Transcript Vorlesung Kommunalfinanzen - Institut für Öffentliche Finanzen

Vorlesung von Dr. Marc Hansmann im Sommersemester 2014
Kommunalfinanzen
1
Inhaltsübersicht
Seite
1.
Freitag, 25.04.14, 14.30-16.00 Uhr: Einführung in die kommunale
Selbstverwaltung
5
2.
Freitag, 25.04.14, 16.15-17.45 Uhr: Entwicklung und Reform der
Kommunalverwaltung
15
3.
Freitag, 09.05.14, 14.30-16.00 Uhr: Stellung der Kommunen
in der Finanzverfassung
29
4.
Freitag, 09.05.14, 16.15-17.45 Uhr: Finanzierung der
Kommunalaufgaben
35
5.
Freitag, 23.05.14, 14.30-16.00 Uhr: Kameraler Haushalt
54
6.
Freitag, 23.05.14, 16.15-17.45 Uhr: Doppischer Haushalt
65
7.
Freitag, 06.06.13, 14.30-16.00 Uhr: Entwicklung der
Kommunalfinanzen
90
8.
Freitag, 06.06.13, 16.15-17.45 Uhr: Finanzlage der Landeshauptstadt Hannover
100
2
Inhaltsübersicht
Seite
9.
Freitag, 20.06.14, 14.30-16.00 Uhr: Haushaltskonsolidierung
114
10. Freitag, 20.06.14, 16.15-17.45 Uhr: Gemeindefinanzreform
145
11. Freitag, 04.07.14, 14.30-16.00 Uhr: Kommunaler Finanzausgleich
166
12. Freitag, 04.07.14, 16.15-17.45 Uhr: Kreis- und Regionsfinanzen
183
13. Freitag, 11.07.14, 14.30-16.00 Uhr: Kommunale Unternehmen
198
14. Freitag, 11.07.14, 16.15-17.45 Uhr: Beteiligungsmanagement
212
3
Grundlegende Literatur

Deutscher Städtetag (Hg.), Gemeindefinanzbericht 2013, Berlin, Köln 2013.

Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und
Handlungsansätze, Berlin 2011.

Hannes Rehm, Sigrid Matern-Rehm, Kommunalfinanzen, Wiesbaden 2010.

Joachim Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen. Grundriss für die
Ausbildung und Fortbildung, 5. Auflage, Stuttgart 2011.

Jörg Bogumil, Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung:
Eine policyorientierte Einführung, Wiesbaden 2006.

Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt. Haushaltssteuerung – Doppik
– Finanzpolitik, 4. Auflage, Berlin 2010.

David E. Wildasin, Urban Public Finance, Chur u.a. 1986.

Horst Zimmermann, Kommunalfinanzen. Eine Einführung in die
finanzwissenschaftliche Analyse der kommunalen Finanzwirtschaft, BadenBaden 2. Auflage 2009.
4
Freitag, 25.04.14, 14.30-16.00 Uhr
1. Einführung in die kommunale Selbstverwaltung
5
1.1 Die kommunale Selbstverwaltung
Idee und Definition
der kommunalen
Selbstverwaltung:
Bürger/innen
verwalten sich selbst
und werden nicht von
einem Fürsten bzw.
Landesherrn oder von
einem Zentralstaat
regiert.
Historische Wurzeln:
• Antike (Rom und Athen)
• Städte im Mittelalter
• Preußische Städteordnung von
Freiherr vom Stein von 1808
Normative Begründung:
• Bürgerbeteiligung/Demokratie
• Subsidiaritätsprinzip
• Optimale Allokation
6
1.2 Ist eine kommunale Aufgabenerledigung effizienter als eine zentralstaatliche?
Ja, weil...
Nein, weil...
Optimale Allokation wegen des
interkommunalen Wettbewerbs
Fehlallokation aufgrund fehlenden
interregionalen Ausgleichs
Unmittelbare Beeinflussbarkeit
der Entscheidungen (Stadtrat)
Anreize für fachlich-rationale
Entscheidungen niedrig
Fühlbarkeit von Einnahme- und
Ausgabenentscheidungen
Fehlallokationen aufgrund von
Steuerdumping
Steuerbarkeit des Leistungsangebots aufgrund geringer Größe
Keine ausreichenden Skaleneffekte möglich
Bedingung: Fiskalische Äquivalenz,
d.h. Entscheidungsmöglichkeit auch
über Einnahmenhöhe
Trend zum Unitarismus
unumkehrbar, fiskalische
Äquivalenz daher unrealistisch
7
1.3 Staat und Kommune
Kein dreigliedriger Staatsaufbau
Art. 30 GG: „Die Ausübung der staatlichen
Befugnisse und die
Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist
Sache der Länder,
soweit dieses Grundgesetz keine andere
Regelung trifft oder
zulässt.“
Bund
Staat
Länder
Kommunen
Kommunale
Selbstverwaltung
Probleme:
• „Verflechtungsfalle“ zwischen
Bund und Ländern
• seit langem
Prozess der
Aushöhlung der
kommunalen
Selbstverwaltung
Die Kommunen sind aus staatsrechtlicher Sicht Teil der Länder. Die
kommunale Selbstverwaltung wird jedoch vom Grundgesetz (Art.
28, Abs. 2, Satz 1) garantiert: „Den Gemeinden muss das Recht
gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“
8
1.4 Eigener und übertragener Wirkungskreis der Kommunen
Eigener Wirkungskreis
(= genuine kommunale Selbstverwaltung)
Freiwillige Aufgaben
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sportförderung, wie z.B.
Bäder und Sportplätze
Kulturförderung, wie z.B.
Theater und Bibliotheken
Erwachsenenbildung
Jugendzentren
Altenheime
Sozialer Wohnungsbau
Wirtschaftsförderung
Arbeitsmarktpolitik
Öffentlicher Nahverkehr
Teile vom Umweltschutz
Kommune bestimmt
sowohl „ob“ als auch „wie“
Übertragener
Wirkungskreis
Pflichtaufgaben
•
•
•
•
•
•
•
•
Bauleitplanung
Straßenbau
Schulgebäude
Kinderbetreuung
Jugend- und Sozialhilfe
Feuerwehr
„Kommunale Daseinsfürsorge“, vor allem
Abwasserentsorgung,
Müllabfuhr, Strom- und
Wasserversorgung
Gesundheitswesen
Kommune bestimmt „wie“
Weisungsaufgaben
•
•
•
•
•
Meldewesen
Ausländerbehörde
Bauaufsicht
Gesundheitsaufsicht
Ziviler
Bevölkerungsschutz
Kommune führt nur aus
(unterste staatliche
Instanz)
9
1.5 Die innere Gemeindeverfassung am Beispiel der Stadt Hannover
Verwaltungsausschuss (VA)
Ratsvorsitzender
besetzt
leitet
wählt
leitet
besetzt
Ausschüsse
bereiten Beschlüsse vor
Bürgerentscheid
Stadtrat
wählt
wählen
stimmen ab
Mitglied
ehrenamtlicher
Bestandteil
leitet
Erster KämStadtrat merer
Einwohner/innen
orange =
Organstellung
Oberbürgermeister (OB)
Stadtrat ist (formal) oberstes Organ.
