Transcript Kroky k upevnění národního fiskálního rámce
KROKY K UPEVNĚNÍ NÁRODNÍHO FISKÁLNÍHO RÁMCE – IMPLEMENTACE SMĚRNICE 2011/85/EU
L U B O M Í R C H A L O U P K A
Smilovice 14. prosince 2012
OBSAH
I. Ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti II. Další kroky III. Zákon o pravidlech rozpočtové kázně IV. Implementace směrnice V. Diskuse
I.I Předpoklady přípravy
• • • • • • Programové prohlášení vlády + koaliční dohoda+Strategie mezinár. konkurenceschopnosti ČR pro období 2012 až 2020 (u.v. 713/2011) PS ministra financí – se zástupci parlamentních politických stran (01-03 2012 - 3x) Předpoklady a východiska pro přípravu ÚZ o rozp. kázni a odpovědnosti (u.v. 253 z 11.4.2012) LRV + komise (06 až 09 2012) ÚZ schválen vládou (u.v. 737 z 10.10.2012) Poslanecká sněmovna – s. tisk 821 (podvýbory, výbory, 1. čtení, zpravodaj – M. Benda)
I.II Hlavní prvky
• • • •
Úvodní část – zdravé veřejné finance,
transparentnost, výdajové pravidlo
Dluhová brzda Pravidlo pro ÚSC
Národní rozpočtová rada (NRR)
Motivace přípravy ÚZ
• • • Vytvořit účinný mechanismus závazků vlády, kde odklon od principů odpovědné FP znamená kromě reputačního rizika také nástup povinnosti uskutečňovat stanovená opatření a vyvození přímého postihu Odstranit rozpor mezi odpovědností vlády za dodržování mezinárodních závazků vyplývajících ze SoFEU v oblasti fiskální disciplíny a nástroji, kterými disponuje Odstranit hl. nedostatky současného fiskálního rámce: –
nedostatečná závaznost, vynutitelnost a transparentnost, chybí disciplinující prvky
–
sklon k deficitnímu hospodaření, absence mechanismů za bezpečujících anticyklický charakter fiskální politiky
Úzká místa
• • • • • • Právní koncepce – rozdílné světy Politické zadání – existuje prostor pro kompromis?
Staré/nové pojmy Vymezení vládního sektoru – ústavní stížnost Aplikace Soulad s pravidly EU
I.II.I Úvodní část (čl. 1-2)
• • • Zdravé a udržitelné veřejné finance (principy primární právo EU) Veřejné instituce (VI) sestavují rozpočet na t+1 a střednědobý výhled na t+2 a t+3 – nástroj + jednotná a konzistentní data Pravidla pro stanovení celkových výdajů – stanoví zákon (předpoklad pro nové numerické fiskální pravidlo)
•
Veřejné instituce (VI) tvoří sektor veřejných
institucí – dodržují pravidla transparentnosti, účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti nakládání s VF • Snaha definovat - ve vazbě na nařízení č. 2223/1996, - registr ekonomických subjektů, • - stávající právní řád (z.č. 85/1995 Sb., z.č.
106/1999 Sb., Hlava VI - Ú. ČR – jazykový výklad) Zásadní připomínka ČSÚ
I.II.II Dluhová brzda (čl. 4-11)
• • • mimořádné pravidlo – regulace stavové veličiny Princip limitů dluhu spojených s automatickými korekčními mechanismy – opatření jsou realizována kumulativně; akcelerují; sankce: reputační (NRR), zúžení prostoru pro realizaci vládní RP, ↓platů představitelů státní moci Dluh dle definice ESA 95 snížený o tzv. dluhovou rezervu.
Výši zadlužení vyhlašuje NRR (stejným způsobem, jakým se vyhlašují zákony – z.č.309/1999 Sb.).
• • • ČR musí mít nižší poměr veřejného dluhu k HDP, než stanovují unijní pravidla (60 %) – strop nikoli cíl Jako malá a otevřená ekonomika je citlivější na vnější šoky a vyšší zadlužení se tak citlivěji promítá do výnosů vládních dluhopisů a potažmo i do růstu ekonomiky.
