Transcript Skýrsla rannsóknanefndar Alþingis

Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis
- hvað geta eftirlitsaðilar lært?
Eiríkur Jónsson, lektor
13. október 2010
Lagadeild Háskóla Íslands
Inngangur
• Greina má þau vandamál tengd lögum og
lagaframkvæmd, sem skýrsla RNA lýsir, í þrennt:
1) Skortur á lögum.
2) Skortur á því að lögum væri fylgt.
3) Skortur á eftirliti með því að lögum væri fylgt.
•
Hér verður hugað sérstaklega að síðastnefnda þættinum.
• Uppbygging erindis:
•
•
•
Hvað brást í eftirliti með fjármálamarkaðnum?
Hvernig er hægt að bregðast við þeim bresti?
Hvað geta aðrir eftirlitsaðilar lært af skýrslu RNA?
Lagadeild Háskóla Íslands
Hvað brást í eftirliti með
fjármálamarkaðnum?
Lagadeild Háskóla Íslands
Inngangur
• Fari einstaklingar og lögaðilar ekki sjálfviljugir
að lögum, er það hlutverk hins opinbera að
grípa inn í og halda uppi lögum, eftir atvikum
með beitingu þvingunarúrræða og viðurlaga.
• Hér fóru tvenns konar stofnanir með eftirlit:
– Fjármálaeftirlitið.
– Seðlabankinn.
• Að frátöldu hlutverki ráðherra/ríkisstjórnar og Alþingis.
• Báðar stofnanirnar brugðust samkvæmt
skýrslu RNA.
Lagadeild Háskóla Íslands
Fjármálaeftirlitið
• Valdheimildum stofnunarinnar var fremur lítið beitt.
– T.d. stjórnvaldssektum, dagsektum, heimildum til að víkja
aðilum frá, til að afturkalla starfsleyfi og til að krefjast
aukins eigin fjár.
– Vettvangsathuganir voru sjaldgæfari og reglusetning minni
en í Danmörku.
– Skýrslan tekur dæmi um skýr brot sem ekki var brugðist
nægilega við.
• „eru þetta ótækir stjórnsýsluhættir sem ganga í bága við
lögboðna málsmeðferð.“
– Mikil hræðsla við beitingu matskenndra lagaheimilda.
• Álagsprófin voru ófullnægjandi.
Lagadeild Háskóla Íslands
Fjármálaeftirlitið – 2
• Vandamál voru í upplýsingatækni- og
skjalaskráningarmálum.
• Stofnunin var of lítil og veikburða – hélt engan
veginn í við vöxt bankakerfisins og hið aukna
flækjustig þess.
– Of lítið ráðstöfunarfé.
– Of fáir starfsmenn.
– Of mikil starfsmannavelta.
– Of lítil starfsreynsla – starfsaldur fór ört lækkandi.
• Orsakasamhengi á milli starfsmannaveltu og
minnkaðrar virkni.
Lagadeild Háskóla Íslands
Seðlabankinn
• Seðlabankinn er líka gagnrýndur með
ýmsum hætti í skýrslu RNA, m.a. fyrir:
– Skort á aðhaldi við stjórn peningamála.
– Skort á ráðstöfunum í aðdraganda hrunsins.
• M.a. vegna innlána erlendis.
– Vinnubrögð í „Glitnismálinu“.
• Tengsl meginorsaka hrunsins og skorts á
viðbrögðum eftirlitsstofnana.
Lagadeild Háskóla Íslands
Samhæfing innan stjórnsýslunnar
• Skýrsla RNA sýnir einnig mikil vandkvæði við
samhæfingu innan stjórnsýslunnar.
– Verkaskipting og ábyrgð oft ekki ljós.
• „vísaði hver á annan um athafnaskyldu og enginn gekkst við
ábyrgð“.
– Viðlagaundirbúningur var lélegur og engin
sameiginleg viðbúnaðaráætlun til staðar þegar allt
hrundi.
• „verður ekki annað sagt en að vinnubrögð yfirvalda við
viðlagaundirbúning á þeirri ögurstundu sem upp var runnin
hafi verið ótæk og í engu samræmi við það hvernig þjóðir
með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu skipuleggja
almennt starfshætti sína“.
Lagadeild Háskóla Íslands
Hvernig bætum við það sem
brást í eftirliti á fjármálamarkaði?
Lagadeild Háskóla Íslands
Efla þarf eftirlitsstofnanirnar
• Það verður að efla hinar opinberu
eftirlitsstofnanir.
– Þar skiptir gríðarlegu máli að fólk með reynslu
fáist til starfa og haldist í störfum sínum.
• Til þess verður að greiða samkeppnishæf laun!
• Auk þess þurfum við að reyna að breyta viðhorfi til
þessara starfa.
– Sama gildir um störf innan Stjórnarráðsins.
