Transcript „fiskální brzda“ v Základním zákoně (Ústavě)

Nová „fiskální brzda“ v Základním
zákoně (Ústavě) Spolkové republiky
Německo
Přednášející: Dr. Kurt Bley, Helmut
Herres a Dr. Christian Mayer,
Spolkové ministerstvo financí, Berlín
Politická výchozí situace
• Tradice pravidel upravujících
zadlužení v německých ústavách
• Ústavněprávní procesy
• Evropská měnová unie a Pakt
stability a růstu
Značný vzestup míry zadluženosti v Německu
Zadlužení veřejného celkového rozpočtu
ve vztahu k HDP (%)
80
70
1969: vstoupil v platnost čl. 115 GG
staré znění
60
50
40
30
20
10
0
Obce
Země
Dodatečné rozpočty Spolku
Spolek
Mezinárodní srovnání: Vývoj míry zadluženosti
Zadluženost v % HDP
120
100
80
60
40
20
0
D
F
I
UK
USA
Reforma federalismu II
• Limitu zadluženosti nebyla při Reformě
federalismu I věnována pozornost
• Pojem „fiskální brzda“ se stává populárním
• První „Velká koalice“ zavedla v roce 1969
neúčinný limit zadluženosti, takže druhá „Velká
koalice“ má provést korekturu: „když ne teď, kdy
tedy vůbec?“
• Proč by měl být zakotven limit zadluženosti v
ústavě?
Omezení rozpočtové svrchovanosti parlamentu!
Diskutované modely
• Vlastní odpovědnost bez pravidel upravujících
schodek?
• Zákaz nového zadlužení?
• Stanovit limit schodku na základě výše investic?
Reforma pojmu investice?
• HDP jakožto měřítko stejně jako v Evropském
paktu stability a růstu
• Smíšené formy (investiční pravidlo očištěné o
konjunkturální vlivy, zpětný převod úvěrů v
dalších 3 letech atd.)
Konsensuální řešení
1. Limit schodku pro Spolek a spolkové země
2. Zásada vyrovnání rozpočtů se stává právně
závaznou, avšak doplněna o …
- strukturální schodek pro Spolek ve výši 0,35 %
HDP,
- „konjunkturální dýchání“ a
- výjimečné případy v rámci „nouzových situací“
3. „Netto-zásada“: Očištění o finanční transakce
Finanční transakce
• Podobně jako v Paktu stability a růstu:
očištění o příjmy a výdaje bez vlivu na majetek
• Odůvodnění: finanční transakce jsou neutrální ve
vztahu ke schodku, neboť se majetková položka
nemění
⇨ Schodky již nelze maskovat výnosy z privatizací
atd.!
Politické předpoklady pro konsensus
• Ústavněprávní zakotvení vyrovnání rozpočtu bude
omezeno na Spolek a spolkové země …
• ... obcí a úřadů sociálního zabezpečení se „fiskální
brzda“ netýká
• Přechodná období: Spolek do roku 2015 vč.,
spolkové země do roku 2019 vč.
• Staré dluhy a konsolidační pomoc
• Zřízení Rady pro stabilitu
Konjunkturální složka
Symetrická konjunkturální stabilizace: plné působení
automatických stabilizátorů v průběhu růstu a propadu
Výrobní potenciál a hrubý národní produkt
- očištěno o ceny, mld. euro 2.500
Pozitivní výrobní mezera => konjunkturální složka =
2.400
Konjunkturální přebytek => max. přípustné
přijetí netto úvěrů se sníží popř. se celkově
2.300Požaduje přebytek
2.200
2.100
2.000
Negativní výrobní mezera =>
Konjunkturální složka =
Konjunkturální schodek =>
Max. přípust. přijetí netto úvěrů
se zvýší
1.900
výrobní potenciál
1.800
hrubý domácí produkt
1.700
Konjunkturální složka
• Výpočet konjunkturální složky dle metodiky
Evropského Postupu očištění od konjunktury
• Konjunkturální složka = rozpočtová senzitivita ×
výrobní mezera
• Rizika předpovědí: chyby v odhadech jsou běžné,
důležité: korektura ex post
• Doporučení: dodržení tzv. bezpečnostní
vzdálenosti v plánování rozpočtů
Zjištění maximálně přípustného přijetí netto-úvěrů - Spolkový
rozpočet na rok 2011 a finanční plán do roku 2014:
Oček.s. kut.
2010
plán
2011
(stav
06/2010)
( stav
12/2010)
Fin. plán
2012
(stav 06/2010)
2013
2014
V mld. €
Strukturální přijetí netto úvěrů
(roční odbourávání – 0,31% HDP)
S odečtením salda finančních
transakcí
S odečtením konjunkturální složky
Maximálně přípustné nové zadlužení
(2011 – 2014)
Plán na 2011 a finanční plán do 2014
53,2
45,5
39,0
32,1
25,1
0
-5,0
-0,9
1,8
0,6
-12,0
-2,5
-3,3
-1,3
0,4
65,2
53,1
43,1
31,6
24,1
48,4
40,1
31,6
24,1
Kontrolní účet
• Propojení plánování rozpočtu a výkonu rozpočtu
• Účtování odchylek mezi skutečným a maximálně přípustným
přijetím netto úvěrů, pouze strukturální odchylky
– Hospodářský vývoj probíhající odlišně od očekávání změní i přípustné
přijetí netto úvěrů (přes konjunkturální složku přizpůsobenou ex post),
nemá však vliv na kontrolní účet
• Funkce Memory: Salda se kumulují v průběhu času
• Povinnost zpětného převodu negativního salda a na kontrolní
účet od okamžiku překročení negativní prahové hodnoty ve
výši 1% HDP
• Žádný vkladový účet na financování neregulovaných opatření!