Podíl příjmů GG na HDP
ČR
EU27 EA17 EA16 nejnižší nejvyšší
2000 38,0
45,3 46,0 46,1 58,7 33,9
2005 39,8
44,3 44,8 44,8 32,4 57,8
2011 39,8
44,7 45,4 45,4 31,9 56,0
• • • Pět dluhových pásem - stupňování opatření a jejich postupné kumulování spojené s růstem dluhu: Nižší než 40 % HDP – žádná specifická opatření.
Fungují operativní fiskální pravidla.
40 a nižší než 45 %: vláda PSP ČR předloží zdůvodnění zvýšení dluhu a představí přijatá opatření a návrhy opatření na následující rok. Rozsah opatření je konzultován s NRR. Dochází k omezení poskytování
nových státních záruk
(schválení většinou poslanců a senátorů).
nadpoloviční
• • • 45 – nižší než 48 %: vláda rozhodne o snížení výdajů schváleného SR již v daném roce.
Navazující zákon – stanoví výši snížení (např. 3 %) v poměrné části ke zbývajícímu období běž.
rozpočtového roku, mechanismus stanovení základny
(bez výdajů na důchody, správu SD, odvodů vlastních zdrojů EU, výdajů krytých prostředky z rozpočtu EU nebo NF, výdajů na likvidaci škod způsobenými živ. pohromami, příspěvků MO – mez. sml.)
Vláda zmrazí výdaje SR, SF i ZP
položek)
. Pro ZP účinnost od 1. 1. 2018.
(kromě vybraných
• • • • Dále dojde ke snížení platů představitelů státní moci o 1/5 a zmrazení mzdových výdajů v sektoru VI (reálně platy
dané nařízeními vlády 564/2006, 565/2006 a 477/2009)
48 – nižší než 50 %: vláda předloží návrh na vyrovnaný či přebytkový SR, rozpočty SF a ZP. Totéž platí pro ÚSC.
Ostatní VI nesmí po období, v němž zadluženost překračuje 48 % HDP, přijímat nové dlouhodobé dluhové závazky zvyšující zadlužení (s výjimkou refinancování). Vyšší než 50 %: vláda žádá PSP ČR o vyslovení důvěry
(vyrovnaný nebo přebytkové SR, SF, ZP, ÚSC + ostatní jednotky nesmí přijímat dlouhodobé dluhové závazky)
Žádost neznamená automatické odstoupení vlády – zdůvodnění (specifické)
Únikové klauzule (čl. 12)
• • • • • • Významné zhoršení ekonomického vývoje Zhoršení bezpečnostní situace státu spojené s vyhlášením mimořádných obranyschopnosti opatření vládou ke zvýšení jeho Nouzový stav; stav ohrožení státu nebo válečný stav Odstraňování následků živelních pohrom Výdaje vyplývající z plnění mezinárodních smluv a jiných mezinárodních závazků ČR Podle čl. 8 a 11 se nepostupuje po 12 měsíců od vyslovení důvěry vládě po jejím jmenování
Podle čl. 8 a 11 se nepostupuje po 12 měsíců od vyslove-ní důvěry vládě po jejím jmenování •
V navazujícím zákoně
Únikové doložky aplikovány po dobu 24 měsíců od 1. dne kal. m. následujícího po kal. m., v němž: –
ČSÚ zveřejní ve čtvrtletních NÚ meziroční pokles HDP očištěného o cenové vlivy za poslední čtvrtletí o nejméně 5 % meziročně nebo o 10 % za 3 roky.
–
MF zveřejní, že nezbytné veř.
výdaje spojené s odstraňováním následků živ. pohrom a výdaje vyplývající z plnění mezinár. sml. a jiných mezinár. závazků státu přesáhly v úhrnu 3 % HDP.
Povinnosti se neaplikují 12 měsíců ode dne vyslovení důvěry vládě jejím jmenování dle čl. 68, odst. 3 Ústavy.
