Transcript Presentación Power Point Guatemala

Boletín de Estudios Fiscales No. 14
Reformas tributarias recientes en
América Central: respondiendo a la
crisis mundial
Guatemala, 27 de octubre de 2011
Contenido
1. El impacto de la crisis en las finanzas
públicas de América Central
2. La respuesta gubernamental: el desafío
técnico
3. Aprobación e implementación: el desafío
político
4. Conclusiones y recomendaciones
1. El impacto de la crisis en las
finanzas públicas de América
Central
Situación previa a la crisis
• En 2005-2007
– En ESV, NIC, CR y PNM déficit fiscal decreciente
• En NIC, CR y PNM se alcanzó superávit
– En GUA déficit fiscal estable, por debajo del 2% del PIB
– En HND déficit en torno al 2% del PIB
• Estos resultados positivos gracias a:
– Crecimiento vigoroso
– Algunas reformas tributarias y fortalecimiento de las AT
– Control del gasto público (con excepción de HND)
El impacto de la crisis
Crecimiento PIB 2005 - 2010
% crecimiento interanual
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
2005
Guatemala
2006
Costa Rica
2007
El Salvador
2008
Honduras
Fuente: datos de la SECMCA y autoridades panameñas.
2009
2010
Nicaragua
Panamá
Desempleo en países seleccionados
(enero de 2008 – diciembre de 2010)
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
0.0
Jan-08
Feb-08
Mar-08
Apr-08
May-08
Jun-08
Jul-08
Aug-08
Sep-08
Oct-08
Nov-08
Dec-08
Jan-09
Feb-09
Mar-09
Apr-09
May-09
Jun-09
Jul-09
Aug-09
Sep-09
Oct-09
Nov-09
Dec-09
Jan-10
Feb-10
Mar-10
Apr-10
May-10
Jun-10
Jul-10
Aug-10
Sep-10
Oct-10
Nov-10
Dec-10
2.0
EEUU general
EEUU hispano
Japón
Euro Zona
Fuente: ICEFI con base en estadísticas del Bureau of Labor Statistics (Estados Unidos).
Alemania
Desplome de la carga tributaria
Tasas de crecimiento de la carga tributaria en 2007 y en
el periodo de la crisis 2008-2009
10
8.9
6.2
% de variación interanual
4.4
3.9
5
1.8
1.7
0.8
4.1
0
-3.9
-5
-7.1
-7.5
-10
-9.7
-11.0
-13.3
-15
CR
ESV
GTM
HND
2007
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
2008-2009
NIC
PNM
Promedio
Principales causas del desplome de los ingresos
fiscales en América Central
• Sistemas tributarios altamente dependientes de las importaciones:
en 2009 el valor de las importaciones de CA cayó 25%
– En 2005, las importaciones determinaban el 32% de los ingresos
tributarios (46% en GUA). Con la crisis, en 2009 el 28%
• Contracción del consumo privado (principal componente del PIB)
– Influenciada por la caída en las remesas familiares (GUA, ESV y HND),
dificultad por acceder al crédito y aumento del desempleo
– Desaceleración en EEUU: aumento del desempleo en trabajadores
inmigrantes CA
• AT en proceso de fortalecimiento: capacidad de respuesta limitada
ante la magnitud de la crisis
2. La respuesta
gubernamental: el desafío
técnico
Las respuestas de los gobiernos ante la crisis
• En octubre de 2008 el COSEFIN reconoció la necesidad de adoptar
políticas fiscales más flexibles y activas, para:
– Mantener la estabilidad macroeconómica
– Apoyar la actividad productiva
– Defender a los sectores más vulnerables para evitar problemas sociales y
de gobernabilidad
– Profundizar la integración económica regional
• En febrero de 2009 el COSEFIN agregaba la necesidad de:
– Mantener y fortalecer la protección social y el empleo
– Asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de
desarrollo de sus países
– Mayor flexibilidad (prioridad recursos externos)
• Aumento en el déficit fiscal y poder financiar políticas fiscales
contracíclicas
Las respuestas de los gobiernos ante la crisis
• Para enfrentar la crisis, los gobiernos de AC adoptaron
individualmente:
– Reformas tributarias
– Programas de gasto público y subsidios
• GUA: PNERE, prioridad a la infraestructura física y social
• ESV: subsidios generalizados (1.8% del PIB): energía eléctrica, agua,
combustibles y transporte. Plan Global Contra la Crisis
• HND: subsidios a combustibles, amortiguamiento alza precios alimentos e
incrementos salariales
• NIC: subsidios a combustibles para transporte urbano. Plan de defensa de la
producción, crecimiento y empleo. Contención del gasto público
• CR: subsidios a combustibles para pescadores, incremento gasto en salud,
educación y seguridad. Aumentos salariales. Plan Escudo.
