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Boletín de Estudios Fiscales No. 14 Reformas tributarias recientes en América Central: respondiendo a la crisis mundial Antigua Guatemala, noviembre de 2012
Contenido
1. El impacto de la crisis en las finanzas públicas de América Central 2. La respuesta gubernamental: el desafío técnico 3. Aprobación e implementación: el desafío político 4. Conclusiones y recomendaciones
1. El impacto de la crisis en las finanzas públicas de América Central
Ingresos tributarios de C.A. entre 1928 – 1936 (millones de monedas nacionales)
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1928 1929 Costa Rica 1930 1931 El Salvador 1932 Honduras 1933 1934 Nicaragua 1935 1936 Guatemala Fuente: Victor Bulmer Thomas. Centroamérica en el período entre guerras.
¿Qué aprendimos?
• • • • • La crisis financiera internacional de 2008 – 2009 dio origen a un proceso de reformas tributarias en Centroamérica 80 años antes las cuentas fiscales se habían visto afectadas por “la gran depresión” ¿Qué aprendimos los centroamericanos con esa previa experiencia? No había excusa para no fortalecer las política fiscal de nuestros países
Impuesto a las campanadas (GT)
Situación previa a la crisis
• • En 2005-2007 – En ESV, NIC, CR y PNM déficit fiscal decreciente • En NIC, CR y PNM se alcanzó superávit – En GUA déficit fiscal estable, por debajo del 2% del PIB – En HND déficit en torno al 2% del PIB Estos resultados positivos gracias a: – Crecimiento vigoroso – Algunas reformas tributarias y fortalecimiento de las AT – Control del gasto público (con excepción de HND)
El impacto de la crisis
Crecimiento PIB 2005 - 2010 12 10 8 2 0 -2 6 4 -4 2005 Guatemala 2006 Costa Rica 2007 El Salvador 2008 Honduras 2009 Nicaragua 2010 Panamá Fuente: datos de la SECMCA y autoridades panameñas.
10 8 6 4 2 0 14
Desempleo en países y regiones seleccionadas Enero 2008 – Febrero 2012
12 EE.UU Total Alemania EE.UU Hispano Euro Zona (17 países) Japón Unión Europea (27 países) 2008 2009 2010 Fuente: ICEFI con base en estadísticas del Bureau of Labor Statistics (Estados Unidos).
2011
Desplome de la carga tributaria
10 5 Tasas de crecimiento de la carga tributaria en 2007 y en el periodo de la crisis 2008-2009 8.9
6.2
3.9
4.4
4.1
0.8
1.7
1.8
0 -3.9
-5 -7.5
-10 -9.7
-15 CR ESV Fuente: ICEFI con base a datos oficiales -11.0
-13.3
GTM HND 2007 2008-2009 NIC PNM -7.1
Promedio
Principales causas del desplome de los ingresos fiscales en América Central
• • Sistemas tributarios altamente dependientes de las importaciones: en 2009 el valor de las importaciones de CA cayó 25% – En 2005, las importaciones determinaban el 32% de los ingresos tributarios (46% en GUA). Con la crisis, en 2009 el 28% Contracción del consumo privado (principal componente del PIB) – Influenciada por la caída en las remesas familiares (GUA, ESV y HND), dificultad por acceder al crédito y aumento del desempleo – Desaceleración en EEUU: aumento del desempleo en trabajadores inmigrantes CA • AT en proceso de fortalecimiento: capacidad de respuesta limitada ante la magnitud de la crisis
2. La respuesta gubernamental: el desafío técnico
Las respuestas de los gobiernos ante la crisis
• • En octubre de 2008 el COSEFIN reconoció la necesidad de adoptar políticas fiscales más flexibles y activas, para: – – – – Mantener la estabilidad macroeconómica Apoyar la actividad productiva Defender a los sectores más vulnerables para evitar problemas sociales y de gobernabilidad Profundizar la integración económica regional En febrero de 2009 el COSEFIN agregaba la necesidad de: – – Mantener y fortalecer la protección social y el empleo Asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de desarrollo de sus países – Mayor flexibilidad (prioridad recursos externos) • Aumento en el déficit fiscal y poder financiar políticas fiscales contracíclicas
Las respuestas de los gobiernos ante la crisis
