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建设法制培训班讲座
建设法律法规体系
景焰
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一、建设法律法规的概念
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二、建设法律法规体系的组成
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三、建设法律法规中的法律关系
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四、建设法律法规中的法律责任与制裁
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五、建设法律法规中的法律监督
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六、建设法律法规体系框架
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一、建设法律法规的概念
伴随着建设事业的发展，各类建设活动频繁进行，
必然发生着各种经济关系、行政管理关系和民事关系。
其中涉及到国家机关、建设单位、设计和施工单位以及
材料、设备、构配件供应等各类企事业单位和个人等之
间的相互关系。
为了构建建设活动中的正常秩序，就需要用法律的
形式把这些关系加以确定和规范。即用法律法规确定有
关各方的权利、义务、责任以及管理关系、监督关系，
必要时还要采用司法程序解决建设活动中的纠纷与违法
问题。这样才能确保建设项目决策正确，及时解决建设
过程中发生的矛盾，维护建设市场秩序，提高建设的经
济效益和社会效益，保证建设事业的健康发展，从而保
证整个国家经济的健康发展。这也是建设法律法规立法
的意义和作用。
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（一）建设法律法规的定义。
建设法律法规是指国家立法机关或其授权的行
政机关制定的旨在调整国家及其有关机构、企事业
单位、社会团体、公民之间在建设活动中或建设行
政管理活动中发生的各种社会关系的法律法规的统
称。
例如，《建筑法》就明确了建设主管部门、建
设单位、施工企业、勘察设计监理单位等之间的相
关关系。
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（二）建设法律法规调整的对象。
在建设活动中存在着三种主要的社会关系：
1.建设活动中的行政管理关系。
行政管理是指国家行政机关依法行使国家公共
行政权力，处理公共行政事务的进程和活动，行政
管理是以国家的强制力作保证的。建设活动中的行
政管理关系，如国家及其建设行政主管部门对建设
项目的立项、计划、资金筹集、设计、施工、验收
等实行的监督管理关系；对城乡规划与建设活动实
施中的监督管理关系；对建筑业、房地产业、市政
公用事业等建设事业发展中的监督管理关系；对建
筑市场、房地产市场等建设市场的监督管理关系等。
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2.建设活动中的经济关系。如建设单位、勘察设
计单位、施工单位、材料设备供应单位等之间所发生
的经济关系，通常以经济合同方式加以确立。
3.建设活动中的民事关系。民事关系是发生在平
等主体之间的社会关系。如拆迁安置，房地产交易中
发生的有关买卖、租赁等一系列民事关系。
建设法律法规调整对象是在建设活动中的这些相
关关系主体。因此，建设法律法规体系是围绕建设活
动，归纳了建设行政机关职权的，由一系列法律、行
政法规和规章组成法律法规体系。严格地说它是属于
行政法范畴。
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二、建设法律法规体系的组成
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我国的建设法律法规体系包含行政管理和技术经
济两个方面。我们今天介绍的内容，仅介绍行政管理
方面的法律、行政法规和规章，不包括技术经济方面
的标准、规范和定额方面的内容。
建设法律法规体系按立法权限划分，由五个权限
层次组成：
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（一）建设法律，它是建设法律法规体系的核
心，也是下位法规的立法依据。法律必须由国家立
法机关制定，在我国由全国人民代表大会及其常委
会制定颁发。法律一经颁布，就是由国家强制力保
证实施的行为规范。属于建设方面的法律目前已颁
布的有三个：
《中华人民共和国城乡规划法》
《中华人民共和国建筑法》
《中华人民共和国城市房地产管理法》
法律文件权威性大，但条款较原则，需要一系
列配套法规使其具体化，以便操作。而且在建设实
践和司法实践中，建设法律法规还必须与相关法律
法规配合使用，如《中华人民共和国合同法》、
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和
国环境保护法》等。
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（二）建设行政法规，是由国务院根据宪法和法
律制定颁发，在全国范围内执行的法规。行政法规的
