Transcript Fiskální cílení a výdajové rámce ČR PPT

Fiskální cílení
a výdajové rámce v ČR
DAVID PRUŠVIC
MF ČR
Smilovice, 4. května 2010
Fiskální cílení
a výdajové rámce v ČR
STRUKTURA PREZENTACE
I.
Přehled a poslední vývoj deficitů a dluhů v EU27
II.
Fiskální pravidla v ČR
III.
Faktory fiskální disciplíny a možnosti pravidel
IV.
Vhodné fiskální pravidlo pro ČR?
Pozn.: Prezentace byla poupravena o komentáře a připomínky vzešlé z diskuse s účastníky semináře, za což autor velice děkuje.
I. Přehled a poslední vývoj
deficitů a dluhů v EU27
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
Deficit (metodika EDP)
Primární bilance
EU27 deficit
EU27 primární bilance
Zdroj: Eurostat (2010).
Austria
Belgium
Slovenia
Slovakia
Czech Republic
Estonia
Italy
Portugal
France
Lithuania
Poland
Hungary
Spain
Latvia
Malta
United Kingdom
Romania
Ireland
Greece
8
Finland
Denmark
Luxembourg
Sweden
Bulgaria
Cyprus
Netherlands
Germany
Bilance sektoru všeobecné vlády
v zemích EU27 (v % HDP, 2008)
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
-16
-18
Sweden
Luxembourg
Estonia
Finland
Denmark
Germany
Austria
Malta
Bulgaria
Hungary
Italy
Netherlands
Slovenia
Czech Republic
Belgium
Cyprus
Slovakia
Poland
France
Romania
Lithuania
Latvia
Portugal
Spain
United Kingdom
Greece
Ireland
Bilance sektoru všeobecné vlády
v zemích EU27 (v % HDP, 2009)
2
0
Deficit (metodika EDP)
Primární bilance
EU27 deficit
EU27 primární bilance
Zdroj: Eurostat (2010).
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Estonia
Romania
Luxembourg
Bulgaria
Lithuania
Latvia
Slovenia
Slovakia
Czech Republic
Denmark
Finland
Sweden
Spain
Ireland
Poland
Cyprus
United Kingdom
Netherlands
Austria
Malta
Germany
Portugal
France
Hungary
Belgium
Greece
Italy
Dluh sektoru všeobecné vlády
v zemích EU27 (v % HDP, 2008)
Dluh
EU27 dluh
0
Zdroj: Eurostat (2010).
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Estonia
Luxembourg
Bulgaria
Romania
Lithuania
Czech Republic
Slovakia
Slovenia
Latvia
Denmark
Sweden
Finland
Poland
Spain
Cyprus
Netherlands
Ireland
Austria
United Kingdom
Malta
Germany
Portugal
France
Hungary
Belgium
Greece
Italy
Dluh sektoru všeobecné vlády
v zemích EU27 (v % HDP, 2009)
Dluh
EU27 dluh
0
Zdroj: Eurostat (2010).
II. Fiskální pravidla v ČR
Fiskální pravidla v ČR
– Pakt stability a růstu / maastrichtská fiskální kritéria
– národní fiskální pravidla
1. rozpočtová pravidla
– zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů
2. střednědobé výdajové rámce pro státní rozpočet a státní fondy
– zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů
– usnesení PSP ČR
3. monitoring územních samosprávných celků
– usnesení vlády č. 346/2004, o regulaci zadluženosti obcí a krajů
pomocí ukazatele dluhové služby (v roce 2008 zrušeno)
– usnesení vlády č. 1395/2008, o monitoringu hospodaření obcí
Proces tvorby rámců (SDRV)
Označení roku
Příklad
Rozpočtový
výhled
Dnes
Návrh
SR
t
t+1
t+2
t+3
2010
2011
2012
2013
Rok
K částkám SDRV z roku t-1 se přičítají (+) či odečítají (-) výdaje
t+1

způsobené jiným vývojem spotřebitelských cen,

vyvolané úpravou zákona o rozpočtovém určení daní,

ve výši příjmů prostředků z rozpočtu EU a z finančních mechanismů,

ve výši až 0.1 % z této částky,

+ výdaje na realizaci státních záruk (s účinností do 30.4.2004)