– Bæta verður skráningar- og upplýsingakerfi.
• Mikilvægt til að auka yfirsýn við eftirlitið og skapa
betri grundvöll fyrir beitingu valdheimilda.
Lagadeild Háskóla Íslands
Hið breiðara samhengi
• Efla þarf kennslu og fræðilega umfjöllun um
þau lögfræðilegu atriði sem reynir á við
eftirlitið.
• Bæta þarf samhæfingu innan
stjórnsýslunnar.
– Skýrari verkaskipting og ábyrgð.
– Önnur verkaskipting Fjármálaeftirlitsins og
Seðlabankans?
Lagadeild Háskóla Íslands
Hið breiðara samhengi – 2
• Við verðum að íhuga leiðir til að reyna að auka almenna
virðingu fyrir lögum og reglum.
– Starfandi lögfræðingar þurfa að huga að sínum þætti.
– Sem og lagadeildirnar.
•
•
•
•
Hvernig gerum við þetta?
Aukin áhersla á siðfræðileg og réttarheimspekileg atriði?
Aukin áhersla á grunnrök einstakra réttarreglna og réttarsviða?
Aukin áhersla á aðferðafræðileg atriði fremur en einstaka lagabálka?
– Virðing fyrir lögum og reglum í framtíðinni mun að talsverðu leyti
ráðast af því hvernig okkur tekst til við að gera upp fortíðina.
• Refsiverð brot verða að leiða til ábyrgðar, að virtum grunnreglum
réttarríkisins.
• Dómskerfið þarf að vera í stakk búið til að takast á við væntanlegan
fjölda dómsmála – millidómstig er æskilegt.
Lagadeild Háskóla Íslands
Hvað geta aðrir eftirlitsaðilar lært af
skýrslu rannsóknarnefndarinnar?
Lagadeild Háskóla Íslands
Inngangur
• Skýrsla RNA felur auðvitað í sér margháttaðan
almennan lærdóm.
• Hér verða sérstaklega rædd þrjú almenn atriði
sem hafa þýðingu fyrir hvers konar opinbert eftirlit:
– Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga eru ekki sá
hausverkur sem oft er látið af – þeim er tiltölulega
einfalt að fullnægja.
– Matskenndum lagaheimildum er ætlað að vera beitt –
beiting þeirra þarf alls ekki að fela í sér brot.
– Gott upplýsingakerfi er lykilatriði við eftirlit.
Lagadeild Háskóla Íslands
Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga
• Óöryggi gagnvart málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga er
nokkuð algengt og reglurnar jafnvel gagnrýndar fyrir að
standa eftirliti fyrir þrifum.
– Ýmis þau deilumál er snertu FME vörðuðu málsmeðferðarreglur.
• „Ég man eftir fundum þar sem maður sat við langborð í stórum fundarherbergjum
og á móti manni var þéttskipaður hópur af lögfræðingum og yfirmönnum bankans,
allir rauðir í framan af reiði vegna afskiptasemi Fjármálaeftirlitsins... Sérfræðingar
bankanna beittu jafnan af fullum þunga reglum stjórnsýslulaga í tilvikum þar sem
þær áttu ekkert sérstaklega vel við... Valdajafnvægið er allt annað en það sem
haft var í huga þegar reglurnar voru settar, enda stjórnsýslureglunum ætlað að
vernda einstaklingana gagnvart stjórnvöldum...“ (lýsing fyrrverandi starfsmanns
FME).
• Málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga er hins vegar í reynd
fremur auðvelt að fullnægja.
– Lykilatriði er að móta skýra verkferla m.t.t. reglnanna, sem síðan
er auðvelt að fylgja.
Lagadeild Háskóla Íslands
Matskenndar lagaheimildir
• Skýrslan bregður sem fyrr segir ljósi á talsverða hræðslu við beitingu
matskenndra lagaheimilda (sem og raunar lagaheimilda almennt).
– Hræðsla við brot gegn lögmætisreglunni, lagaáskilnaðarreglum
stjórnarskrárinnar, meðalhófsreglunni o.s.frv.
– Hefur m.a. verið talað um „lagahyggju“ í þessu sambandi, en heppilegra er að
tala um „þrönga túlkun laga“.
– Eitt lítið dæmi:
• Úrskurður kærunefndar vegna ákvarðana FME 26. okt. 2004 (7/2004):
– „[Getur] vart talist eðlilegt að regluvörður í slíkri stöðu sinni sjálfur þeim skyldum
sem á regluvörðinn eru settar vegna eigin viðskipta með bréf félagsins. Þegar
höfð eru í huga markmið IX. kafla laganna um verðbréfaviðskipti [...] verður að
telja eðlilegt að regluvörður í slíkri stöðu sem kærandi var í umrætt sinn leiti til
stjórnar félagsins, sem skipaði hann til starfans, og fari fram á að hún tilnefni
sérstakan regluvörð til að annast störf regluvarðar við þessar sérstöku aðstæður.