Kontrolní účet
Příklad: sestavování a vyučtování rozpočtu let 1 a 2 pomocí nového pravidla
1
Strukturální složka (0,35% HDP roku
předcházejícího sestavení rozpočtu)
Plán
Skut.
Rok 1 v mld. euro
Plán
Skut.
Rok 2 v mld. euro
9,0
9,0
9,2
9,2
2
Saldo finančních transakcí
2,0
1,0
2,0
1,0
3
Konjunkturální složka
1,0
-3,1
1,0
5,1
4
Výkaz: odchylka změny nominálního HDP
Skut. Plán (v %-ních bodech)
5
Maximálně přípustné přijetí netto úvěrů
(1) – (2) – (3)
6,0
11,1
6,2
3,1
6
Přijetí netto úvěrů
6,0
13,1
4,0
0,1
7
Zaúčtování(-)/odúčtování(+) kontrolního účtu
Skut. (5) – Skut. (6)
-2,0
+3,0
8
Saldo kontrolního účtu
-2,0
+1,0
-1,0
+1,0
Základní struktura pravidel povolených deficitů
Strukturální složka (od roku 2016: max. 0,35 % HDP)
- Saldo finančních transakcí (jako v Paktu stability a růstu)
- Konjunkturální složka (výrobní mezera * rozpočtová
senzitivita)
- (popř.) povinnost zpětného převodu z kontrolního
účtu
--------------------------------------------------------------= Horní limit nového zadlužení v běžném případě
⇨
Výjimky pro nouzové situace
Výjimky
• Definice případu nouze nebo kvalifikovaná
parlamentní většina (např. : 3/5)?
• Modelový případ „přírodní katastrofa“ nebo …
• … „mimořádné nouzové situace, které nelze
nikterak ze strany státu ovlivnit a které mají
podstatný vliv na finanční situaci státu“
• „kancléřova většina“
• Právní následek: osvobození od schodkového
limitu, avšak ve spojení s návrhem na umoření
Právní ochrana
• Právo spolkového prezidenta na prověření před
vydáním rozpočtového zákona
• Abstraktní kontrola norem, popř. žaloby ze strany
orgánů (např. opozice) nebo rozpor mezi Spolkem
a spolkovými zeměmi
• Žádné individuální ústavní stížnosti
• Předběžná opatření možná
• Judikovatelnost („konjunkturální běžný stav“,
„mimořádná nouzová situace“)
Následky porušení limitu schodku
• Poruší-li rozpočtový zákon ústavu, je
protiústavní!
• Rozpočtový zákon neplatný ipso iure?
• Předběžné vedení rozpočtu?
• Státní úvěry zůstávají závaznými
(jen vnitřní účinek rozpočtového práva, ochrana
věřitelů, náklady na refinancování)
Shrnutí
•
•
•
•
Dodržení pravidla zajišťuje trvale udržitelnou
finanční politiku
Zapojení spolkových zemí → závazný „národní
pakt stability“
Soulad s evropskou úpravou
Korektura ex post: kontrola v průběhu provádění
rozpočtu (Spolek)
Příloha
Přechodné období Spolek 2011-2015: výchozí úroveň 2010
Výpočet cesty odbourávání strukturální schodku Spolku:
1. krok: zjištění strukturální úvěrové složky 2010
Očekávaná skutečnost 2010 (červen2010)
+ saldo finančních transakcí
+ konjunkturální složka
= strukturální složka 2010
65,200 mld. €
0,029 mld. €
-11,984 mld. €
53,245 mld. €
2. krok: poměr strukturální složka 2010 / HDP roku předcházejícího
sestavení rozpočtu
Strukturální složka 2010
53,24 mld. €
= 2,21%
HDP 2009
2.407 mld. €
3. krok: výpočet roční strukturální povinnosti k odbourávání zadluženosti
(výchozí hodnota 2010: 2,21%) – (cílová hodnota 2016: 0,35%) = rozdíl:
1,85%
Rožloženo na 6 let : 1,85% /6 = 0,31% (zaokrouhleno )
Pravidlo zadlužení je důležitým prvkem tzv. exitstrategie
Výdaje, příjmy a saldo financování státu
-
v % HDP -
50
9
49
8
48
7
47
6
46
5
45
4
44
3
43
2
42
0,3
1
0,1
41
0
40
- 1/2
-0,2
39
38
37
-2,9
-3,0
-1,6
-2,2
-2,3
-2,5
-1
-1,2
-2,6
-3,2
-3,3
36
-2 1/2
-2,8
-3,7
-3,3
-4,0
-3,8
35
-3,0
-3,5
-0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
celostátní saldo financování (škála vpravo)
míra výdajů (škála vlevo)
míra příjmů (škála vlevo)
Nové pravidlo podstatně snižuje prostor pro
financování pomocí úvěrů
Přijetí netto úvěrů dle dosavadního a nového
pravidla zadlužení při vyúčtování rozpočtu
za předpokladu, že by nové pravidlo již bylo platilo
45
40
35
Mrd. Euro
30
25
20
15
10
5
0
-5
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Skut. přijetí netto úvěrů
Max. přípustné přijetí netto úvěrů (+) popř. potřebný přebytek (-) dle nové úpravy
při vyúčtování rozpočtu
2008
Dodržení pravidla zajistí dlouhodobě výrazný pokles míry
zadluženosti
90
80
70
%
60
50
40
30
20
10
0
Maastrichtská míra zadluženosti
při dlouhodobém strukturálním schodku v roční výši 0,35 % ve vztahu k
HDP a nominálnímu růstu HDP ve výši 3 % p.a.