Úzká místa
• Opatření pro jednotky mimo úzkou CV (SR+SF) • • • • • - zejm. ZP (protiústavnost), ÚSC (konzistentnost s ostatními pravidly)… Transparentnost – úprava o dluhovou rezervu Nastavení přechodného období Nastavení stupňů dluhové brzdy Aplikace některých opatření Únikové klauzule 50 49 48 40 39 38 37 47 46 45 44 43 42 41
38,1
37,6 2010
41,2
40,5 38,5 2011
45,5
44,6 41,4 42,2 42,4 2012 44
47,6
45,8 45,1 43,4 42,8 2013
48,6
46,2 44,8 42,9 42 2014
49,2
45,6 43,4 2015 Ko.Pr. (akt. 2011) Ko.Pr. (akt. 2012) FV (11/11) Aktualizace 07/12
I.II.III Hospodaření ÚSC (čl. 4)
ÚSC – územní společenství občanů, která mají právní subjektivitu a Ústavou zaručené právo na samosprávu. Jednají vlastním jménem, nabývají majetek a samostatně hospodaří podle vlastního rozpočtu. Při nehospodárnosti či nedostatečné míře odpovědnosti – toto právo omezeno vysokými závazky a platební neschopností – ÚSC není schopen řádně vykonávat samosprávu
(občanům ÚSC
Ústavou zaručené právo).
• • • • Dluh ÚSC by neměl překročit 60 % průměru jeho skutečných příjmů za poslední 4 roky.
Překročí-li zmíněný poměr 60% hranici, ÚSC ročně
sníží své zadlužení nejméně o 5 % z rozdílu mezi výši dosaženého dluhu a výší dluhu představujícího 60 %
průměru jeho příjmů za poslední 4 roky.
Stát ročně zadrží část daňového výnosu ÚSC ve výši požadavku na min. snižování jeho zadlužení. Zadržený daňový výnos bude možné uvolnit jen ke splacení jeho dluhu.
Korekční mechanismus - účinnost od 1. ledna 2018.
Hospodaření ÚSC
• • • • • • • Dle stavu k 31. 12. 2011 pravidlo nedodrželo 422 obcí (v tom 32 měst – z toho 3 statutární – Liberec, Ústí nad Labem, Olomouc) – 6, 8 %; kraje – kolem 30 % U 82 % obcí ukazatel pod 30 %, 56,8 % obcí bez dluhu.
Max. dluhová kapacita cca 160 mld. Kč Nejrychleji se zvyšuje dluh malých obcí, nicméně v této skupině je zadluženo jen 20 %.
Důvody porušení
:
• •
Předfinancování projektů s přislíbenou podporou z EU – problém bude eskalovat Porušení rozpočtové kázně
•
Volatilita rozpočtu
Sekce 06 zpracování metodickou podporu pro malé a střední obce – preventivní rovina Monitoring obcí a jejich PO – problematické ukazatele
Další kroky
• • • • • Legislativní úprava navazující na ústavní zákon Vymezení celkových příjmů a dluhu MF: vyhodnocuje dodržování pravidla zveřejňuje seznam ÚSC, které nedodržely pravidlo či povinnosti dle korekčního mechanismu; zveřejňuje ÚSC, které porušily povinnost schválit svůj rozpočet jako vyrovnaný nebo přebytkový (čl. 10 ÚZ) Nesníží-li ÚSC svůj dluh – MF v následujícím roce rozhodne o zadržení jeho podílu na DPH a daních z příjmů (dle z. č. 243/2000 Sb.) Úprava – insolvenčního řízení (PS: MS, MV, SMO, AK…) – z. č. 182/2006 Sb.
I.II.IV Národní rozpočtová rada (čl. 3)
• • • • Nezávislý orgán – „watch dog“ Působnost: sledování vývoje hospodaření sektoru
VI a hodnocení plnění číselných fiskálních pravidel.
Předseda, místopředseda a člen – volen PSP ČR
Postavení, působnost, pravomoc a organizační strukturu, pravidla jejího financování, hospodaření a další podrobnosti stanoví navazující zákon.
•
PO
– nezapisovaná do OR, postavení veřejnoprávního subjektu, sídlo v Praze, schvaluje svůj statut, plán činnosti, návrh rozpočtu a jednací řád •
Nezávislost
pokyny – při výkonu své činnosti nesmí přijímat ani vyžadovat •
Působnost:
– – – zjišťuje výši zadlužení – vyhlásí do 1 měsíce po zveřejnění ČSÚ hodnotí plnění číselných fiskálních pravidel – zpráva pro PSP ČR hodnotí výsledky rozpočtového hospodaření dle SZÚ – – sleduje transparentnost hospodaření s veř. prostředky – podněty ke zlepšení další činnosti související se sledováním a hodnocením vývoje hospodaření s veřejnými prostředky ČR – zpráva o dlouhodobé udržitelnosti VF (1x za tři roky – k 30. 4. a vždy do 30 dnů po vyslovení důvěry vládě po volbách) – stanoviska k legislativním návrhům zásadního významu + rozp. dopady Stanoviska a zprávy NRR se zveřejňují + součinnost orgánů VS
• • • • • • • •
Řídící orgán NRR
pětičlenné kolegium
Mandát
na 6 let (poprvé 6,4,2), 1x opakovatelný Požadavky, neslučitelnost, karanténa, vznik x zánik funkce, odvolání
Předseda
- na návrh vlády se souhlasem nadpol. většiny hlasů všech poslanců - účast na jednání vlády (poradní hlas)
Místopředsedové
- voleni nadpol. většinou přítomných poslanců (1.MP - na návrh Senátu, 2.MP - na návrh BR ČNB)
Další 2 členové
- voleni nadpol. většinou přítomných poslanců
(na návrh ministra financí, ?
a primátory statutárních měst) hejtmany, primátorem hl. m. Prahy
Volba do 60 dnů od předložení návrhu do PSP ČR Odměňování, zasedání kolegia, hospodaření rady
I.IV.I Další realizované kroky – pravidlech rozpočtové kázně zákon o
• • • • • • • • • Veřejná instituce – sektor veřejných institucí Rozpočtová strategie vlády Pravidla pro stanovení celkových výdajů Rozpočet veřejných institucí (?) Zveřejňování údajů Stanovení poměru veřejného dluhu NRR Postup – pravidlo ÚSC Predikce
I.III Další postup
• • • Zákon o pravidlech rozpočtové kázně (dle čl. 40 Ústavy) – do 30 . dubna 2013 Předběžný harmonogram: – před Vánocemi pracovní verze právníkům – na konci 01/2013 – VPŘ (10 dnů) – 2. polovina února PV MF – do konce března – vnější připomínkové řízení (20 dnů) – bez RIA (výjimka – vazba na ÚZ) VLÁDA LRV + komise
I.IV Implementace směrnice
• •
Kontrola a audit (novela z. č. 166/1993 – s.t. 352
- navazuje na novelu Ústavy - Senát: kontrola hospodaření s majetkem (celý VS), u ÚSC soulad se zákony, vč. VI (kromě ČEZ) - novela z. č. 320/2001 – s.t. 595
Zveřejňování fiskálních dat – 2 cesty (finanční
výkazy, účetní data, event. bankovní statistika)
•
Ostatní datové požadavky
• • (TF Eurostat (07-11) – garance, úvěry v selhání, majetkové účasti, závazky veřejných společností, PPP) – závěrečná zpráva (14.12.
FAWG, v lednu EPC, zpráva p. ministrovi (úkol
PV MF 35)
Daňové úlevy – O25 Predikce (PV MF č. 39 – schválení záměru) –
poradní orgán ministra financí – Výbor pro makroekonomické a daňové predikce
• • •
Nové numerická fiskální pravidlo
Odstranění nedostatků stávajícího pravidla – datové vstupy, konsolidace, EU toky, akrualizační úpravy atd.
Výdajové pravidlo pro SR a SF (švýcarská dluhová brzda, slovenské pravidlo, střednědobé tempo růstu upravených výdajů) Ostatní jednotky – stávající pravidla, zásady: –
VZP (dle z.č.551/1991 Sb.) – musí sestavovat a realizovat svůj rozpočet tak, aby V nepřevýšily P v příslušném rozpočtovém roce.
Rozdíl mezi P a V se zúčtovává v roční závěrce vůči RF.
–
VVŠ (dle z.č. 111/1998 Sb.) – sestavují rozpočty na kal. rok a hospodaří podle něj, přičemž jejich rozpočty nesmí být sestavovány jako deficitní.
–
ÚSC (z.č. 250/2000 Sb.) – sestavují rozpočty zpravidla jako vyrovnané
Rozpočtová strategie vlády (teze)
• • Rozpočtovou strategii vlády připraví nová vláda na celý horizont svého mandátu. Bude v ní kvantifikovat výdajové politiky a priority vyplývající z programového prohlášení, na jehož základě ji byla vyslovena důvěra v PSP ČR.
Strategie se bude každoročně aktualizovat podle nových externích skutečností. Při aktualizaci vláda nebude měnit výdajové priority, bude reagovat jen na výrazný výkyv v makroekonomickém vývoji či na nové zásadní skutečnosti. Aktualizace Strategie bude předkládaná PSP pro informaci vždy do konce května.
• • • • • Návrh vychází ze současné rozp. praxe ČR a dále ji modifikuje: numer. výdajové pravidlo určí závazné SDVR formou výdajových limitů pro SR a SF
(již nebude vycházet z fiskálních cílů - podílu deficitů VS na HDP, ale bude pevně pro celý střednědobý horizont předurčovat objem celkových výdajů)
.
výdajové rámce střednědobých Strategie priorit explicitně zformulovaných v alokuje prohlášení do hlavních oblastí výdajových politik podle programovém SDVR schválený v první 1/2 roku se stává východiskem pro přípravu ročního rozpočtu
(pro SR a SF),
explicitní stanovení výdajových limitů pomocí numer. fiskál.
pravidla umožní působení automatických stabilizátorů Strategii i její aktualizace vypracuje MF a vláda ji po schválení předloží PSP; ta ji schválí svým usnesením. Strategii lze opět změnit jen u. PSP
• • • • •
Struktura Strategie:
makroekonomická východiska, provázání s dluhovou brzdou, indikativní stropy výdajů celého VS odvozené od nového výdajového pravidla, z těchto výdajových agregátů a na základě predikce MF ohledně příjmů VS bude propočteno saldo a dluh v jednotlivých letech, převedení výdajových stropů z úrovně VS v akruálním pojetí na výdajové stropy SR a rozpočtů SF v metodice peněžních toků
(právo se vyjádřit NRR)
,
• • • • • bude rovněž zohledňovat rizika vyplývající z hospodaření státních podniků a jednotek s významnou účastí VS, takto určené částky stropů pro objem výdajů SR a SF budou závazně dané výdajovým pravidlem, významnou součástí Strategie budou alokační záměry vlády, které budou obsahovat rozdělení celkových částek SDVR podle výdajových priorit, ty budou porovnány s vývojem za nezměněných politik (autonomní vývoj), vazby mezi subsektory VS (CV, MR, ZP), krátkodobé a střednědobé dopady prioritních politik vlády.
•
Ostatní datové požadavky
• (TF Eurostat (07-11) – garance, úvěry v selhání, majetkové účasti, závazky veřejných společností, PPP) – závěrečná zpráva (14.12.
FAWG, v lednu EPC, zpráva p. ministrovi (úkol PV MF 35)
Daňové úlevy – O25 – definice, metodika,
formát zveřejňování
Další kroky – právní oblast
• • • • • Srovnání – Zpráva EK o postupu implementace (01/13) Vyhlášky MF – zejm. 383/2009 Sb., 410/2009 Sb., 449/2009 Sb. a 419/2001 Sb.
Novelizace zákonů mimo gesci MF – indentifi kace ve vnějším připomínkovém řízení Kompetenční zákon (č. 2/1969) Novelizace dalších právních předpisů – do konce 2013 – s účinností nejpozději od 1.1.2014