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Subsidios a la Energía y
Tarifa Social en la Argentina
Ing. GERARDO RABINOVICH
Buenos Aires, 2 noviembre 2010
Índice
1
Concepto Elemental de Subsidio
2
Mecanismos de Formación de Precios de los Servicios
Públicos Energéticos
3
Subsidios al Costo de Abastecimiento de la Energía
Eléctrica
4
Subsidio al Costo de Abastecimiento del Gas Natural
5
Otros Subsidios al Gas Natural
6
Tarifa Social
7
Conclusiones
Concepto elemental de Subsidio
1
En el lenguaje económico corriente, los subsidios son aplicados para
estimular artificialmente el consumo o la producción de un bien o
servicio. Son los mecanismos contrarios a los impuestos.
2
Generalmente la aplicación de subsidios específicos al consumo o a la
producción de un producto cualquiera, tiene su origen en la intención de
los Estados de alcanzar metas sociales, o bien favorecer (por distintas
razones) a determinadas personas, actividades o zonas de un país.
3
También suele otorgarse desde el Estado a las empresas privadas, con el
fin de evitar que posibles aumentos de tarifas lleguen a los consumidores
finales de los productos o servicios que ellas proveen, y así proteger la
economía (principalmente en épocas de inflación).
Un subsidio es la diferencia entre el precio real de un bien o servicio y el
precio real cobrado al consumidor de estos bienes o servicios.
Existen diversos tipos de subsidio:
Subsidios a la oferta (otorgados a los productores de bienes y servicios).
Subsidios a la demanda
Concepto elemental de Subsidio
Los subsidios reducen lo que paga el usuario por debajo del costo del
bien o servicio. Pueden ser:
a) Subsidios directos: El Gobierno paga directamente una parte del servicio
a algunos consumidores. En el mejor de los casos este subsidio debe
aparecer dentro de la factura como una rebaja al precio normal,
señalando quien lo paga y cual es la base del cálculo.
b) Subsidios cruzados (entre diferentes usuarios): En este caso la Empresa
calcula su tarifa general (que cubre los costos totales) pero no cobra el
mismo monto a todos los clientes. Algunos pagan más que el costo real,
para permitir que otros paguen menos. El sector en su totalidad no esta
siendo subsidiado; sino, algunos usuarios (quienes, se supone, son los
menos necesitados) están subsidiando el consumo de otros usuarios (los
supuestamente más necesitados).
Mecanismos de formación de precios de los
servicios públicos energéticos
Tarifa
Subsidio
Costo de
Abastecimiento
Subsidio
Valor Agregado de
Distribucion
Factura Usuario Final =
Tarifa * Q + Tasas e Impuestos
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Energía Eléctrica
Composición de la Demanda de Energía Eléctrica y Precios
Sancionados Res SE 1169/2008
Potencias
P < 10 kW
AP
P < 10 kW
10 < P < 300
P > 300 kW
Participación PM ($/MWh)
31,1
39%
61,1
4%
90,1
3%
150,1
1%
37,8
5%
60,5
10%
E < 4000 kWh/bim
General
70,2
3%
E > 4000 kWh/bim
70,2
20%
Grandes Usuarios
100,3
15%
Grandes Usuarios
58,2
Precio promedio sancionado 1169/2008
49,3
Precio promedio sancionado anterior
18%
Incremento
Sector
Residencial
Fuente: CAMMESA
Fragmentación
E < 1000 kWh/bim
E < 1400 kWh/bim
E < 2800 kWh/bim
E > 2800 kWh/bim
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Energía Eléctrica
Costo Medio Monómico Real de la Energía (MEM) - Variación Anual Precio Sancionado
Costo Medio Monómico Real de la Energía (MEM) - Variación Anual
Precio Sancionado
250
45
Sistema
Divergente
40
200
35
25
100
Precio S ancionado
15
Variaciòn
5
0
0
2002
Fuente: CAMMESA
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Precio Medio Energía
20
10
50
%
$/MWh
30
150
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Energía Eléctrica
El sistema de formación de Costos de Generación medido por el Precio
Medio Monómico Real y el Precio Sancionado (PS) es DIVERGENTE,
tiende a aumentar con el paso del tiempo si no se ajusta el PS.