名称可以是“条例”、“规定”、“办法”等，它们
是建设法律的配套法规。
“条例”是对某一方面行政工作作比较全面系统
的规定。如国务院颁发的《建设工程勘察设计管理条
例》、《建设工程质量管理条例》、《中华人民共和
国注册建筑师条例》等。
“规定”是对某一方面的行政工作作部分规定，
如国务院批准的《城市节约用水管理规定》。
“办法”是对某一项行政工作作比较具体的规定，
如国务院批准的《城镇个人建造住宅管理办法》。
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（三）建设部门规章，由国家建设部或与国务院
其他部门联合发布，在其管理权限内适用。它的名称
可以是“办法”、“规定”和“实施细则”等，但不
能用“条例”的名称。它是“法”和“条例”的具体
补充或具体规定，如《建设工程施工许可管理办法》、
《建筑业企业资质管理规定》、《中华人民共和国注
册建筑师条例实施细则》等。
（四）地方建设法规，由省、直辖市、自治区人
民代表大会及其常务委员会结合地方实际制订的法规，
在其管辖区内适用。它的名称可以是“条例”、“办
法”和 “规定”等。如《安徽省物业管理条例》、
《安徽省实施城乡规划法办法》等。
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（五）地方建设规章，由省人民政府和较大的
市人民政府结合地方管理的实际颁发的规章，在其
管辖范围内适用。它的名称可以是“办法”、“规
定”等，但不能用“条例”的名称。如《安徽省城
镇供水管理办法》。
法律法规的层级效力由《立法法》作了明确的
规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规
章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方
性法规的效力高于本级和下级政府规章；省政府规
章的效力高于下级政府规章。下级层次的法规不得
与上级层次法规相抵触。
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建设法律法规体系中各层次法规的关系以及与
其他相关法律法规的关系见下图：
三、建设法律法规中的法律关系
建设法律法规中的法律关系由三要素组成：
（一）主体——参与建设方面法律关系的当事人。
（二）内容——法律关系中的权利和义务。
（三）客体——主体的权利和义务所指向的事物，
如工程建设、设计、施工等活动。
建设法律法规中的法律关系其特点是：
（一）主体的广泛性，如：主体有建设行政主管
部门、施工企业、开发企业、建设单位、设计单位等；
（二）客体的多样性，如：房地产开发活动、建
筑施工活动、市容管理活动、公共事业管理活动等；
（三）建设法律法规的全面性，涉及到建设法律
法规体系的全部内容，（包括三部法律和庞大的法规、
规章分支体系）。
在每一项建设活动中都会涉及多方责任主体，建
设法律法规既规定了各方主体的责任义务，也明确了
对不履行责任义务的制裁。例如，在《建设工程质量
管理条例》中就规定了，建设单位、勘察单位、设计
单位、施工单位、工程监理单位，在建设活动中都要
承担各自的责任义务，依法对建设工程质量负责，对
未履行规定责任义务的要受到相应的处罚。
四、建设法律法规中的法律责任与制裁
（一）法律责任的定义
法律责任是指行为人对自己的行为必须承担的具
有强制性的不利后果。法律责任与违法行为密切相连，
违法是承担法律责任的根据。
建设法律法规，规定了在建设活动中哪些是法律
允许的合法行为，哪些是法律不允许的、禁止的违法
行为。违法行为引起的法律责任，法律都要予以制裁。
（二）建设活动中的法律责任与制裁措施
建设活动中的法律责任分为行政法律责任、民事法
律责任和刑事法律责任三类：
1、行政法律责任。主要发生在组织、管理建设活
动过程中行政法律关系主体实施的违法行为。无论是管
理者或被管理者发生行政过错，都要承担行政法律责任。
如：在建设项目决策阶段，未经许可违法建设的行
为，或滥用职权徇私舞弊违法批准的行为；在建设项目
实施中，不履行工程质量管理职责的行为，都属于违反
行政法规的行为，都要承担行政法律责任。
行政法律责任的制裁措施是给予行政处罚。具体实
施行政处罚，要依照《行政处罚法》和《建设行政处罚
程序暂行规定》办理。
2、民事法律责任。民事法律责任是指行为主体
不履行民事义务，对产生的后果应承担的责任。例如，
不履行建筑工程承包合同义务、未按合同规定时间提
供原材料、建设活动中的侵权行为等。建设活动当事
人要承担的民事法律责任通常是一种损害赔偿责任。
由于民事关系是平等主体之间的社会关系，民事法律
责任的制裁措施，强调解决争议方法的可协调性，民
事主体可以选择仲裁、调解、自行和解等非诉讼方式
解决，也可以向法院提起诉讼。
3、刑事法律责任。刑事法律责任是违法行为构
成犯罪时所产生的法律责任，是最严厉的法律责任。
它的制裁措施称之为刑事惩罚，由《刑法》作出规定。
五、建设法律法规中的法律监督
建设法律法规中的法律监督，通常是指国家授权
机关，依照建设立法的规定，对建设活动的各个方面
进行的监督。在一些建设法律法规的条款中明确法律
监督的机关、监督的职责、监督的内容等，负责监督
的机关要承担相应的监督责任。
建设法律法规中被授权实施相关监督职责的机关
有：国家发改委、财政部、审计署、建设部、国土资
源部、国家工商行政管理局、监察部、最高人民法院、
最高人民检察院等。这些机关在地方的相应机关也执
行建设法规的监督权。
六、建设法律法规体系框架