Verwaltungsausschuss hat „Lückenkompetenz“.
Stadtbaurat
StadtSozialschulrat dezernent
Stadtverwaltung
10
1.6 Die bis 1996 in Niedersachsen bestehende „Zweigleisigkeit“
Ehrenamtlicher
Oberbürgermeister
besetzt
wählt
leitet
Verwaltungsausschuss (VA)
leitet
besetzt
Ausschüsse
bereiten Beschlüsse vor
Oberstadtdirektor
Stadtrat
wählt
leitet
wählen
ehrenamtlicher
Bestandteil
Bürger/innen
Stadt- Kämdirektor merer
Stadtbaurat
StadtSozialschulrat dezernent
Stadtverwaltung
These von Banner, dass die norddeutsche Ratsverfassung mit dem vom Rat gewählten OB zur
fraktionsunmittelbaren Verwaltung führt und damit Anreize schafft, Ausgaben und Defizite zu
maximieren. Siehe Gerhard Banner, Haushaltspolitik und Haushaltskonsolidierung, in: Günter Püttner (Hg.), Handbuch der
kommunalen Wissenschaft und Praxis, 2. Auflage, Bd. 6, Berlin u.a. 1985, S. 423-440, hier S. 428.
11
1.7 Ist der Stadtrat ein (Kommunal-)Parlament?
Merkmale eines Parlaments:
Vom Stadtrat erfüllt:
Gesetzgebung (Legislative)
Nein, aber Stadtrat setzt Recht durch
Satzungen
Budgetverantwortung (Beschluss des Haushalts
als Ermächtigungsgrundlage für das
Verwaltungshandeln)
Ja
Wahl des Regierungschefs
Direktwahl des OB, aber Stadtrat wählt die
politischen Beamten
(Stadträte/Dezernenten)
Organisation in Fachausschüsse zur
Vorbereitung der Parlamentsbeschlüsse
Ja
Trennung von der Exekutive (Regierung und
Verwaltung), Legislative kontrolliert Exekutive
Nein, Stadtrat ist ehrenamtlicher Teil der
Stadtverwaltung, aber Selbstverständnis
der Ratsmitglieder oft ein anderes
Trennung zwischen Mehrheitsfraktionen und
Opposition, hohe Parteipolitisierung
Widerspricht eigentlich dem Ideal der
kommunalen Selbstverwaltung, aber
zumindest in Großstädten: Ja
12
1.8 Die Region Hannover
Reform der interkommunalen Zusammenarbeit im Jahr 2001:
• Stadt Hannover gibt Kreisfreiheit auf.
• Landkreis Hannover löst sich auf.
• Kommunaler Großraumverband Hannover (KGH) löst sich auf.
Stadt, Umlandgemeinden, Landkreis und KGH bilden die neue
Körperschaft Region Hannover mit folgenden Aufgaben:
• Sozialhilfe
• Jugendhilfe
• Berufsbildende Schulen
• Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung
• Natur- und Umweltschutz
• ÖPNV
• Gesundheitswesen
• Müllabfuhr
Bis heute
Präzedenzfall
in Deutschland
13
1.9 Die Bezirksräte
Aufgaben der Stadtbezirke (nach NGO § 55c):
1.
Unterhaltung, Ausstattung und Benutzung für die im Stadtbezirk gelegenen
öffentlichen Einrichtungen wie Schulen, Büchereien, Kindergärten,
Sportanlagen…, deren Bedeutung über den Stadtbezirk nicht hinausgeht,
2.
Festlegung der Reihenfolge der Arbeiten zum Um- und Ausbau sowie
Unterhaltung und Instandsetzung von Straßen, Wegen und Plätzen...,
3.
Pflege des Ortsbildes...,
4.
Förderung von Vereinen, Verbänden und sonstigen Vereinigungen im
Stadtbezirk,
5.
Förderung und Durchführung von Veranstaltungen der Heimatpflege ...
sowie der Kunst im Stadtbezirk,
6.
Pflege vorhandener Paten- und Partnerschaften,
7.
Märkte,
8.
Repräsentation des Stadtbezirks
9.
eine Reihe von Anhörungsrechten, insbesondere im Rahmen der
Bauleitplanung
14
Freitag, 25.04.14, 16.15-17.45 Uhr
2. Entwicklung und Reform der Kommunalverwaltung
15
2.1 Historischer Erklärungsansatz für den Aufbau der kommunalen Leistungsverwaltung
Deutsches
Reich
Städte
Großstädte
(> 100.000
Einwohner)
Hannover
Linden
1871
41,1 Mio.
Ew.
14,8 Mio.
Ew.
(= 36 %)
2 Mio. Ew.
(= 5 %)
87.600
Ew.
10.500
Ew.
(1864)
1910
64,9 Mio.
Ew.
39,0 Mio.
Ew.
(= 60 %)
13,8 Mio.
Ew. (= 21 %)
302.400
Ew.
86.500
Ew.
(1913)
Industrialisierung und Urbanisierung im „langen
19. Jahrhundert“ als Problem für die Kommunen
Quelle:
Sp. 2-4: Hans-Ulrich Wehler, Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3: 1849-1914, München 1995, S. 512
Sp. 5-6: Klaus Mlynek / Waldemar R. Röhrbein, Geschichte der Stadt Hannover, Bd. 2, Hannover 1994, S. 355f.