+ návratné finanční výpomoci

způsobené jiným vývojem spotřebitelských cen,

vyvolané úpravou zákona o rozpočtovém určení daní,

ve výši příjmů prostředků z rozpočtu EU a z finančních mechanismů,

ve výši až 0.2 % z této částky,

způsobené mimořádnými situacemi,

odvození částky dle mechanismu fiskálního cílení
t+2
t+3
Fiskální cílení
Deficit / HDP
Deficit centrální
vlády
Výdajové rámce pro
centrální vládu
Výdajové rámce pro
Metodika ESA 95
Metodika fiskálního
cílení
Metodika fiskálního
cílení
státní
rozpočet
Projekce příjmů
centrální vlády
Metodika fiskálního
cílení
Metodika fiskálního cílení = od cash metodiky se odečtou
‒ v příjmové části rozpočtu:
– splátky půjček (návratné finanční výpomoci)
– dotace ze zvláštních účtů vedených MF (bývalý FNM)
‒ na výdajové straně rozpočtu:
– poskytnuté půjčky (návratné finanční výpomoci)
– garantované státní záruky
Zdroj: Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009.Vlastní úprava.
státní
fondy
Metodika fiskálního
cílení
Fiskální cíle a skutečnost
(čisté půjčky(+)/výpůjčky(-) sektoru vládních institucí v % HDP,
metodika ESA 95)
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
2005
Fiskální cíle
Neschválené cíle
Skutečnost
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Zdroj: Střednědobé výdajové rámce a výhledy na léta 2006-2013, Konvergenční program 2004. Skutečnost Eurostat (2010).
2013
Realita výdajových rámců
(v mld. Kč, metodika fiskálního cílení)
Usnesení PSP ČR
1418/2004
zpřísnění (-), překročení (+)
2015/2005
zpřísnění (-), překročení (+)
2370/2006
zpřísnění (-), překročení (+)
161/2006
zpřísnění (-), překročení (+)
554/2007
zpřísnění (-), překročení (+)
966/2008
zpřísnění (-), překročení (+)
usnesení nepřijato
zpřísnění (-), překročení (+)
2005
965.0
0.7
(1)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
988.6 1027.2
-2.4
1038.9 985.6 1022.5
24.3
20.4
987.6 1024.5
1131.5 1088.7 1130.7
56.6
56.8
1215.1 1100.9 1137.5
-14.6 -34.9
1241.9 1126.5 1171.1
0.0
-1.5
1160.5 1197.2
-
Zdroj: Střednědobé výdajové rámce a výhledy na léta 2006-2012.
Realita výdajových rámců
(v mld. Kč, metodika fiskálního cílení)
(2)
1350
1300
1250
1200
1150
1100
1050
1000
950
900
2005
Pozn.: Konečná výše rámců (červená čára)
obsahuje vždy navýšení o prostředky z EU .
2006
2007
Zdroj: Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012.
2008
2009
2010
2011
2012
Evergreeny českých výdajových
rámců v otázkách
‒ Jsou střednědobé výdajové rámce vhodným nástrojem pro české veřejné
finance?
‒ Jsou fiskální cíle/rámce dostatečně ambiciózní?
‒ Co když nejsou rámce sestaveny na základě mechanismu fiskálního cílení?
‒ Co když se PSP o výši rámců neusnese?
‒ Co když se PSP usnese na vyšších rámcích?
‒ Co když jsou konečné výdaje cílovaného agregátu vyšší?
‒ Je vytvořen dostatečný prostor pro přizpůsobení výdajů aktuálnímu výkonu
ekonomiky?
‒ Působí české výdajové rámce proticyklicky?
‒ Neprolonguje klouzavý přístup ad hoc vyšší výdaje v jednom roce (t+1)
automaticky do budoucnosti?
III. Faktory fiskální disciplíny
a možnosti pravidel