La diferencia de precios, para el 85% de la demanda de energía eléctrica
genera la necesidad de cubrir los montos faltantes con fondos no
reintegrables procedentes del Tesoro Nacional desde el año 2007.
Año
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Demanda
GWh
92387
97595
102968
105943
104604
108893
Fuente: CAMMESA y Elaboración Propia
PMMR
$/MWh
66
91
130
168
180
192
PS
$/MWh
49,3
49,3
49,3
49,3
58,2
58,2
Dif
Miles $
1.311.433
3.459.255
7.063.090
10.689.119
10.829.652
12.384.374
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Energía Eléctrica
A partir del año 2006 se acentúa el ritmo de incremento en los costos de
Generación, como consecuencia de:
a) Mayor utilización de combustibles líquidos en reemplazo de gas
natural;
a) Incremento de los precios internacionales del petróleo;
a) Se comienzan a instalar TG Ciclo Abierto y Grupos Diesel,
potenciando aún más el consumo de combustibles líquidos
Los requerimientos al Tesoro Nacional son crecientes:
Hasta el año 2006 las diferencias eran solicitadas como préstamos
reembolsables, previendo la readaptación del mercado a fines de
ese año.
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Energía Eléctrica
El precio internacional del petróleo cae en 2009 y vuelve a recuperarse
este año, acercándose a los 80 u$s/barril, la tendencia es un crecimiento
futuro del orden de los 10 u$s/barril-año, los productos derivados siguen
una correlación casi exacta con el crudo.
U$S/barril
Evolución del Precio Spot WTI 2002 - 2010 (setiembre)
120,00
110,00
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: BP Statistical Review; Platt's, Oilnergy, EIW
2008
2009
2010
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Energía Eléctrica
Consumo de Gas Oil para Generación de Energía Eléctrica
Consumo de Gas Oil para Generación de Energía Eléctrica
Mil m3
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: CAMMESA
La demanda de gas oil para generación de energía eléctrica crece en forma
continua, para el año 2010, una proyección conservadora indicaría un consumo de
1,7 millones de m3, un 70% superior al del año anterior.
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Energía Eléctrica
En 2007 esta diferencia fue de 6.000 millones de $.
En 2008 y 2009, fueron 10.100 millones de $.
En el Presupuesto Nacional para el año 2011, se requieren 11 mil
millones de pesos como Transferencias al Sector Privado para financiar
Gastos Corrientes (combustibles + contratos de abastecimiento +
importaciones). La cifra final dependerá del precio del petróleo
internacional y del incremento de la demanda de energía eléctrica.
Este sistema es claramente divergente: tiende a agravarse con el
transcurso del tiempo.
Valor Agregado de Distribución Energía Eléctrica
El PEN ratifica Actas de Acuerdo de la Renegociación Contractual a partir
de febrero 2007 para Distribuidoras de electricidad de jurisdicción nacional.
Régimen Tarifario de Transición: aumento del 23% sobre los costos propios
de producción, con impacto que no supere el 15% de la tarifa media.
Distribuidoras de Electricidad jurisdicción nacional.
Residenciales T1R1 y T1 R2:
Generales:
Alumbrado Público:
Grandes Usuarios:
no tienen aumentos;
CFijo: 50%, CVariable: 30%;
16%;
Cargos por potencia fuera de pico – 63%;
Cargos por potencia pico – 19% a 50%;
Energía: 8%
Valor Agregado de Distribución Energía Eléctrica
A partir de Julio 2008, se sancionan nuevos aumentos tarifarios sobre el
VAD en jurisdicción nacional que reconoce incrementos de precios en la
economía con impacto sobre los costos del servicio (esencialmente
salarios);
Estos aumentos ya alcanzan a los usuarios Residenciales según una
nueva segmentación:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
> 650 kWh /bimestre – no tienen aumento;
650 > kWh > 800 – promedio 10%;
800 > kWh > 900 – promedio 15%;
900 > kWh > 1000 – promedio 20%;
1000 > kWh > 1200 – promedio 25%;
< 1200 kWh – promedio 30%;
Generales y Grandes Usuarios – promedio 10%
Se pospone la Revisión Tarifaria Integral (RTI) a Febrero de 2009,
actualmente no existe una fecha oficialmente fijada, pero la fecha objetivo
sería Febrero 2010.