16
2.2 Ausbau der Kommunalverwaltung als Problemlösung
Probleme aufgrund der Bevölkerungsexplosion
Lösungsansätze
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Wohnungsnot
Entstehung von „Slums“
Große Müllmengen
Schmutziges Wasser
Unhaltbare Hygienezustände beim Abwasser
Seuchengefahr sowie hohe Krankheits- und
Mortalitätsraten
•
•
•
•
Energiemangel
•
•
Räumliche Trennung von Wohnung und Arbeit
•
•
Pauperismus (Verarmung)
•
Unzureichende Bildungsmöglichkeiten
Gefahr von Feuersbrünsten
•
•
•
•
•
Kommunaler Wohnungsbau
Kommunale Bauleitplanung
Kommunale Müllabfuhr
Kommunale Wasserwerke
Kommunale Kanalisation und
Klärwerke
Kommunale Krankenhäuser und
Gesundheitsämter
Kommunale Lebensmittelkontrolle
und Schlachthöfe
Kommunale Grünanlagen, Bäder
und Sportplätze
Kommunale Elektrizitäts- und
Gaswerke
Öffentlicher Personennahverkehr und
Bau fester Straßen und Bürgersteige
Staatliches Sozialversicherungssystem
und kommunale Sozialpolitik
Kommunale Sparkassen
Kommunales Schulwesen
Kommunale Berufsfeuerwehr
17
2.3 Professionalisierung und Ausbau der hannoverschen Stadtverwaltung seit 1870
1875
1880
Berufsfeuerwehr
Meldestelle 1905
für Arbeitsplätze
1927
Neuorganisation der
Bauverwaltung mit
Stadtbaurat an Spitze
1894
Neuorganisation der
Schulverwaltung mit
Stadtschulrat an Spitze
GBH
1919
Wohnungsamt
1910
Einwohnermeldeamt
1849
1897
Müllabfuhr
Armenverwaltung
1919/23
1878
Wohlfahrtsamt
Wasserwerk
1908
1890-99
1872/92 priv.
üstra
Kanalisation
1970 städt.
1890
1890
Sparkasse
1825 priv.
1947
Messe
Städtisches
Gartenamt
E-Werk
1823
Klärwerk
Gaswerk
1914 städt.
1902
Maschpark
1905
Goseriedebad
1935
Gesundheitsamt
1895 priv.
1895 städt.
Krankenhäuser
kirchliche
1905 städt.
Schlachthof
= Kommunalunternehmen
= Ämterstruktur
18
2.4 Ursachen für den Aufbau der kommunalen Leistungsverwaltung
•
•
•
•
Bürokratische Reformtradition in Deutschland
Preußische Reformen nach der Niederlage gegen Napoleon
Finanzielle Möglichkeiten der Städte
Hohe Einnahmen durch Miquelsche Finanzreform von 1891/93 (Gewerbe- und Grundsteuer,
Zuschlagsrecht auf Einkommensteuer) und die Gewinne der Kommunalunternehmen (ca.
10% der gesamten kommunalen Einnahmen)
Zweckmäßigkeitserwägungen
Es „sticht als besonders auffällige, innovative institutionelle Lösung von schwierigen
Problemen der Kommunalbetrieb ins Auge, ... während in anderen westlichen Ländern
dieselben Aufgaben seit jeher ... von Privatunternehmen wahrgenommen werden ...
Insgesamt haben die Städte manche schwierige Herausforderung der Urbanisierungsepoche
mit der breiten Palette ihrer Kommunalunternehmen verblüffend produktiv beantwortet.“
(Wehler, a.a.O, S. 532f.)
Ideologischer bzw. ordnungspolitischer Hintergrund
Ziel der umfassenden kommunalen Daseinsfürsorge sowohl beim „Munizipalsozialismus“ der
SPD als auch beim „konservativen Staatssozialismus“ (z.B. Adolph Wagner)
19
2.5 Kommunalunternehmen aus ordnungspolitischer Perspektive
20er Jahre
heute
Vorwurf gegen die
Kommunalwirtschaft:
„Kalte Sozialisierung“
Kommune betätigt sich
grundsätzlich nicht
wirtschaftlich und
privatisiert daher
weitgehend Aufgaben
und Unternehmungen.
Sozialdemokratisches Ziel:
Munizipalsozialismus
Public-PrivatePartnership
Kommune betätigt sich –
soweit es die rechtlichen
Grenzen erlauben –
wirtschaftlich und folgt
dem Leitbild des
Gemeinwohls.
20
2.6 Rechtliche Grenzen von Kommunalunternehmen
Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) § 108:
„(1) Die Gemeinden dürfen sich zur Erledigung von Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft wirtschaftlich betätigen. Sie dürfen Unternehmen nur errichten,
übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn und soweit
1. der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertig,
2. die Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu
der Leistungsfähigkeit der Gemeinden und zum voraussichtlichen Bedarf stehen,
3. der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird
oder erfüllt werden kann.
(2) Unternehmen der Gemeinden können geführt werden
1. Als Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe),
2. Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit ...
(5) Bankunternehmen dürfen die Gemeinden nicht errichten. Für das öffentliche
Sparkassenwesen bleibt es bei den besonderen Vorschriften.“
Zielsetzung des Mittelstandsförderungsgesetzes i.d.F. vom 28.5.1993 (Nds.GVBl. S. 132):
Gemeinden sollen sich in ihrer wirtschaftlichen Betätigung zugunsten privater
Unternehmer zurückhalten.