Faktory fiskální disciplíny
nadnárodní
pravidla
vnější
prostředí
jiné
fiskální
pravidlo
rozpočtový
proces
ekonomické
prostředí
politické
prostředí
Fiskální pravidla – možnosti
Fiskální pravidla
Omezení
primárních výdajů
Omezení růstu
platů
Na straně
výdajů
Speciální
fond
Na straně
příjmů
Dluhové
Každoroční limit
Bilanční
Stálý limit
Neinvestiční
bilance
Cyklicky
očištěná bilance
Vyrovnaný
rozpočet
Limit deficitu
Cyklicky
očištěný deficit
Celková bilance
Ve střednědlouhém období
Zdroj: Prušvic (2008), s. 21.
Celkový deficit
Každoročně
Za hospodářský
cyklus
Srovnání pravidel
(1)
- hledisko „ideálního fiskálního pravidla“
Bilanční pravidlo vyrovnané
Atributy „ideálního
fiskálního pravidla“
Výdajové
celkové
bilance
zlaté
pravidlo
strukturální bilance
Příjmové
Dobře definované
3
1
4-5
2
4-5
Transparentní
3
1
5
2
4
Jednoduché
1
2
5
4
3
Flexibilní
1-2
3
4
1-2
5
Adekvátní
1-2
1-2
4-5
3
4-5
3
4
Vynutitelné
nelze obecně ohodnotit
Konzistentní
nelze obecně ohodnotit
Účinné
nelze obecně ohodnotit
Prům. celkové umístění
Zdroj: Prušvic (2008), s. 41.
2
1
5
Srovnání pravidel
(2)
- hledisko makroekonomické stabilizace
Výdajové
pravidlo
Pravidlo
vyrovnané
celkové
bilance
Pravidlo
vyrovnané
strukturální
bilance
Zlaté
pravidlo
Příjmové
pravidlo
Expanze
anticyklické
může být
procyklické
může být
procyklické
může být
procyklické
procyklické
Recese
anticyklické
procyklické
procyklické,
méně než
deficitní
pravidlo
může být
anticyklické
může být
procyklické
Zdroj: Anderson a Minarik (2006), s. 195. Prušvic (2008), s. 42.
Srovnání pravidel
(3)
- hledisko chování fiskální autority
Výdajové
pravidlo
Pravidlo
vyrovnané
celkové
bilance
Pravidlo
vyrovnané
strukturální
bilance
Zlaté
pravidlo
Příjmové
pravidlo
Expanze
umožňuje
uložení
přebytků
umožňuje
„utracení“
přebytků
umožňuje
přebytek
umožňuje
deficit
umožňuje
uložení
přebytků
Recese
umožňuje
deficitní
financování
snížení
výdajů
umožňuje
deficit
umožňuje
deficit
umožňuje
deficitní
financování
Administrace
jednodušší
ověřování
složitější
nežli
výdajové
pravidlo
složitější
ověřování
nejsložitější
z uvedených
pravidel
jednodušší
ověřování
Veřejné investice
mohou být
ochráněny
mohou být
ochráněny
mohou být
ochráněny
ochráněny,
nejlépe ze
zmíněných
ochráněny
Zdroj: Anderson a Minarik (2006), s. 195; Prušvic (2008), s. 42.
Střednědobé výdajové rámce optikou
„ideálního fiskálního pravidla“
Atributy „ideálního
fiskálního pravidla“
Střednědobé výdajové rámce
Dobře definované
Nikoliv
Transparentní
Definice, monitoring, „veřejná kontrola“ – média
Jednoduché
Nikoliv, jiná metodika, …
Flexibilní
Ano, je relativně dost flexibilní
Adekvátní
Ano
Vynutitelné
Nikoliv
Konzistentní
Ano
Účinné
Jako nástroj cílení poměru deficitu k HDP v podstatě ano
Výdajové rámce a HDP – cykličnost
českých rámců? (Výdajové rámce a HDP - růst v %)
10
Predikce
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
2006
HDP (s.c.)
Nominální SDVR
Reálné SDVR (deflátor HDP)
2007
2008
Zdroj: Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012. Predikce MF ČR (2010).
2009
2010
Sankce aneb Co když…