– Ekki verður hins vegar séð að slík skylda kæranda sem regluvarðar í B hf. verði
með ótvíræðum hætti leidd af ákvæðum íslensks réttar eða tilvitnuðum reglum
þess félags. [B]er að hafa í huga að ákvörðun slíkra refsikenndra viðurlaga telst
mjög íþyngjandi fyrir kæranda. Ber því brýna nauðsyn til að allar lagalegar
forsendur slíkrar ákvörðunar séu skýrar og ótvíræðar.“
Lagadeild Háskóla Íslands
Matskenndar lagaheimildir – 2
• Fleiri hafa orðið til þess að benda á framangreinda þætti, enda
virðast sumar erlendar systurstofnanir FME hafa verið mun áræðnari
við beitingu matskenndra heimilda.
– Sjá t.d. skýrslu Kaarlo Jännäri til stjórnvalda:
• „The tycoons of the financial system could circumvent the underlying purpose of
the regulations by sticking to the letter of the law with the help of diligent
lawyers… [G]reater discretionary powers to the supervisors are the only
remedies. [...] If the legal profession has a very narrow interpretation of the
degree of discretion permitted by law, as seems to be the case in Iceland, this
situation should be rectified for the future.“
• Er íslensk lögfræði þá alveg kolómöguleg?
– Nei!
– Hins vegar má færa rök að því að á sviði fjármálamarkaðarins hafi okkur
einfaldlega að hluta til borið af leið frá hinni lagalegu aðferð sem
almennt er lögð til grundvallar í íslenskri lögfræði.
Lagadeild Háskóla Íslands
Matskenndar lagaheimildir – 3
• Grunnaðferðafræðin gerir að ýmsu leyti ráð fyrir því að horft
sé til fleiri og breiðari atriða en einungis bókstafs settra laga.
– Sbr. t.d. hugtök eins og markmiðsskýringu, meginreglur laga,
eðli máls o.s.frv.
• Að sama skapi er ljóst að Alþingi hefur fengið stjórnvöldum
ýmsar matskenndar lagaheimildir og með lögfestingu slíkra
heimilda er vitanlega ætlast til þess að þeim sé beitt.
– Slík beiting þarf alls ekki að fara í bága við lögmætisregluna,
enda má finna ýmis dæmi af öðrum sviðum þar sem slíkum
heimildum er og hefur verið beitt í ríkum mæli.
– Þá gefur dómaframkvæmd ekki tilefni til svo uppskrúfaðrar
lögmætisreglu sem virðist hafa tíðkast á sviði
fjármálamarkaðarins.
Lagadeild Háskóla Íslands
Matskenndar lagaheimildir – 4
• Sjá til dæmis:
– Neytendastofu – t.d. úrskurð áfrýjunarnefndar neytendamála 25. sept.
2009 (6/2009):
• „Ekki verður hjá því komist að stjórnvöld túlki lagaákvæði á þeim sviðum réttarins
sem þeim er falið að hafa eftirlit með. Í þessu sambandi verða stjórnvöld m.a. að
horfa til orðalags viðkomandi ákvæðis, undirbúningsgagna með lagafrumvörpum
o.fl. atriða. Ákvörðun Neytendastofu átti sér stoð í lögum sem henni bar að túlka
eins og ráð er fyrir gert.“
– Umhverfisráðuneytið – t.d. úrskurð umhverfisráðherra 31. júlí 2008:
• „Við þessar aðstæður, þar sem ekki er tryggt að markmiðum laga um mat á
umhverfisáhrifum verði náð með öðrum hætti en þeim að fram fari sameiginlegt
mat á umhverfisáhrifum umræddra framkvæmda, er það hlutverk stjórnvalda að
beita þeirri heimild sem felst í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.”
• M.ö.o. – það þarf engar töfralausnir til að verða við fyrirliggjandi
gagnrýni á of þrönga túlkun laga, heldur þarf að beita þeirri
aðferðafræði sem lengi hefur verið lögð til grundvallar hér á landi.
Lagadeild Háskóla Íslands
Upplýsingar sem lykilatriði
• Til þess að geta beitt matskenndum
heimildum með eðlilegum hætti eru
fullnægjandi upplýsingar lykilatriði.
– Ekki er hægt að meta án þess að vita.
– Skýrsla RNA sýnir mjög glögglega vandkvæðin
við lélegt upplýsingakerfi.
• Óvissu fylgir að sjálfsögðu óöryggi.
• Gott upplýsingakerfi skiptir jafnframt lykilmáli
við mótun áherslna, skipulags og stefnu
eftirlitsstjórnvalda.
Lagadeild Háskóla Íslands
Lokaorð
Lagadeild Háskóla Íslands