Valor Agregado de Distribución Energía Eléctrica
Variación de los Cargos Tarifarios Julio 2008
No es posible calcular el monto de subsidios al VAD en distribución
hasta tanto se realicen las RTI en las distintas jurisdicciones.
Estructura de Costos de Abastecimiento
Gas Natural
La estructura de costos de abastecimiento de gas natural es la siguiente:
Precios según Origen
Precios Promedio del Gas Natural a Productores
Cuenca NOA
Cuenca Austral
Cuenca Neuquina
Precio Gas Natural importado de Bolivia
Precio GNL importado
2010
u$s/Mbtu
2,5
1,5
2,4
7,6
8,1
Fuente: Daniel Gerold – Precio del Gas Natural en Boca de Pozo en Argentina – Set 2010; y
Mauricio Cordiviola: Tarifas de Gas Natural, Diagnóstico y Alternativas de Normalización – Oct.
2010.
Precio del Gas Natural que paga la demanda
La estructura de precios del gas natural que paga la demanda en 2010
puede clasificarse de la siguiente forma:
Pecio del Gas Industria en Boca de Pozo
u$s/Mbtu
Cuenca NOA
Cuenca Neuquina
Cuenca Golfo San Jorge
Cuenca Austral
Precio del Gas Residencial
R1/R2
R 3.1, R 3.2
R3.3, R 3.4
3,2
2,9
2,1
1,8
u$s/Mbtu
0,34
0,63
0,95
Precio del Gas Natural para Generación de Electricidad
Cuenca Neuquina
Cuenca Austral
Cuenca NOA
u$s/Mbtu
2,7
2,4
2,5
Fuente: Daniel Gerold – Precio del Gas Natural en Boca de Pozo en Argentina – Set 2010; y
Mauricio Cordiviola: Tarifas de Gas Natural, Diagnóstico y Alternativas de Normalización – Oct.
2010. Estimaciones Propias
Estructura de la demanda de gas natural
La estructura de la demanda de gas natural estimada para el presente
año, en función de los datos producidos en el período Enero – Agosto y
las proyecciones hasta fines de año estimadas en base al comportamiento
estacional histórico de la demanda es la siguiente :
Período Enero-Agosto
Sector
Residencial
Industrial
Centrales Eléctricas
GNC
Total
2010
2009
Miles de m3
Miles de m3
11.809.319
10.834.238
11.918.551
11.800.546
10.577.015
12.443.547
2.659.198
2.632.869
36.964.084
37.711.200
Variación
9,0%
1,0%
-15,0%
1,0%
-2,0%
Fuente: ENARGAS, Estimaciones Propias
Durante el período Enero – Agosto 2010 la producción local de gas
natural disminuyó un 3,1% respecto del mismo período del año anterior.
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Gas Natural
De acuerdo a la estructura de precios que paga el consumo de gas
natural en promedio, el volumen que se estima será comercializado
durante el año 2010, y el costo de abastecimiento estimado, puede
observarse en el cuadro siguiente la recaudación global promedio del año
y el monto percibido por la Oferta :
Sector económico de consumo
Residencial R1/R2
Residencial R3.1
Residencial R 3.4
Industrial
Centrales Eléctricas
GNC
Total
Monto Pagado
por Demanda
Miles de u$s
118.968
41.542
18.575
1.150.361
1.015.393
73.867
2.418.706
Origen gas natural
Productores NOA
Productores Austral
Productores Neuquina
Productores Golfo San Jorge
Importación Bolivia
Importación GNL
TOTAL
Monto Recibido
por la Oferta
Miles de u$s
410.712
451.783
1.807.133
225.892
428.623
378.000
3.702.142
La diferencia puede ser considerada como el subsidio a ser reintegrado
desde el Tesoro Nacional y se estima para el presente año en 1.300
millones de u$s
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Gas Natural
La diferencia puede ser considerada como el subsidio a ser
reintegrado desde el Tesoro Nacional y se estima para el
presente año en 1.300 millones de u$s.