… nejsou rámce sestaveny na základě mechanismu fiskálního cílení?
„Vzhledem k plánovanému překročení cílových deficitů a skutečnosti, že
nebyly stanoveny cíle nové, nesleduje stanovení nových výdajových rámců
výše uvedený postup, ale vychází z aktuálního výhledu výdajů veřejných
rozpočtů.“ (Střednědobý výhled na léta 2008 a 2009, str. 4)
… se PSP o výši rámců neusnese?
PSP se v roce 2009 o nových SDVR na léta 2011 a 2012 neusnesla.
Zákon č. 218/2000 Sb. v §8 odst. 1 říká, neexistují-li částky SDVR, stanoví se
SDVR na t+2 a t+3 na základě usnesení o SDVR v roce t-2. Zákon ovšem
neřeší, jak postupovat v případě, že SDVR nejsou stanoveny usnesením ani
v t-2.
… se PSP usnese na vyšších rámcích?
SDVR na roky 2005, 2006 a 2007 byly na vyšší úrovni, než zákon
umožňoval. Sankce v případě nedodržení zákona neexistují.
… jsou konečné výdaje SR a SF vyšší?
SDVR jsou pravidlem ex-ante, výši výdajů ex-post tedy neřeší.
(Na druhou stranu vyšší výdaje SR a SF může změnit jen PSP.)
IV. Závěr – vhodné fiskální
pravidlo pro ČR
Vhodné pravidlo pro ČR?
–
základ = výdajové pravidlo,
–
změny výdajového pravidla:
–
–
zrušení metodiky fiskálního cílení a zavedení rámců v metodice cash
nebo ESA 95 (problém navázání akruálního rozpočtování na rozpočtování v
běžném roce), otázka vymezení sektoru (autonomie samosprávných celků),
–
délka horizontu? – zachovat (delší horizont = vyšší riziko nejistoty predikce
příjmů = větší korekce v budoucnu = ztráta transparentnosti a jednoduchosti),
–
sankce – automatické krácení výdajů (problém mandatorní x nemandatorní
výdaje) či jiné sankce (krácení poslaneckých platů?),
doplnění výdajového pravidla o:
–
pravidlo příjmové – vyšší než očekávané příjmy odkládány do
speciálního rezervního fondu (použití jen na specifické případy, např.
splátky dluhu, penzijní reformu, …),
–
dluhové pravidlo – „národní“ dluhová kvóta zohledňující míru
„mezigenerační redistribuce“, v rámci SGP.
Děkuji za pozornost
Použitá literatura
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Anderson, B., Minarik, J.J. (2006): Design Choices for Fiscal Policy Rules. OECD Journal
on Budgeting, Vol. 5, 2006, No. 4, s. 159-208.
Eurostat (2010): Eurostat Database. Přístup z Internetu (28.4.2010):
<http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database>.
Konvergenční program ČR. Květen 2004.
Kopits, G., Symansky, S. (1998): Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Paper No. 162.
MF ČR (2010): Makroekonomická predikce ČR. MF ČR, duben 2010.
Prušvic, D. (2008): Fiskální politika, fiskální pravidla a jejich postavení v systému
národního hospodářství. Hlávkova nadace, studie č. 8/2008.
Prušvic, D. (2010): Evropská fiskální pravidla a jejich účinnost: prvních 15 let. Politická
ekonomie, Vol. 58, 2010, No. 1, s. 51-69.
Sněmovní tisk č. 914/2009
Střednědobé výhledy na léta 2006 až 2012
Usnesení PSP ČR č. 1418/2004
Usnesení PSP ČR č. 2015/2005
Usnesení PSP ČR č. 2370/2006
Usnesení PSP ČR č. 161/2006
Usnesení PSP ČR č. 554/2007
Usnesení PSP ČR č. 966/2008
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů