Transcript Presentación Mariano Lafuente estudio BID Centro de Gobierno

El Fortalecimiento del
Centro de Gobierno para
Resultados en Chile
La experiencia del Ministerio de la Presidencia
y su Unidad Presidencial de Gestión del
Cumplimiento (2010-2013)
Centro de Sistemas Públicos
Universidad de Chile
Agosto de 2013
Estructura de la presentación
1.
Introducción
2.
El CdG en Chile 2010-2013
3.
Análisis por función:
3.1. Apoyo estratégico
3.2. Coordinación
3.3. Seguimiento y Ajuste
3.4. Rendición de cuentas
4. Análisis comparado de Delivery Units
5. Desafíos y oportunidades de mejora
Anexo: Lecciones para otros países
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1. Introducción
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Definición (propuesta) de Centro de Gobierno (CdG)
• Institucional (definición restringida): Institución o grupo
de instituciones que provee apoyo y asesoramiento directo
a la máxima autoridad política en la cumbre del Poder
Ejecutivo
• Funcional (definición amplia): Constituido por oficina
presidencial y unidades anexas, pero también por otras
instituciones (por ej: Hacienda, Interior) que desempeñan
funciones de CdG
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Funciones clave del Centro de Gobierno1
1) Planificación Estratégica del programa de gobierno
2) Coordinación de la acción gubernamental
3) Seguimiento del cumplimiento de metas prioritarias
4) Rendición de cuentas ante la ciudadanía
Nota: El CdG también se ocupa de la coordinación política del
gobierno (no analizado en este estudio)
1 Adaptado principalmente de OCDE (2004) y Fernandez y Rivera (2012)
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Grandes tendencias en América Latina (2005-2013)
Avances en la agenda de gestión por resultados, en
particular desde Ministerios de Hacienda
(visión mas fiscalista o presupuestaria)
+
Consolidación fiscal
=
Movimiento hacia una gestión por resultados liderada
desde instituciones del CdG
“Centro de Gobierno” tema clave en
Agenda de Gestión Pública en AL
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¿Por qué el caso de Chile?
• Chile pionero en esfuerzos de modernización del Estado en AL
• Fortalecimiento del Ministerio de la Presidencia 2010-2013
para desempeñar funciones clave de CdG:
- Empoderamiento de División de Coordinación Interministerial (DCI)
- Creación Unidad Presidencial de Gestión del Cumplimiento (UPGC)
• Objetivos del estudio:
(i) Documentar esta experiencia;
(ii) Analizar sus principales aportes y desafíos; y
(iii) Rescatar lecciones útiles para Chile y otros países de la región
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Metodología
• Marco analítico por función, revisión de la literatura de CdG
• 39 entrevistas con actuales y ex funcionarios de CdG, y con
expertos nacionales e internacionales, comentaristas
externos
• Revisión de normativa sobre el CdG en Chile
• Revisión de experiencias internacionales, en particular
delivery units
• Revisión de datos de seguimiento relevados por UPGC
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2. El CdG en Chile
2010-2013
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Antecedentes: Evolución del CdG 1990-2010
Importante estabilidad en la conformación del CdG, pero con
cambios en el rol y el protagonismo de sus distintas instituciones
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CdG en Chile y Adaptación 2010-2013
Principales Adaptaciones
2010-13:
-Bilaterales
-Empoderamiento DCI
- Creación UPGC
- Racionalización comités
interministeriales
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Min. Presidencia - Adaptación 2010-2013
Mayor
capacidad
para
enfoques
Sectorial y
Regional
Priorización rol
coordinador y asesor
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Mandato de la DCI-UPGC
1) Apoyo estratégico a los ministerios en la definición de
sus planes, para asegurar coherencia en planificación de la
acción gubernamental e inclusión de metas e indicadores
accionables de los 8 ejes prioritarios de gobierno
2) Coordinación y resolución de obstáculos que limitaran el
avance en los compromisos de gobierno – coordinación,
principalmente ejercida a través de la DCI
3) Seguimiento/monitoreo y ajuste, de los compromisos y
acciones de los 8 ejes prioritarios del plan de gobierno
4) Rendición de cuentas a la ciudadanía de los
resultados del gobierno en su plan
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3. Análisis por función
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3.1 Función de Apoyo Estratégico
• Apoyar a ministerios en definición detallada de planes
estratégicos, con rol subsidiario, no intervencionista - McKinsey
• Garantizar diseño de indicadores apropiados, accionables y con
fuentes adecuadas
• Institucionalizar rutinas para recopilación de datos, apoyada en
larga tradición chilena de medición en sector público
• Mejorar vinculación plan-presupuesto (presupuesto sigue al plan
y no al revés): habría sido exitosa en reducir asimetría de
información entre DIPRES y Ministerios/Servicios.
• Solapamiento limitado e inicial, ej: reemplazo de funciones de
planificación antes lideradas desde DIPRES (DE)
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Análisis de los Objetivos Estratégicos
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3.2. Función de Coordinación
• Bilaterales: Principal mecanismo de toma de decisiones (sistema
presidencialista y estilo del Presidente). Preponderancia del 2 Piso.
DCI: rol de apoyo y seguimiento
• Comités Interministeriales regulares: intercambio de información,
temas transversales. DCI rol clave para asegurar coordinación desde
CdG, asegurar coherencia programática y enfoque en resultados,
promover contestabilidad de políticas públicas
• Solapamiento parcial DCI-2do piso, pero con distinto enfoque:
Proactivo en función del plan de gobierno vs Principalmente reactivo
en función de urgencias y contingencias
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3.3. Función de Seguimiento y Ajuste
• Seguimiento permanente de compromisos en 8 ejes prioritarios,
para impedir que las contingencias desvíen el foco - UPGC como
«mosca en el oído».
• «Inflación de monitoreo» (UPGC, Asesoría Presidencial, DIPRES,
ChileGestiona, Desarrollo Social) muy costosa para algunos
organismos
• Elevado número de acciones monitoreadas (mas de 600 sólo de
los 21/5) impide focalizar sólo en las prioridades gubernamentales,
pero posiblemente contribuye a cumplir con los objetivos
• «Crisis de cumplimiento» y Ajustes: apoyo para resolver
eventuales crisis y actualizar objetivos por contingencia
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3.3. Función de Seguimiento y Ajuste
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3.4. Función de Rendición de Cuentas
Cinco elementos para análisis:
•Acceso debe ser público (no sólo interno)
•Se deben justificar y explicar las acciones adoptadas (distinto a
hacer propaganda o suministrar información genérica)
•Explicación debe darse ante un grupo de actores (amigos y críticos)
•Quien rinde cuentas debe sentirse obligado a ello (no discrecional)
•Deben existir instancias de debate de lo hecho y de las explicaciones
dadas (preguntas y comentarios de los ciudadanos)
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3.4. Función de Rendición de Cuentas
• Mecanismos: 21 de mayo, informes anuales cumplimiento, por eje,
pagina web, rendiciones ministeriales.
• Informes de cumplimiento representan un avance en términos
de transparencia
• Pero percepción fuera del gobierno es que los informes son más
propagandísticos que una estricta rendición de cuentas
• En discursos del 21/5 continuó predominando descripción de
insumos y de “buenos resultados”
• Rendiciones ministeriales obligatorias pero muchas veces
monólogos
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4. Análisis comparado de
Delivery Units
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UPGC en perspectiva comparada
• Objetivo en su origen: Apoyo Estratégico y orientar la gestión a
resultados vs RU y Australia: mejorar la implementación
• Capacidad: Menor que en RU, similar a Australia.
• Grado de intervención: subsidiario, menor que RU
• Empoderamiento político: Alto en todos los casos
• Foco: 40 objetivos estratégicos vs. RU 20-30 y Australia 50-80
• Maquillaje de resultados: RU mala experiencia por hacer competir
a los ministerios entre si. No fue el caso de Chile
• Ubicación: Min. Presidencia, reportando al Presidente vs. RU y
Australia: Cabinet Office o Tesoro, reportando al PM
• Institucionalización: mas baja (pero baja en general)
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5. Desafíos y
oportunidades de mejora
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Desafío: Institucionalización
• Institucionalización y mejora de las funciones de CdG desafío clave
• Cada Presidente introduce su propio estilo en la conducción del
gobierno. Estructuras como la UPGC pueden no mantenerse en
el tiempo
• Pero existen señales de sedimentación en el desempeño de las
funciones de CdG en Chile…
• Consolidación de comités interministeriales, desarrollo de
indicadores de resultado accionables, publicación de
información de desempeño y consenso de think-tanks de la
importancia de estas funciones
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Oportunidades de Mejora (1)
Funciones de Apoyo Estratégico y Coordinación
• Reclutar parte de integrantes de DCI-UGPC con un perfil senior,
fortaleciendo las capacidades políticas y técnicas de la unidad
para sumar mayor valor agregado a las funciones de CdG
• Establecer protocolos de funcionamiento para comités
interministeriales y reuniones bilaterales, así como para la
interacción entre las distintas instituciones del CdG (Con Segundo
Piso y la DIPRES)
• Profundizar el trabajo de la Unidad de Regiones
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Oportunidades de Mejora (2)
Seguimiento de Resultados
•Reducir la cantidad de compromisos o acciones a monitorear
•Continuar incrementando proporción de indicadores de resultados
•Establecer protocolos de seguimiento, sobre todo entre instituciones
de CdG para mitigar «inflación de monitoreo»
Rendición de Cuentas
•Consensuar formatos y frecuencias de informes de cumplimiento
para aumentar su credibilidad externa (buenos y no tan buenos)
•Utilizar información para propiciar debates, incluyendo el desarrollo
de foros especializados para la rendición
de cuentas de los ministerios
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Oportunidades de Mejora (3)
En cuanto a la UPGC…
• Funciones de la UPGC parecen estar correctamente localizadas en
Min. de la Presidencia, dentro del CdG pero alejada de la vorágine
de la gestión cotidiana del Segundo Piso – permite mayor foco en
coherencia estratégica de mediano plazo
• Mantener empoderamiento del Presidente y capacidad de sus
miembros de generar confianza en los ministerios, para ser
considerados interlocutores legítimos y empoderados, que añaden
valor a su trabajo desde un rol subsidiario, y que
no busca reemplazarlos o acusarlos
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Descargar el Informe
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Mariano Lafuente
Especialista Senior en Modernización del Estado
División de Capacidad Institucional del Estado
[email protected]
@LafuenteMariano
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Anexo: Posibles lecciones para otros países (1)
Principales aportes de este modelo:
1. Función de seguimiento de la implementación del plan de
gobierno con un enfoque en resultados
2. Hacer mas accionable el programa de gobierno
3. Mejora de la coordinación entre CdG y contrapartes sectoriales
4. Promover una mejor vinculación Plan-Presupuesto
Factores clave que promueven mayor éxito:
1.Empoderamiento del Presidente
2.Credibilidad y rol Subsidiario con los sectores, y agregarles valor
3.Establecer alianzas internas con actores de CdG
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Anexo: Posibles lecciones para otros países (2)
Circunstancias que hacen mas útil este modelo
1. Útil en modelos institucionales con incentivos para agendas
individuales sectoriales en el gobierno
2. Países con reglas administrativas que llevan a aislamiento de
las instituciones
3. Más sentido cuando no se llevan funciones similares a las de
UPGC (evitar duplicación por seguir una tendencia simplemente)
Advertencia:
Una aproximación tecnocrática (consecución de resultados y
reporte público y detallado de los avances logrados) a la política
(basada en la negociación de intereses y valores afectados) puede
no traer redito político: Su mayor valor puede ser de carácter
interno para lograr una mejor gestión del gobierno
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