• PNM: subsidio parcial para energía, bono para adultos mayores, Ley de
Responsabilidad Fiscal
Las propuestas de reforma tributaria
• Todos los países de la región prepararon proyectos de
reforma
• Objetivos:
– Reformas integrales: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)
– Fortalecer la AT (medidas antievasión) y facilitar el cumplimiento
voluntario: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)
• Incluyendo la mejora del control aduanero
– Medidas recaudatorias de corto plazo: 6 propuestas (GUA, ESV, HND y
PNM)
• En tributación directa:
– Reforma profunda al ISR: énfasis en rentas de capital y
tributación internacional
• En tributación indirecta: diversidad, según
particularidades de cada país
3. Aprobación e
implementación: el desafío
político
La efectividad de los programas de gasto
público y subsidios
• Algunas medidas implementadas con éxito
– Claramente, durante la crisis los gobiernos de la región
protegieron el gasto social
• Dependieron fuertemente del flujo de financiamiento
externo (IFI)
• Limitaciones en la capacidad de ejecución
• Una primera conclusión:
– El déficit fiscal de la región no aumentó por una
“explosión” del gasto público (versión muy mediatizada)
– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos
fiscales
Reformas tributarias: Guatemala
• El primer país que propuso (2008) una reforma tributaria integral
en el marco de la crisis:
– Sin embargo el Congreso no la aprobó
• Pese a que:
– La reforma es una directriz contenida en los Acuerdos de Paz (1996)
y el Pacto Fiscal (2000)
– La propuesta fue formulada con fuerte respaldo técnico y por una
comisión prestigiosa (GPDF)
• Factores que redujeron la posibilidad de aprobación:
– Falta de acuerdo interno dentro del Ejecutivo
– Rechazo a la propuesta en el Congreso
– Conflicto con el sector privado
Reformas tributarias: El Salvador
• 2009: el Gobierno anuncia su intención de discutir abiertamente,
previo a presentar la reforma a la Asamblea Legislativa
– Sin embargo, sólo la discutió con el Sector Privado
– Premura y percepción que los sectores sociales carecen de
interlocutores técnicos y capacidad de incidencia
• Una vez presentada en la AL, la fractura del bloque de ARENA
permitió la aprobación de algunos elementos
• 2010: conformación de la Comisión Fiscal del CES, sin resultados
• El MH prepara un nuevo proyecto, a discutir ampliamente
(¿posible?)
– FUSADES: pacto fiscal
– Sectores sociales: necesidad de la reforma
Reformas tributarias: Honduras
• 5 reformas tributarias entre 1998 y 2010
• Administración Zelaya: condonación externa y ALBA no hacían
necesaria la reforma
– Incrementos salariales y crecimiento del gasto, suspensión del
financiamiento externo (golpe de Estado), generaron una crisis fiscal
grave.
• Para solventar la crisis, el FMI medió la reapertura de las
ventanillas de las IFI: reforma según programa económico del FMI
– Proyecto se entregó al Congreso, sin discutir con el SP
• Administración del Presidente Lobo: aprobación 5 reformas con
implicaciones tributarias
– Sin embargo, paralelamente privilegios fiscales: regiones especiales
de desarrollo y regímenes de perfeccionamiento activo
Reformas tributarias: Nicaragua
• Desaceleración de los desembolsos externos plantea la
necesidad de una reforma
• En 2009 se presenta una nueva reforma, la Ley de
Concertación Tributaria
– Negociaciones entre el Gobierno el COSEP
– El COSEP aceptó el ISR, incluyendo gravar los dividendos
– A cambio, el Gobierno redujo el alcance de la reforma
• Reforma aprobada en 2009 compensó parcialmente la
caída de los desembolsos
• Existen cuestionamientos a la efectividad de esta reforma.
El Gobierno prepara una nueva propuesta.
Reformas tributarias: Costa Rica
• Ley del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (2004)
y Ley del Impuesto Sobre la Renta (2006), declarados
inconstitucionales
• Nuevo proyecto de reforma (enero 2011)
– Oposición de la izquierda
• Denuncia de la Asociación Nacional de Empleados Públicos
– Comisión de Asuntos Hacendarios toma control del
proyecto
– Rechazo del sector privado a fortalecer el régimen del ISR
para las rentas de capital
• El Ejecutivo modificó el proyecto
• ¿Se alcanzó consenso?