21
2.7 Beispiele für die Aufgabenerledigung außerhalb der Kernverwaltung
Aufgabe
Erledigung durch:
Bäder
Kernverwaltung oder GmbH (z.B. in Berlin)
Museen
Kernverwaltung oder Stiftungen (z.B. in Hamburg)
Erwachsenenbildung (VHS)
Kernverwaltung, Eigenbetrieb oder GmbH
Kinderbetreuung
Kernverwaltung, Eigenbetrieb oder private Betreiber
Altenheime
Kernverwaltung, Stiftungen oder privatisiert/verkauft
Öffentlicher Nahverkehr
GmbH oder AG
Abwasserentsorgung
Eigenbetriebe, Anstalten oder privatisiert/verkauft
Müllabfuhr
Zweckverbände oder privatisiert/verkauft
Strom- und
Wasserversorgung
GmbH, AG oder privatisiert/verkauft
Krankenhäuser
Eigenbetrieb, GmbH oder privatisiert/verkauft
Schulgebäude
Kernverwaltung, Eigenbetrieb, Beteiligungsunternehmen oder PPP
Jugendzentren
Kernverwaltung oder private Betreiber
(Sozialer) Wohnungsbau
GmbH oder privatisiert/verkauft
22
2.8 Ursachen potentieller Ineffizienz in der Kommunalverwaltung
Generelle Ursachen
• Eigeninteresse der beteiligten Akteure (Public-Choice-Theorie)
• Fehlender politischer und ökonomischer Verbund
Ursachen für Allokationsineffizienz
(suboptimales Angebot infolge
übersteigerter Nachfrage)
Komm. Wähler
• Fiskalillusion
• Strategisches
Verhalten
(Freifahrer)
• Gruppeninteressen
(Rent
Seeking)
• Mängel im
kollektiven
Entscheid
Komm. Politik
• Stimmenmaximierung
• politische
Renten
Verwaltung
• Budget- und
Spielraummaximierung
• Verzerrte
Informationen
(PrinzipalAgentProblem)
Ursachen für Produktionsineffizienz
(überhöhte Kosten)
Rahmenbedingungen
• Monopolangebot
• Kameralismus
• Haushaltsrecht
• Dienstrecht
• komplexer politischadministrativer
Apparat
• mangelnde
Wirtschaftlichkeitskontrolle
• kurzer Zeithorizont
Führungssystem
• mangelnde Anreiz-,
Kontroll- und Sanktionsmechanismen
• problematisches
Verhältnis RatVerwaltung
• Trennung Fach- und
Ressourcenverantwortung
Fehlende oder asymmetrisch verteilte
Informationen über Kosten und Nutzen
Quelle: Karl-Dieter Grüske, Michael Maier, Das Neue Steuerungsmodell in der kommunalen Verwaltung: Grundlagen,
Zwischenbilanz und kritische Analyse, in: Norbert Andel (Hg.), Probleme der Kommunalfinanzen, Berlin 2001 (Schriften
des Vereins für Socialpolitik N.F. Bd. 283), S. 171-284, hier S. 177
23
2.9 Fehlende Ergebnisverantwortung in der klassischen Verwaltung
Einzelprojekte
OB
Rat
Einzelprojekte
allgemeine und politische
Verantwortung
Querschnittsbereiche
• Organisation
• Personal
• Haushalt
Ressourcenverantwortung
Fachverantwortung
Fachbereiche
• Soziales
• Schule
• Gesundheit
• Bau usw.
„organisierte Verantwortungslosigkeit“
(Gerhard Banner)
Quelle: Christoph Reichard, Umdenken im Rathaus. Neue Steuerungsmodelle
in der deutschen Kommunalverwaltung, 2. Auflage, Berlin 1994, S. 18.
24
2.10 New Public Management als Lösungsansatz
Lösungsansätze im
New Public Management
Strukturprobleme
geringe Zielorientierung bzw. dominierende
Regelorientierung
geringe Ergebnisorientierung / „organisierte
Verantwortungslosigkeit“ (Gerhard Banner)
schlechte Stimmung und gering motivierte Mitarbeiter/innen
Dominanz von Nischen, Inseln und Arbeitsteilung
-
Einführung eines Ziele-Systems (einschl. Leitbild)
neue Führungsphilosophie „Führen mit Zielen“
Coaching der Führungskräfte
Forcierung der Projektarbeit
Zusammenführung von Fach- und
Ressourcenverantwortung (Budgetierung)
Dezentralisierung
Personalmanagement / Personalentwicklung
veränderte Personalauswahl
Leistungsbezahlung
Schaffung größerer Arbeitseinheiten
Matrix-Organisation aus Linie und Projekten
Führungsverständnis „oberste Sachbearbeiter“
-
Verbindliche Führungsphilosophie
Veränderte Führungskräfteauswahl
Coaching der Führungskräfte
Führungskräftebewertung
Detailsteuerung durch politische Führung
-
Schaffung starker Steuerungseinheiten zur
direkten Unterstützung der politischen Führung
Reform der Ratsarbeit
-
Quelle: Marc Hansmann, Management und Controlling in der Ministerialverwaltung, Sternenfels u.a. 2004.
25
2.11 Das Neue Steuerungsmodell
Unterstützungsinstrumente
Fachliche Ziele
Ressourcenverbrauch
zu steuern mit:
Produkten (Output)
Zu erreichen mit:
Budget (Input)
Führen mit Zielen
(Zielvereinbarungen)
Prozessmanagement
• Können die Produkte
effizienter erstellt werden?
Verantwortung
der Führungskraft
Qualität der
Facharbeit/Produkte
Kundenorientierung
Mitarbeiterorientierung
Wirkungen
(Outcome)
Controlling
• Definition: Führungs- und
Steuerungsunterstützung
Aufgaben:
• Unterstützung bei der
Definition der Ziele
• Messung der Zielerreichung/
Wirkungsmessung
• Planung/Messung des
Ressourcenverbrauchs
für die Zielerreichung
• Unterstützung bei der
Ressourcensteuerung
Ressourcen (Steuerung
in Richtung Zielerreichung)
Qualitätsmanagement
• Kann eine höhere Qualität
der Facharbeit / der Produkte
erreicht werden?
Führungstraining
• Wie können die Führungskräfte
ihrer Verantwortung gerecht
werden?
26
2.12 Neues Steuerungsmodell gescheitert?
Sehr viele Konzepte entwickelt
Konzeption
Umsetzung
Anwendung
In vielen Behörden eingeführt
Nur in den wenigsten
Fällen wirkliche
Anwendung
Die Ursachen der Anwendungslücke liegen zum einen in zu technokratisch und
IT-lastig, zu komplex und zu instrumentell angelegten Ansätzen und zum
anderen in den veränderungsresistenten Verwaltungs- und Führungsstrukturen.
27
2.13 Phasen der Verwaltungsreform
• Doppik
• Public Private Partnership
• E-Government
• Interkomm. Zusammenarbeit
• Neues Steuerungsmodell
• KLR (Produktansatz)
• Privatisierung
• Reform der Gemeindeordnungen
• New Public Management
• Kosten-/Nutzenrechnungen
bei Investitionen
• Managementthemen
• „Planungseuphorie“
• Organisationsuntersuchungen
• Gebietsreformen
Druck durch permanent nötige Haushaltskonsolidierung
70er
80er
90er Jahre
aktuell
Quelle: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), Sonderinfo 03/2005, S. 1
28
Freitag, 09.05.14, 14.30-16.00 Uhr
3. Die Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung
29
3.1 Die Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung
Bundes-
Gesetzgebungshoheit
Ertragshoheit
Verwaltungshoheit
Bund
•
•
•
Länder
•
Kommunen
•
republik
(konkurrierende) Gesetzgebungshoheit über
Einkommen- und
Umsatzsteuer
Zustimmung des
Bundesrats in der Regel
erforderlich
keine
•
•
•
•
Einkommen- und Umsatzsteuer sind seit der
Großen Finanzreform von
1969 Gemeinschaftsteuern
Bund und Länder erhalten
seit 1969 eine Gewerbesteuerumlage
Beteiligung an der
Einkommensteuer seit
1969 und an der Umsatzsteuer seit 1998
Hebesatzrecht auf Realsteuern
Weitere kleinere Kommunalsteuern, z.B. Hundesteuer
•
•
•
Zollverwaltung
Finanzverwaltung
Verwaltungsvereinbarung
von 1970 zur Zusammenarbeit von Bund und
Ländern
(Kämmereien)
30
3.2 Ertragshoheit über die Einkommensteuer im 20. Jahrhundert
v.H.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1913 1920 1923 1924 1925 1926 1944 1951 1952 1953 1955 1958 1967 1970
Reich/Bund
Länder
seit
1979
Kommunen
Die Ertragshoheit über die Einkommensteuer entwickelt sich im 20. Jahrhundert eindeutig in
Richtung der nationalen Ebene, und zwar vor allem auf Kosten der Kommunen. Diese
besaßen bis zum Ersten Weltkrieg durch das Zuschlagsrecht den größten Aufkommensanteil
und wurden in den 50/60er Jahren überhaupt nicht an der Einkommensteuer beteiligt.