• Para enfrentar la crisis, los gobiernos de AC adoptaron individualmente: – Reformas tributarias – Programas de gasto público y subsidios • • • • • • GUA: PNERE, prioridad a la infraestructura física y social ESV: Plan Global Contra la Crisis HND: subsidios a combustibles, amortiguamiento alza precios alimentos e incrementos salariales NIC: subsidios a combustibles para transporte urbano. Plan de defensa de la producción, crecimiento y empleo. Contención del gasto público CR: Plan Escudo. subsidios a combustibles para pescadores, incremento gasto en salud, educación y seguridad. Aumentos salariales. PNM: subsidio parcial para energía, bono para adultos mayores, Ley de Responsabilidad Fiscal
Las propuestas de reforma tributaria
• • • • Todos los países de la región prepararon proyectos de reforma Objetivos: – – Reformas integrales: 3 propuestas (GUA, NIC y CR) Fortalecer la AT (medidas antievasión) y facilitar el cumplimiento voluntario: 3 propuestas (GUA, NIC y CR) • Incluyendo la mejora del control aduanero – Medidas recaudatorias de corto plazo: 6 propuestas (GUA, ESV, HND y PNM) En tributación directa: – Reforma profunda al ISR: énfasis en rentas de capital y tributación internacional En tributación indirecta: diversidad, según particularidades de cada país
3.
Aprobación e implementación: desafíos y escenarios políticos a finales del año 2010
La efectividad de los programas de gasto público y subsidios
• • • • Algunas medidas implementadas con éxito – Claramente, durante la crisis los gobiernos de la región protegieron el gasto social Dependieron fuertemente del flujo de financiamiento externo (IFI) Limitaciones en la capacidad de ejecución Una primera conclusión: – El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público (versión muy mediatizada) – Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales
Reformas tributarias: Guatemala
• • • El primer país que propuso (2008) una reforma tributaria integral en el marco de la crisis: – Sin embargo el Congreso no la aprobó Pese a que: – La reforma es una directriz contenida en los Acuerdos de Paz (1996) y el Pacto Fiscal (2000) – La propuesta fue formulada con fuerte respaldo técnico y por una comisión prestigiosa (GPDF) Factores que redujeron la posibilidad de aprobación: – Falta de acuerdo interno dentro del Ejecutivo – Rechazo a la propuesta en el Congreso – Conflicto con el sector privado
Reformas tributarias: El Salvador
• • • • 2009: el Gobierno anuncia su intención de discutir abiertamente, previo a presentar la reforma a la Asamblea Legislativa – Sin embargo, sólo la discutió con el Sector Privado – Premura y percepción que los sectores sociales carecen de interlocutores técnicos y capacidad de incidencia Una vez presentada en la AL, la fractura del bloque de ARENA permitió la aprobación de algunos elementos 2010: conformación de la Comisión Fiscal del CES, sin resultados El MH prepara un nuevo proyecto, a discutir ampliamente (¿posible?) – FUSADES: pacto fiscal – Sectores sociales: necesidad de la reforma
Reformas tributarias: Honduras
• • • • 5 reformas tributarias entre 1998 y 2010 Administración Zelaya: condonación externa y ALBA no hacían necesaria la reforma – Incrementos salariales y crecimiento del gasto, suspensión del financiamiento externo (golpe de Estado), generaron una crisis fiscal grave.
Para solventar la crisis, el FMI medió la reapertura de las ventanillas de las IFI: reforma según programa económico del FMI – Proyecto se entregó al Congreso, sin discutir con el SP Administración del Presidente Lobo: aprobación 5 reformas con implicaciones tributarias – Sin embargo, paralelamente privilegios fiscales: regiones especiales de desarrollo y regímenes de perfeccionamiento activo
Reformas tributarias: Nicaragua
• • • • Desaceleración de los desembolsos externos plantea la necesidad de una reforma En 2009 se presenta una nueva reforma, la
Concertación Tributaria Ley de
– Negociaciones entre el Gobierno el COSEP – El COSEP aceptó el ISR, incluyendo gravar los dividendos – A cambio, el Gobierno redujo el alcance de la reforma Reforma aprobada en 2009 compensó parcialmente la caída de los desembolsos Existen cuestionamientos a la efectividad de esta reforma. El Gobierno prepara una nueva propuesta.