En el Presupuesto de la Nación 2011, se prevé transferir del
Tesoro a ENARSA un monto de $ 4.000 millones. Son muy
poco transparentes los mecanismos por los que ENARSA
subsidia el consumo de gas natural.
Las importaciones de gas natural de este año fueron estimadas de la
siguiente forma:
Importaciones desde Bolivia
1.522 millones de m3;
Importaciones de GNL
1.260 millones de m3 (*)
(*) De acuerdo a la información disponible corresponde a 14 barcos de
GNL de 150.000 toneladas durante el año.
Subsidios al Costo de Abastecimiento
Gas Natural
Los factores que tienden a hacer divergente el actual sistema de precios,
si no se incrementa el PIST, y como consecuencia incrementar en el
futuro el monto de los subsidios son los siguientes:
a) Incremento de la Demanda, en particular la Residencial;
b) Caída de la Producción local de gas natural (la tasa de declinación
está aumentando);
c) Incremento de precios al productor local;
d) Incremento de los requerimientos de importación de gas natural, en
particular GNL (los precios internacionales tienen un elevado
componente de incertidumbre asociado a la evolución de la
producción de gases no convencionales en USA);
e) Incremento de los precios internacionales del petróleo (fórmula de
reajuste de las importaciones de gas natural de Bolivia)
Otros Subsidios al Gas Natural
Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales
de Gas (Ley 25.565 – Presupuesto Año 2002)
Tiene como objeto financiar: a) la compensación de tarifas en la
Patagonia, en el Departamento Malargüe de la Provincia de Mendoza y
en la "Puna", lo perciben las distribuidoras o subdistribuidoras por la
aplicación de tarifas diferenciales a los consumos residenciales, y b) la
venta de cilindros, garrafas o gas licuado de petróleo, gas propano
comercializado a granel en las mismas zonas.
Este Fondo se constituye con un recargo del 7,5% sobre el PIST (9.300
Kcal/m3) en todo el país.
Es un subsidio cruzado, tiene una duración de diez (10) años.
En el Presupuesto Nacional 2011 se prevé un ingreso a este Fondo de $
274 millones.
Otros Subsidios al Gas Natural
Fondos Fiduciarios para Atender las Necesidades de GLP de Sectores de
Bajos Recursos y para la Expansión de Redes de Gas Natural (Ley
26.020).
Financiar la adquisición de gas licuado de petróleo en envases para usuarios de
bajos recursos y la expansión de ramales de transporte, distribución y redes
domiciliarias de gas natural en zonas todavía no cubiertas.
Financia, en todo el territorio de las provincias de Corrientes, Chaco, Formosa y
Misiones, y norte de la provincia de Santa Fe, un precio regional diferencial para
los consumos residenciales de gas licuado de petróleo en garrafas de 10 Kg., 12
Kg. y 15 Kg.
Los recursos provienen principalmente de la Tasa de Fiscalización de la Industria
y
Comercialización del Gas Licuado de Petróleo (empresas productoras).
En el Presupuesto Nacional 2011 se prevé un ingreso a este Fondo de $ 309
millones, sin embargo la ejecución presupuestaria del año 2009 muestra gastos
corrientes de $ 513 millones. CEGLA prevé necesidades de financiamiento de 813
millones de $ para este programa en el año 2010.
Subsidios al Valor Agregado de Distribución –
Gas Natural
Se avanzó muy poco en este aspecto con las empresas Distribuidoras y
Transportistas de Gas Natural.
