Transcript Los programas de transferencias condicionadas

Aportes y limitaciones de los
programas de transferencias
condicionadas
Simone Cecchini
División de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Taller regional de capacitación “Políticas orientadas a las familias para la reducción
de la pobreza y la conciliación de la vida laboral y familiar en América Latina”
Santiago de Chile, 27 de agosto de 2013
Los programas de transferencias condicionadas
(PTC) en América Latina y el Caribe
• Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar
el capital humano
• Nacen a mediados de los años noventa (Brasil,
México) y se difunden en la década sucesiva
• Diseño básico común
– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a
cambio de compromisos en los ámbitos de educación,
salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de
salud)
– Focalización geográfica y comprobación de medios
– Papel central de las mujeres, en calidad de madres
Los actuales programas de transferencias
condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
País
Programa
Año inicio
Argentina
Asignación Universal por Hijo para Protección Social
2009-
Belice
Boost
2011-
Bolivia (Estado Plurinacional de)
Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla
Brasil
Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros)
Chile
Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar
2002- / 2011-
Colombia
Familias en Acción / Red Unidos
2001- / 2007-
Costa Rica
Avancemos
2006-
Ecuador
Bono de Desarrollo Humano
1998-
El Salvador
Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria)
2005-
Guatemala
Mi Familia Progresa
2008-
Haití
Ti Manman Cherie
2012-
Honduras
Bono 10.000
2010-
Jamaica
Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH)
2002-
México
Oportunidades (ex Progresa)
1997-
Panamá
Red de Oportunidades
2006-
Paraguay
Tekoporâ / Abrazo
2005-
Perú
Juntos
2005-
República Dominicana
Programa Solidaridad
2005-
Trinidad y Tobago
Conditional Cash Transfer Programme (CCTP)
2006-
Uruguay
Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria
2006- / 2009-
2001-
2008- / 2006-
El crecimiento de los PTC ha sido continuo
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)
Cobertura de los PTC, 2000-2012
Inversión en los PTC, 2000-2011
(en porcentaje de la población total)
(en porcentaje del PIB)
25.0
19.0
20.0
21.1
20.2
19.5
16.5
0.38 0.36
0.4
0.3
0.26
13.5
15.0
0.29
0.21
0.2
10.0
5.7
5.0
0.1
0.06
0.0
0.0
2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012
2000 2005 2008 2009 2010 2011
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]
http://dds.cepal.org/bdptc/
En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de
127 millones de personas) en América Latina y el Caribe
BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS
(En millones de familias)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]
http://dds.cepal.org/bdptc/
En varios países el número de beneficiarios de los PTC
supera al número de personas indigentes
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD
(PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
Porcentaje de la población indigente
Beneficiarios PTC / Población indigente y pobre
100.0
90.0
Porcentaje de la población pobre
89.0
84.6
84.6
81.0
80.0
70.5
70.0
62.8
60.0
60.6
56.5
52.2
51.7
50.0
46.4
39.5
40.0
50.7
46.3
39.7
38.7
32.4
30.0
25.2
21.2
17.4
20.0
17.1
13.9
...
10.0
0.0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
Los PTC comparten características comunes, pero
no se puede hablar de un modelo único
• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México
y Chile) y los programas han sido reapropiados por
cada país
– Actores políticos y entorno institucional local
• Surgimiento de diseños alternativos
– Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en
especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.
• Heterogeneidad de experiencias
– Diversos enfoques y aspectos operacionales
Diversidad de enfoques de los PTC:
tres tipos ideales
1. Programas de transferencia de ingresos con
condicionalidad blanda
– Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la
transferencia de ingreso
– Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se
busca reforzar derechos a educación y salud
2. Programas de incentivo a la demanda con
condicionalidad fuerte
– Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades;
monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos
– Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de
comportamiento
3. Sistemas o redes de coordinación programática con
condicionalidades
– Enfocados en la conexión al sistema de protección social
– Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Los PTC por sí solos no permiten superar la pobreza
•
•
•
En el promedio regional, las transferencias acercan a
las familias a las líneas de indigencia, pero no les
permiten superarlas
Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la
cobertura y el monto de la transferencia (ej.
Argentina, Brasil, Ecuador, México)
En Oportunidades, después de 3 años en el programa,
sólo 2% de las familias alcanza los umbrales de egreso
y después de 6 años, el 20%. El 42% de los egresados
vuelve a vivir en condiciones de pobreza (Yaschine y
Dávila, 2008)
Los PTC están poniendo mayor énfasis en la
inclusión laboral y generación autónoma de ingresos
• En su diseño original, los PTC combinan un objetivo de corto plazo
(aumento consumo de las familias) con uno de largo plazo
(fortalecimiento capacidades humanas)
– Se asume que la economía en futuro generará empleos para los niños
de hoy
• Hoy se ha comenzado a agregar medidas para el mediano plazo,
fomentando la inclusión laboral y la generación autónoma de ingresos
de los adultos en edad de trabajar
– Capacitación e intermediación laboral, microcrédito, etc.
– No se aprecian impactos negativos de los PTC sobre la oferta laboral
– Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias
que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que
buscan empleo
– Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes
Los PTC tienen impactos positivos sobre
indicadores “intermedios” de capital humano
• Literatura muestra impactos positivos de los PTC
sobre indicadores de acceso a la educación y la
salud (matrícula y asistencia escolar, controles
médicos)
– Especialmente para las familias más pobres y en países donde
las barreras de acceso son más altas
• Dudas sobre la calidad de los servicios de educación
y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de
capital humano
• ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?
Un desafío clave es incorporar la perspectiva de
género
• Si bien en relación con los PTC se ha notado un cierto
empoderamiento de las mujeres (control recursos monetarios,
incremento autoestima y posición en las comunidades), es
escasa la consideración de las estrategias de conciliación
• Faltan políticas complementarias que permitan a las mujeres
conciliar la carga de cuidado de niños, ancianos y enfermos en
el hogar con la participación en los programas de inclusión
económica
• Es necesario cambiar los paradigmas de género y no
reforzar los tradicionales roles de género según los cuales es la
mujer la única persona responsable del cuidado de los niños al
interior de la familia
Avanzar hacia una mayor transparencia y
rendición de cuentas
• Si bien los PTC han adoptado criterios técnicos de
selección de beneficiarios y entrega de recursos,
aun hay riesgos de clientelismo y corrupción
– Estudios denuncias en programa Jefes y Jefas de Argentina entre
2002 y 2007 (Gruenberg y Pereyra Iraola 2009) y Oportunidades de
México entre 2005 y 2009 (Hevia y Gruenberg, 2010) muestran
existencia de abusos de poder
►Marcos legales e institucionales claros y específico
►Mecanismos de rendición de cuentas y participación
ciudadana: Auditorías, evaluaciones externas,
contraloría social, sistemas de quejas y denuncias
Las familias pueden salir de los PTC, pero no de la
protección social
• Los PTC han sido para muchas familias pobres y
excluidas una puerta de entrada al sistema de
protección social
– Se ha impulsado la oferta de servicios sociales a nivel
local y se han sentado las bases para el trabajo
intersectorial
• Las familias pueden “graduarse” de los programas
pero no se desprenden de su derecho a la
protección social
– Los PTC son solo uno de los componentes de la protección
social
– Salida de los PTC debiera implicar: 1) Superación de la
pobreza; 2) Inserción en otros instrumentos de protección social
contributiva o no contributiva
Base de datos de programas de
transferencias condicionadas
http://dds.cepal.org/bdptc/