31
3.3 Ertragshoheit über die Umsatzsteuer im 20. Jahrhundert
v.H.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1916
1920
1923
1924
1925
1926
Reich/Bund
19441969
Länder
1970
1980
1990
2000
2010
Kommunen
Als indirekte Steuer gehört die Umsatzsteuer traditionell zur nationalen Ebene. Im Rahmen des
1969 eingeführten bzw. ausgebauten Verbundsystems wurden die Länder mit zunächst 30 %
beteiligt. Seitdem steigt der Länderanteil deutlich an (u.a. 1995/96 wegen der Einbeziehung der
neuen Bundesländer in den FAG sowie der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs).
Quelle: Für die Jahre bis 1969: Hansmann (2000), passim; für die Jahre ab 1970: BMF, Finanzplan des Bundes 2004 bis 2008,
77 (Schaubild 17) und Finanzplan des Bundes 2012 bis 2016, 72 (Schaubild 16) .
32
3.4 Anteil der einzelnen Gebietskörperschaften am gesamten Steueraufkommen
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1913
1925
1950
1960
Reich/Bund
1970
Länder
1980
Kommunen
1990
2000
2010
Sonstige
Die Kommunen sind im 20. Jahrhundert die großen Verlierer bei der Verteilung des
Steueraufkommens.
Quelle: Für die Jahre bis 1990: Marc Hansmann, Wege in den Schuldenstaat. Die strukturellen Probleme der deutschen
Finanzpolitik als Resultat historischer Entwicklungen, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 55 (3/2007), 425-461, hier
453; für die Jahre ab 2000: BMF, Finanzplan des Bundes 2012 bis 2016, 70 (Schaubild 15) .
33
3.5 Anteil der einzelnen Gebietskörperschaften an den gesamten Staatsausgaben
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1913
1925
1937
1950
1959
Reich/Bund
1970
Länder
1980
1990
2000
2010
Kommunen
Die Systemfunktion der Kommunen wird vor allem durch ihren hohen Anteil an den
gesamten öffentlichen Ausgaben (bzw. Aufgaben) deutlich.
Quelle: Für die Jahre bis 2000: Hansmann (2007), 454; für das Jahr 2010: BMF-Monatsbericht Dezember 2012, 75 (Tab. 7),
eigene Berechnung.
34
4. Freitag, 09.05.14, 16.15-17.45 Uhr
4. Finanzierung der Kommunalaufgaben
35
4.1 Kommunale Aufgaben und deren Finanzierung durch Gebühren
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Bäder
Theater und Museen
Erwachsenenbildung (VHS)
Bibliotheken
Kinderbetreuung
Altenheime
Öffentlicher Nahverkehr
„Kommunale Daseinsfürsorge“,
vor allem Abwasserentsorgung,
Müllabfuhr, Strom- und Wasserversorgung
Straßenreinigung
Gesundheitswesen
Sozialhilfe
•
•
•
Schulgebäude
Jugendzentren
Sozialer Wohnungsbau
spezielle
Entgelte /
Gebühren
Krankenversicherung
Partieller Ersatz vom Land
und von Angehörigen
Keine Gebühr
Keine Gebühr
(Subventionierte) Mieten
36
4.2 Rangfolge der Finanzierung
Rangfolge der
Finanzierung*:
1. Sonstige Einnahmen
2. Spezielle Entgelte
3. Steuern
4. Kredite
Steuern
• Realsteuern
• Kleine Kommunalsteuern
Einnahmen der Kommune
öffentlich-rechtliche
Einnahmen
privatrechtliche Einnahmen
z.B. Mieten, Pachten, Verkaufserlöse, Konzessionsabgaben
Eintrittsgelder
Abgaben
sonstige öffentlichrechtliche Einnahmen
Gebühren
• Verwaltungsgebühren
• Benutzungsgebühren
Beiträge
• Erschließungs• Ausbau• Anschluss• Kurbeiträge
• Zuweisungen
• Umlagen
• Steuerbeteiligungen
• Bußgelder
• Zwangsgelder
*Rechtliche (NGO § 83) und finanzwissenschaftliche (Äquivalenzprinzip) Forderung
37
4.3 Kostendeckungsgrade von Dienstleistungen der LHH
Prozent
100
100
90
80
70
60
50
40
Subventionierung
durch städtischen Haushalt
55
50
37
30
20
28
23
Kostendeckungsgrad
22
10
22
21
8
0
Erläuterung:
Plan-Werte 2013
Abwasser
VHS
Sprengel
Museum
KoKi
Musikschule
Kitas
Bäder
5
Hist.