Reformas tributarias: Costa Rica
• • • •
Ley del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural
(2004) y
Ley del Impuesto Sobre la Renta
(2006), declarados inconstitucionales Nuevo proyecto de reforma (enero 2011) – Oposición de la izquierda • Denuncia de la Asociación Nacional de Empleados Públicos – Comisión de Asuntos Hacendarios toma control del proyecto – Rechazo del sector privado a fortalecer el régimen del ISR para las rentas de capital El Ejecutivo modificó el proyecto ¿Se alcanzó consenso?
Reformas tributarias: Panamá
• Reformas recientemente aprobadas – Corresponden a promesas electorales del Presidente Martinelli – Propuesta originalmente preparada por una entidad privada, y luego fortalecida por IFI – Rechazada por sectores populares y el sector privado – Opiniones técnicas opinan que la reforma está enfocada en la facilidad de cumplimiento, más que la justicia – Su efectividad dependerá de mejoras en la AT y la cultura tributaria
Balance entre lo propuesto y lo aprobado
ES Sobre la Renta
Tarifa Empresas Tarifa Individuales Rentas de capital Impto. Mínimo Régimen Simplificado Precios de Transfer.
Subcapitalización Ampliación de base Eliminar créditos Sobretasas
IVA
Tarifa Ampliar cobertura Eliminar exenciones Eliminar tasa 0% Regulación crédito y devol.
Retenciones del IVA
Sel. y Es. al Consumo
Tarifa Base Eliminación exenciones Nuevo a Vehículos Vivienda Combustibles
Vehículos
Tarifa Circulación Tarifa Arancelaria
Propiedad Inmueble
Tarifa
Casinos Telefonía Amnistía Fiscal De control y fortalecimiento de la Admon. Tributaria GT HN NI CR PA
Balance entre lo propuesto y lo aprobado
ES GT Sobre la Renta
Tarifa Empresas Tarifa Individuales Rentas de capital Impto. Mínimo Régimen Simplificado Precios de Transfer.
Subcapitalización Ampliación de base Eliminar créditos Sobretasas
IVA
Tarifa Ampliar cobertura Eliminar exenciones Eliminar tasa 0% Regulación crédito y devol.
Retenciones del IVA
Sel. y Es. al Consumo
Tarifa Base Eliminación exenciones Nuevo a Vehículos Vivienda Combustibles
Vehículos
Tarifa Circulación Tarifa Arancelaria
Propiedad Inmueble
Tarifa
Casinos Telefonía Amnistía Fiscal De control y fortalecimiento de la Admon. Tributaria
HN
NI
CR
PA
4. Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
• • • • El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público (versión muy mediatizada) – Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales Lograr la aprobación de una reforma tributaria en América Central es un desafío de naturaleza netamente política, no técnica Las propuestas centroamericanas (excepto PNM) intentaron fortalecer el ISR como medio para aumentar la justicia tributaria en la región – Por dificultades políticas, lo finalmente aprobado dista mucho de lo propuesto – Propuestas de tributación internacional (aprobada en ESV) encontraron fuerte oposición del SP y requieren el fortalecimiento de las AT La recaudación mejoró en los países en los que se aprobaron reformas – Aunque en algunos casos se debate si la recaudación adicional fue producto de la reforma
Recomendaciones
• • • Metodologías técnicas que evalúen el impacto de las reformas, separándolo de otros factores Fortalecimiento efectivo de las AT (¡ISR capital!) – Reformas legales en secreto bancario, acciones al portador e intercambio de información: desafío político – Tributación internacional: precios de transferencia Coordinación regional de la incidencia de la sociedad civil: red centroamericana de justicia fiscal – La coordinación regional ha sido un rol gubernamental: COSEFIN, COMIECO, SICA y otros entes.