A diferencia del sector eléctrico, en el año 1997 las empresas de
Transporte y Distribución de Gas Natural tuvieron la Revisión Tarifaria
Quinquenal.
Gas BAN ha tenido aumento de sus tarifas como consecuencia del
proceso de Renegociación, accediendo a un Régimen Transitorio con un
incremento del 25% sobre la Tarifa de Distribución.
Como en el caso de los servicios regulados del sector eléctrico, para
poder calcular el subsidio implícito en el VAD actual de las empresas de
Distribución y Transporte de Gas Natural, se requiere un análisis
detallado en la RTI.
Tarifa Social
De acuerdo a Fernando Navajas (FIEL), la definición de Tarifa Social es la
siguiente:
Familia amplia de mecanismos de subsidio dirigidos a que los sectores
de menores recursos puedan satisfacer sus necesidades básicas de
servicios de infraestructura (consumo y acceso) a un costo razonable.
Dentro de los elementos Básicos de Diseño de Subsidios que el autor
señala, menciono los siguientes:
Definir el Grupo Meta;
Minimizar los errores de inclusión y exclusión;
Progresividad del mecanismo de subsidio
Principales características del caso argentino:
Congelamiento de tarifas, Subsidios generalizados. Se parte de una
situación de desequilibrio. Ausencia de esquemas a nivel federal y baja
coordinación regulatoria con jurisdicciones provinciales. Baja calidad de
políticas de focalización.
Tarifa Social
De acuerdo a Fernando Navajas (FIEL), la definición de Tarifa Social es la
siguiente:
Familia amplia de mecanismos de subsidio dirigidos a que los sectores
de menores recursos puedan satisfacer sus necesidades básicas de
servicios de infraestructura (consumo y acceso) a un costo razonable.
Dentro de los elementos Básicos de Diseño de Subsidios que el autor
señala, menciono los siguientes:
Definir el Grupo Meta;
Minimizar los errores de inclusión y exclusión;
Progresividad del mecanismo de subsidio
Principales características del caso argentino:
Congelamiento de tarifas, Subsidios generalizados. Se parte de una
situación de desequilibrio. Ausencia de esquemas a nivel federal y baja
coordinación regulatoria con jurisdicciones provinciales. Baja calidad de
políticas de focalización.
Tarifa Social
Santiago Urbiztondo (FIEL), indica también que siendo la
Tarifa Social una herramienta posible de utilizar en
condiciones de “eficiencia política” tendiente a evitar un
daño mayor al conjunto de usuarios, y por el trato especial
que esta confiere debe :
-
estar correctamente focalizada,
definida de manera transparente,
respetar criterios de auto-selección y neutralidad
para prestadores,
con magnitudes que se adapten al ciclo, y sin
limitar la competencia potencial
Proyecto de Ley de Tarifa Social
Senado de la Nación
Régimen de Tarifa de Interés Social (TIS) y Acceso Solidario al Servicio
(ASS)
Busca articular el Sistema Energético y el Sistema Social
Es producto del consenso de varios Proyectos presentados por Senadores
de todos los partidos políticos representados en el Senado de la Nación.
Bienes y servicios que son alcanzados por este Proyecto de Ley:
Servicios Públicos de Suministro de Energía Eléctrica;
Servicios Públicos de Suministro de Gas Natural;
Suministro de GLP en Garrafas y Cilindros de hasta 45 kg
Proyecto de Ley de Tarifa Social
Senado de la Nación
La Tarifa Social se aplica a sujetos con situación de vulnerabilidad socio –
económica.
Se define como vulnerabilidad socio – económica una condición social de
riesgo que inhabilita al individuo, familia o grupo en la satisfacción de
sus necesidades de subsistencia y calidad de vida;
Indicadores de vulnerabilidad: composición , nivel de ingreso, estado de
salud, , características habitacionales y acceso a otros servicios del grupo
familiar.