Kestner
Museum
Herren- Museum
Büchereien
hausen
38
4.4 Subventionierung der städtischen Museen
Zuschuss
aus dem Haushalt
Kostendeckungsgrad
städtischer Zuschuss
pro Besucher/in
Museum August Kestner
1,8 Mio. €
10 %
54 €
Historisches Museum
2,1 Mio. €
9%
25 €
Sprengel Museum
3,2 Mio. €
51 %
22 €
Museum
Erläuterung: Ist-Werte 2012 (Stand 06.02.2013)
39
4.5 Subventionierung weiterer städtischer Kultureinrichtungen
Zuschuss
aus dem Haushalt
Kostendeckungsgrad
städtischer
Zuschuss pro
Besucher/in
Volkshochschule
4,2 Mio. €
50 %
132 €
Musikschule
2,4 Mio. €
39 %
556 €
11 Mio. €
6%
7€
0,5 Mio. €
27 %
16 €
Einrichtung
Stadtbibliothek
Kommunales Kino
Erläuterung: Ist-Werte 2012
40
4.6 Subventionierung von Herrenhausen
Zuschuss
aus dem Haushalt
Kostendeckungsgrad
städtischer Zuschuss
pro Besucher/in
7,4 Mio. €
25 %
16 €
Erläuterung: Ist-Werte 2012
41
4.7 Subventionierung der städtischen Bäder (in 2012)
Zuschuss
aus dem Haushalt
Kostendeckungsgrad
städtischer Zuschuss pro
Besucher/in
Stadionbad
1,6 Mio. €
23 %
8,50 €
Vahrenwalder Bad
1,1 Mio. €
27 %
7,20 €
Nord-Ost-Bad
1,1 Mio. €
30 %
7,10 €
Stöckener Bad
0,5 Mio. €
22 %
10,30 €
Lister Bad
0,3 Mio. €
38 %
2,90 €
Bad
42
4.8 Struktur der kommunalen Einnahmen und Ausgaben
Einnahmen
Steuern
Mrd. Euro
Ausgaben
Mrd. Euro
69,7
Personal
46,4
Gewerbesteuer (netto)
30,5
Sachaufwand
39,2
Einkommensteueranteil
24,6
Soziale Leistungen
43,3
Umsatzsteueranteil
3,5
Gebühren
16,6
Laufende Zuweisungen
58,0
Investitionszuweisungen
9,4
Sonstige Einnahmen
Gesamt
29,9
183,6
Zinsen
Investitionen
Baumaßnahmen
Erwerb Sachvermögen
Sonstige Ausgaben
Gesamt
4,3
22,0
17,6
4,4
30,2
185,3
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 4 (alte und neue Länder im Jahr 2011).
43
4.9 Entwicklung der kommunalen Ausgabenstruktur im 20. Jahrhundert
Übrige
Ausgaben
20%
Schule, Kultur
32%
Soziales
17%
Übrige
Ausgaben
33%
1955
Polizei
4%
Allg. Verw.
8%
Polizei
3%
Übrige
Ausgaben
26%
Schule, Kultur
19%
Bau
17%
1913/14
Allg. Verw.
10%
Bau
13%
Bau
11%
Soziales
33%
1926/27
Allg. Verw.
Polizei
7%
2%
Schule, Kultur
19%
Soziales
26%
Allg. Verw.
Polizei
8%
0%
Schule, Kultur
12%
Übrige
Ausgaben
40%
1995
Bau
6%
Quelle: Horst Zimmermann, Kommunalfinanzen, Baden-Baden 1999, S. 102; eigene Darstellung
Soziales
34%
44
4.10 Gewerbesteuer
Steuergegenstand: Gewerbebetrieb = gewerbliches Unternehmen im Sinne des Einkommensteuerrechts;
Ausübung von Land- und Forstwirtschaft oder von freien Berufen nicht gewerbesteuerpflichtig
Charakter: Objektsteuer, da nur eine Sache und nicht eine Person besteuert wird
Rechtfertigung: Beteiligung der Gewerbebetriebe an der Finanzierung der kommunalen Infrastruktur;
daher grundsätzlich Äquivalenz und nicht Leistungsfähigkeit als Besteuerungsprinzip
Geschichte: bereits im Mittelalter erhoben; seit der Miquelschen Finanzreform von 1891/93 eine
Kommunalsteuer; seit 1950 bundeseinheitliches Gewerbesteuergesetz
Besteuerungsgrundlage: seit 1998 ausschließlich der Gewerbeertrag unter Hinzurechnung/Abzug
ertragsunabhängiger Elemente; Lohnsummensteuer und Gewerbekapitalsteuer 1979 bzw. 1997
abgeschafft
Steuerhöhe: vom Finanzamt ermittelter Steuermessbetrag multipliziert mit dem Hebesatz der Kommune
(Mindesthebesatz von 200% seit 2004); Zerlegung nach Betriebsstätten
Ermittlung des Steuermessbetrags: grundsätzlich 3,5% des Gewerbeertrags, aber:
- Freibeträge für natürliche Personen/Personengesellschaften in Höhe von 24.500 Euro
- Verminderung/Vermehrung des nach dem Körperschaftsteuer- bzw. Einkommensteuergesetz ermittelten
Gewinns um bestimmte Beträge, insbes. Erfassung aller Zinsen und Finanzierungsanteile in Mieten,
Pachten, Leasingraten und Lizenzen mit einem Hinzurechnungsfaktor von 25% bei einem Freibetrag von
100.000 €, + betriebliche Renten, -1,2% des Einheitswertes der Betriebsgrundstücke (weitere
Zurechnungen/Abzüge eher technischer Natur, insbesondere um Doppelbelastungen zu verhindern)
Verhältnis zu anderen Unternehmensteuern: Anrechenbarkeit des 3,8-fachen des Steuermessbetrags
auf die Einkommensteuer
45
4.11 Belastungswirkung der Gewerbesteuer
Hebesatz
(in Prozent)
geschätzte
Mehreinnahmen
im Haushalt
Steuerhöhe in
Prozent des
Gewinns
(Gewerbeertrags)
prozentuale
Erhöhung für die
Steuerpflichtigen
status quo
(460)
-
16,1 %
-
auf 470
11 Mio. €
16,5 %
2,2 %
auf 480
23 Mio. €
16,8 %
4,3 %
auf 490
34 Mio. €
17,2 %
6,5 %
46
4.12 Charakter der Gewerbesteuer als faktische Großbetriebsteuer
Anzahl der Steuerzahler in Hannover insgesamt: 7.061 (Erhebungsjahr 2010)
%
50
40
30
20
10
0
über 10 M io . zw. 5 u. 10
€
M io . €
zw. 1u. 5
M io . €
zw. 0,5 u. 1 zw. 0,25 und zw. 0,1und
zw. 25.000
zw. 10.000
zw. 2.500 unter 2.500 €
M io . €
0,5 M io . € 0,25 M io . € und 100.000 und 25.000 € und 10.000 €
€
Anzahl der Steuerzahler in Prozent der Gesamtanzahl
Gewerbesteuerzahlungen in Prozent des gesamten Steueraufkommens
47
4.13 Hohe Konjunkturreagibilität der Gewerbesteuer
Gewerbesteuer
in Mio. €
BIP-Wachstum in %
(im Vgl. zum Vorjahr)
600
6
4
500
2
400
0
300
-2
Der Gesetzgeber hat die Gewerbesteuer in den letzten Jahrzehnten immer
ertragsabhängiger gemacht und damit
ihre Konjunkturabhängigkeit gesteigert.