Reformas tributarias: Panamá
• Reformas recientemente aprobadas
– Corresponden a promesas electorales del Presidente
Martinelli
– Propuesta originalmente preparada por una entidad
privada, y luego fortalecida por IFI
– Rechazada por sectores populares y el sector privado
– Opiniones técnicas opinan que la reforma está enfocada en
la facilidad de cumplimiento, más que la justicia
– Su efectividad dependerá de mejoras en la AT y la cultura
tributaria
Balance entre lo propuesto y lo aprobado
GT
Sobre la Renta
Tarifa Empresas
Tarifa Individuales
Rentas de capital
Impto. Mínimo
Régimen Simplificado
Precios de Transfer.
Subcapitalización
Ampliación de base
Eliminar créditos
Sobretasas
IVA
Tarifa
Ampliar cobertura
Eliminar exenciones
Eliminar tasa 0%
Regulación crédito y devol.
Retenciones del IVA
Sel. y Es. al Consumo
Tarifa
Base
Eliminación exenciones
Nuevo a Vehículos
Vivienda
Combustibles
Vehículos
Tarifa Circulación
Tarifa Arancelaria
Propiedad Inmueble
Tarifa
Casinos
Telefonía
Amnistía Fiscal
De control y fortalecimiento de la
Admon. Tributaria
ES
HN
NI
CR
PA
Balance entre lo propuesto y lo aprobado
GT
Sobre la Renta
Tarifa Empresas
Tarifa Individuales
Rentas de capital
Impto. Mínimo
Régimen Simplificado
Precios de Transfer.
Subcapitalización
Ampliación de base
Eliminar créditos
Sobretasas
IVA
Tarifa
Ampliar cobertura
Eliminar exenciones
Eliminar tasa 0%
Regulación crédito y devol.
Retenciones del IVA
Sel. y Es. al Consumo
Tarifa
Base
Eliminación exenciones
Nuevo a Vehículos
Vivienda
Combustibles
Vehículos
Tarifa Circulación
Tarifa Arancelaria
Propiedad Inmueble
Tarifa
Casinos
Telefonía
Amnistía Fiscal
De control y fortalecimiento de la
Admon. Tributaria
ES


HN
NI



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
CR
PA
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
4. Conclusiones y
recomendaciones
Conclusiones
• El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público
(versión muy mediatizada)
– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales
• Lograr la aprobación de una reforma tributaria en América Central es un desafío
de naturaleza netamente política, no técnica
• Las propuestas centroamericanas (excepto PNM) intentaron fortalecer el ISR
como medio para aumentar la justicia tributaria en la región
– Por dificultades políticas, lo finalmente aprobado dista mucho de lo propuesto
– Propuestas de tributación internacional (aprobada en ESV) encontraron fuerte oposición
del SP y requieren el fortalecimiento de las AT
• La recaudación mejoró en los países en los que se aprobaron reformas
– Aunque en algunos casos se debate si la recaudación adicional fue producto de la reforma
Recomendaciones
• Metodologías técnicas que evalúen el impacto de las
reformas, separándolo de otros factores
• Fortalecimiento efectivo de las AT (¡ISR capital!)
– Reformas legales en secreto bancario, acciones al portador
e intercambio de información: desafío político
– Tributación internacional: precios de transferencia
• Coordinación regional de la incidencia de la sociedad
civil: red centroamericana de justicia fiscal
– La coordinación regional ha sido un rol gubernamental:
COSEFIN, COMIECO, SICA y otros entes.
Particularidades para Guatemala
• La situación se agrava:
– 2011:
• Crecimiento de la carga tributaria vía amnistía, inflación y
recuperación incipiente: 12.1% en 2007, 10.3% en 2009,
quizá 11% en 2011.
• Grave problema de los préstamos externos
– Proyecto de presupuesto 2012:
• Con deuda muy alta, recorte inmenso en la inversión física
(60% como % del PIB)
• Carga tributaria igual o menor que en 2011: el efecto de la
amnistía no repetirá
• Riesgo de no aprobación por conflictividad político
electoral:
– Negociación “cara” en el Congreso por readecuación,
préstamos y bonos
Particularidades para Guatemala
• GTM y CR los países que no aprobaron sus propuestas de reforma: ¿Mismo
caso?
– La principal diferencia es que CR la está discutiendo ahora, y en Guatemala
volvemos a las interpelaciones… ¡Estancamiento político!
• Debate en el Congreso:
– Readecuación presupuestaria, disputa de recursos entre COVIAL y
CODEDE: recta final de la campaña electora
– Reforma postergada: dejar de lado la responsabilidad
• ¡Ni siquiera la ley antievasión II! Un pequeño fragmento de la reforma
fiscal integral…
• Continuación en 2012 de la contienda electoral: riesgo de ingobernabilidad y
desbalances macroeconómicos
– En su primer año de gestión, el nuevo gobierno no podrá cumplir sus
promesas electorales
¡Muchas gracias!
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