Se determina el individuo o grupo Meta a través de encuestas
especializadas, que permitan establecer un diagnóstico socioeconómico ambiental.
Proyecto de Ley de Tarifa Social
Senado de la Nación
Tarifa de Interés Social para Electricidad y Gas Natural:
a)
exención a los usuarios beneficiarios del Impuesto al Valor
Agregado;
b)
exención a los usuarios beneficiarios del recargo establecido
por la Ley Nº 23.681 (Fondo Provincial de Santa Cruz); en el
caso de la electricidad o;
exención a los usuarios beneficiarios del Fondo establecido
por el artículo 84 de la Ley Nº 25.725; en el caso del gas
natural
c)
una reducción del 50 % sobre los valores tarifarios, cargos
fijos y variables, establecidos para los usuarios
residenciales.
Costos a ser soportados por el Estado Nacional a través de aportes a
ser incluidos en el Presupuesto General Anual de la Nación.
Proyecto de Ley de Tarifa Social
Senado de la Nación
Tarifa de Interés Social para GLP:
a)
exención a los usuarios beneficiarios del Impuesto al Valor
Agregado;
b)
el valor del GLP contenido en las garrafas y cilindros de
hasta cuarenta y cinco (45) kilogramos no deberá superar el
precio equivalente que paga por la misma prestación el
pequeño usuario residencial de gas natural por redes en
cada periodo estacional y localización geográfica (Tarifa
TR1), con la reducción determinada en el artículo 12 c) de
la
presente ley;
Proyecto de Ley de Tarifa Social
Senado de la Nación
Costos Anuales Estimados con los cuadros tarifarios actuales:
Energía Eléctrica
Gas Natural:
GLP
:
:
:
650 millones de $/año;
410 millones de $/año;
540 millones de $/año
Total
:
1.600 millones de $/año
Considerando que el 40% de las pequeñas demandas residenciales
acceden al Beneficio.
En el caso del GLP se toman los datos del Fondo Fiduciario Ley 26.020.
Conclusiones
Los subsidios al consumo de energía eléctrica y gas natural,
de la forma en que están actualmente implementados los
mecanismos de costos y precios implican aportes crecientes
en el tiempo desde el Estado Nacional:
Para el año 2011 se estima necesario transferir fondos desde
el Tesoro de la Nación. de acuerdo al Presupuesto de la
Nación:
11.000 millones de pesos para sostener la operación del
sector eléctrico;
4.000 millones de pesos para sostener la operación del sector
del gas natural;
Dada la universalidad y diferencia entre precios y costos, es
muy dificultoso desmontar este sistema de subsidios.
Conclusiones
Dada la universalidad del subsidios y la diferencia entre
precios y costos, va a ser muy difícil desmontar este sistema
de subsidios.
La aprobación de una Ley de Tarifa Social, como la que hoy
está en tratamiento en el Senado de la Nación permitiría
focalizar y aislar a los sectores sociales en situación de
vulnerabilidad socio – económica y aislarlos de futuros
aumentos tarifarios. con un costo estimado en 2011 del orden
de los 1.600 millones de pesos.
De esta forma sería posible aplicar mecanismos graduales de
ajustes tarifarios para disminuir los subsidios al Costo de
Abastecimiento, que se focalizan principalmente en los
consumos residenciales, tratando de minimizar la
conflictividad social.
Conclusiones
Aún quedan por cuantificar los subsidios sobre el VAD, lo
que será posible una vez definidos los estudios conducentes
a una RTI.
La política tarifaria de los servicios públicos de electricidad y
gas natural y la solución de los desequilibrios generados por
políticas inadecuadas están en el centro de las
preocupaciones para solucionar la crisis energética
estructural que afecta a nuestro país. Sus implicancias ya se
proyectan sobre la evolución general de la economía.
Este es el desafío de la nueva política energética que la
Argentina debe elaborar a partir de los consensos ya
alcanzados.
Muchas Gracias!
Pueden visitarnos en la página
www.iae.org.ar
y consultarnos a
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