200
-4
100
-6
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Bruttoinlandsprodukt
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gewerbesteuer Stadt Hannover
Quelle: Bruttoinlandsprodukt bis 2011: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 321 (Tab. 12.1).
48
4.14 Grundsteuer als ideale Gemeindesteuer
Steuergegenstand: Grundbesitz
Charakter: Objekt-/Realsteuer, da die persönlichen Verhältnisse des
Eigentümers unerheblich sind
Rechtfertigung: Beteiligung der Grundstückseigentümer an der Finanzierung
der kommunalen Infrastruktur
Geschichte: bereits in der Antike erhoben; seit der Miquelschen Finanzreform
von 1891/93 eine Kommunalsteuer; seit 1951 bundeseinheitliches
Grundsteuergesetz
Besteuerungsgrundlage: Beschaffenheit und Wert des Grundbesitzes
- der Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (Grundsteuer A)
- der sonstigen Haushalte und Betriebe (Grundsteuer B)
Steuerhöhe: vom Finanzamt ermittelter Steuermessbetrag multipliziert mit
dem Hebesatz der Kommune
Ermittlung des Steuermessbetrags: grundsätzlich 2,6 bis 3,5 v.T. des
Einheitswerts nach den (völlig veralteten) Wertverhältnissen von 1965 (für
Betriebe der Land- und Forstwirtschaft: 6 v.T.)
49
4.15 Die geringe Fühlbarkeit der Grundsteuer als Problem
Wohnung 75 m²
Wohnung/
Haus
Haus 125 m²
geschätzte
Mehreinnahmen
im Haushalt
der LHH
jährliche
Belastung
monatliche
Mehrbelastung
jährliche
Belastung
monatliche
Mehrbelastung
Prozentuale
Erhöhung
für die
Steuerpflichtigen
530
(LHH
bis 2011)
-
239 €
-
583 €
-
-
auf 540
(Hamburg)
2,5 Mio. €
244 €
0,4 €
594 €
0,9 €
2%
auf 580
(Bremen)
12,5 Mio. €
263 €
2€
637 €
4,5 €
9%
auf 600
(LHH
seit 2012)
17,5 Mio. €
270 €
2,6 €
659 €
6,3 €
13 %
auf 635
(Dresden)
26 Mio. €
289 €
4,2 €
698 €
9,5 €
20 %
auf 650
(Leipzig)
30 Mio. €
297 €
4,8 €
713 €
10,8 €
23 %
auf 810
(Berlin)
70 Mio. €
371 €
11 €
883 €
25 €
53 %
Grundsteuerhebesatz
50
4.16 Bedeutung der Grundsteuer im internationalen Vergleich
51
4.17 Interkommunale Umverteilung beim Einkommensteueranteil seit 1979
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
-10,00%
-20,00%
200.000 und mehr
100.000 - 200.000
50.000 - 100.000
20.000 - 50.000
unter 20.0000
-30,00%
Der kommunale Einkommensteueranteil in Höhe von 15% wird grundsätzlich
nach dem örtlichen Aufkommen verteilt. Die in der Abbildung dargestellten
strukturellen Verluste der Großstädte resultieren aus der Suburbanisierung
(Stadt-Umland-Wanderung) sowie der Nichtverteilung der Einkommensteuer
nach örtlichem Aufkommen ab einer Sockelgrenze von 30.000/60.000 Euro.
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2005, S. 37f.; eigene Darstellung
52
4.18 Kleine Kommunalsteuern (= Bagatellsteuern)
Kleine Kommunalsteuern (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern):
1. Vergnügungsteuer
2. Hundesteuer
3. Zweitwohnungsteuer
4. Jagd- und Fischereisteuer
5. Schankerlaubnissteuer (in Niedersachsen unzulässig)
6. Getränkesteuer (seit 1990 in Niedersachsen unzulässig)
7. Verpackungsteuer (seit 1998 gerichtlich untersagt)
8. Speiseeissteuer (seit 1971 nicht mehr erhoben)
9. in der aktuellen Diskussion
- Kulturförderabgabe bzw. Bettensteuer
- Mobilfunkantennensteuer
- Bräunungsteuer
- Sexsteuer
Steuer(er)findungsrecht der Kommunen ist durch die Rechtsprechung
stark eingeschränkt.
Quelle: Kay-Uwe Rhein, Die kleinen kommunalen Steuern, Stuttgart u.a. 1997.
53
Freitag, 23.05.14, 14.30-16.00 Uhr
5. Kameraler Haushalt
54
5.1 Funktionen des (kommunalen) Haushalts
1
Parlamentarische Funktion: Rat ermächtigt Verwaltung, Ausgaben zu
tätigen.
2
Administrative Lenkungsfunktion: Rat steuert und kontrolliert die
Verwaltung mit Hilfe des Haushaltsplans.
3
Finanzwirtschaftliche Funktion: Mit dem Grundsatz des
Haushaltsaus-gleichs sollen Defizite und Ausgabenmaximierung
verhindert werden.
4
Wirtschafts- und sozialpolitische Funktion: Wenig ausgeprägt bei
kommunalen Haushalten.
55
5.2 Haushaltskreislauf und Verfahren der Haushaltsaufstellung
Zeit
Verwaltung
Apr
Top-Down-Verfahren
oder klassisch:
Mittelan-meldung
der Ämter
Mai
Politik
Jun
Jul
Haushaltsentwurf
Aug
Sep
Einbringung in Rat
Okt
Beratung in
Fraktionen,
Bezirksräten und
Ausschüssen
Nov
Dez
Änderung des
Entwurfs
Apr
Nach Genehmigung
durch Aufsichtsbehörde: Bekanntmachung und
Auslegung
2
Ausführung
Beschlussfassung im
Rat
1
Haushaltskreislauf
Planung
3
Kontrolle
56
5.3 Haushaltsgrundsätze
Allgemeine Haushaltsgrundsätze
1. Stetige Aufgabenerfüllung
Spezielle Haushaltsgrundsätze
(Veranschlagungs- und
Deckungsgrundsätze)
1.
Einheit und Jährlichkeit
2.
Vollständigkeit
3.
Haushaltswahrheit und -
2. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht
3. Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
4. Haushaltsausgleich
klarheit
4.
Kassenwirksamkeitsprinzip
5.
Bruttoveranschlagung
6.
Einzelveranschlagung
7.
Gesamtdeckung
8.
Sachliche Bindung
9.
