasowych wyobrażeń na temat
rzeczywistości, czy też fragmentu, w myśl
zasady, że aby coś stworzyć, trzeba najpierw
zburzyć (na papierze) obecny porządek
rzeczy.
Techniki kreatywnego myślenia wiążą się
nierozerwalnie z wykorzystaniem
twórczego potencjału grupy. Aby były
one skuteczne, grupa nie może stwarzać
przeszkód dla myślenia twórczego przez
rywalizację wewnątrzgrupową czy
onieśmielanie uczestników.
Grupa, która chce stosować twórcze
techniki myślenia, powinna umieć:
a) wytworzyć klimat emocjonalny,
b) porozumiewać się we właściwy
sposób,
c) posiadać jasno, wyraźnie
sprecyzowany cel.
Technika grupy nominalnej (TGN)
Technika jest metodą zbierania pomysłów rozwiązań postawionego
problemu. Skłania uczestników do pracy w obecności innych według
ustalonych reguł. Dochodzenie do pomysłów i ich zapisywanie odbywa
się jednak niezależnie. TGN zazwyczaj realizuje się w następujących
etapach:






indywidualne tworzenie i notowanie pomysłów,
zapisywanie kolejno zgłaszanych propozycji,
dyskusja grupowa ustalająca znaczenie propozycji,
wstępne głosowanie nad przydatnością pomysłów,
dyskusja nad wstępnymi wynikami głosowania,
ostateczne głosowanie – „ głosowanie wielokrotne” lub dochodzenie do
konsensusu.
Aby ocenić różne alternatywne rozwiązania i wybrać
najodpowiedniejsze z nich można posłużyć się
szeregiem metod, które generalnie opierają się na
analizie bilansu korzyści i kosztów różnych
rozwiązań. Są to:
a) okres zwrotu nakładów,
b) stopa zysku z inwestycji,
c) analiza wykonalności,
d) minimalizacja jakiegoś rodzaju kosztów,
e) maksymalizacja jakiegoś rodzaju korzyści.