Zeitliche Bindung
57
5.4 Grundlegender Aufbau des Haushaltsplans
Haushaltsplan
Einnahmen
Ausgaben
Bestandteile
• Haushaltssatzung
• Einzelpläne
• Gesamtplan
• Sammelnachweise
• Stellenplan
Anlagen
• Vorbericht
• Finanzplan und Investitionsprogramm
• Übersicht über Verpflichtungsermächtigungen
• Übersicht über Schulden und Rücklagen
• Wirtschaftspläne
• Haushaltskonsolidierungskonzept
• Zuwendungsverzeichnis
58
5.5 Aufbau des kameralen Haushalts
Vermögenshaushalt
Verwaltungshaushalt
Einnahmen
laufende
Ausgaben
Einnahmen
investive
Ausgaben
Zuführung
Pflichtzuführung: Höhe der Tilgung und
Kreditbeschaffungskosten (z.B. Disagio)
„Freie Spitze“ = Zuführung größer als Pflicht
Zuführung
(Überschuss
Vermögenshaushalt)
Allgemeine Rücklage
Der kamerale Haushalt kennt nur kassenwirksame Einnahmen und Ausgaben.
59
5.6 Haushaltsausgleich
Verwaltungshaushalt
Einnahmen
Vermögenshaushalt
laufende
Ausgaben
Einnahmen
investive
Ausgaben
Überschuss
Zuführung
Allgemeine Rücklage
Die Pflichtzuführung bzw. die „Freie Spitze“ sollen sicherstellen, dass im
Verwaltungshaushalt Überschüsse erwirtschaftet werden,
• um Kredite zu tilgen,
• um Investitionen zu finanzieren sowie
• um eine Rücklage für spätere Investitionen zu bilden.
Der Haushaltsausgleich erfolgt in zwei Schritten:
• Zuführung eines Überschusses des Verwaltungshaushalts an den
Vermögenshaushalt
• Zuführung eines Überschusses des Vermögenshaushalts an die Allgemeine
Rücklage
Problem: Defizitäre Verwaltungshaushalte
60
5.7 Haushaltsgliederung nach Aufgabenbereichen
Einzelpläne:
0
Allgemeine Verwaltung
1
Öffentliche Sicherheit und Ordnung
2
Schulen
3
Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege
4
Soziale Sicherung
5
Gesundheit, Sport, Erholung
6
Bau- und Wohnungswesen, Verkehr
7
Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung
8
Wirtschaftliche Unternehmen
9
Allgemeine Finanzwirtschaft
Weitere
Unterteilung in
Abschnitte und
Unterabschnitte
61
5.8 Gruppierung nach Einnahmen- und Ausgabenarten
Hauptgruppen:
0
Steuern, allgemeine Zuweisungen
1
Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb
2
Sonstige Finanzeinnahmen
3
Einnahmen des Vermögenshaushalts
4
Personalausgaben
Einnahmen
Weitere Unterteilung in
Gruppen und
Untergruppen
5/6 Sachausgaben
7
Zuweisungen und Zuschüsse
8
Sonstige Finanzausgaben
9
Ausgaben des Vermögenshaushalts
Ausgaben
62
5.9 Beispiel
63
5.10 Stärken und Schwächen der Kameralistik
Stärken
Schwächen
Gewährleistung der Liquidität
Kein Ausweis des Ressourcenverbrauchs und der Kosten
Einfache Systematik
Vernachlässigung der Folgekosten
Eingespieltes Verfahren in
Politik und Verwaltung
Keine Abbildung des Vermögens
und des Werteverzehrs
Bewährtes Rechnungswesen
Problem der intergenerativen
Gerechtigkeit
Gute Vergleichbarkeit der
öffentlichen Haushalte
Keine finanztechnische Abbildung
des gesamten „Konzerns“ möglich
64
Freitag, 23.05.14, 16.15-17.45 Uhr
6. Doppischer Haushalt
65
6.1 Stärken und Schwächen der Doppik
Stärken
Schwächen
(Periodengerechter) Ausweis
des Ressourcenverbrauchs
und der Kosten
Hoher Einführungs- und
Schulungsaufwand
Berücksichtigung der
Folgekosten
Schwierige Ersterfassung und
Bewertung des Vermögens
Abbildung des Vermögens
und des Werteverzehrs
Mitunter geringer zusätzlicher
Erkenntnisgewinn
Intergenerative Gerechtigkeit
Fehlende Anpassung an die
Bedürfnisse der öffentlichen
Verwaltung
Finanztechnische Abbildung des
gesamten „Konzerns“ möglich
Schlechte Vergleichbarkeit der
öffentlichen Haushalte
66
6.2 Stand der Umstellung auf Doppik
•
Kommunen: Umstellung in den meisten Bundesländern zwingend. In
Niedersachsen muss Umstellung bis 2012 erfolgen.
•
Länder: Umstellung in Hessen, Nordrhein-Westfalen, Hamburg und Bremen
sowie u.a. in zahlreichen Hochschulen
•
Bund: Erweiterte Kameralistik gescheitert
•
EU: Umstellung in Finnland, Schweden, Spanien und Großbritannien sowie
des EU-Haushalts
67
6.3 Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik (Drei-Komponenten-Rechnung)
Bilanz
Aktiva (Kapitalverwendung)
Passiva (Kapitalherkunft)
Vermögen
Eigenkapital
Liquide Mittel
Fremdkapital
Finanzhaushalt
Einzahlungen Auszahlungen
Kameraler
Haushaltsplan
Einnahmen
Ausgaben
Ergebnishaushalt (GuV)
Erträge
Aufwendungen
Kosten- und
Leistungsrechnung
Kostenarten, Kostenstellen,
Kostenträger/Produkte
Quelle: Klaus Lüder, Neues Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen.
Anforderungen, Konzept, Perspektiven, Berlin 2001 (= Modernisierung des
öffentlichen Sektors Bd. 18); Philipp Häfner, Doppelte Buchführung für
Kommunen nach dem NKF. Einführung in die Praxis nach dem Neuen
Kommunalen Finanzmanagement, Freiburg u.a. 2003
68
6.4 Ergebnishaushalt
Erträge und Aufwendungen
Rechnungsergebnis
2010
-Euro-
Ansatz
2011
Ansatz
2012
-Euro-
-Euro-
Mittelfristige Ergebnis- u.
Finanzplanung
Ans.2013
-Euro-
Ans.2014
-Euro-
Ans.2015
-Euro-
Ordentliche Erträge
Steuern und ähnliche Abgaben
…
Kostenerstattungen und Kostenumlagen
= Summe ordentliche Erträge
Ordentliche Aufwendungen
Aufwendungen für aktives Personal
Aufwendungen für Versorgung
Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen
Abschreibungen
Zinsen
Transferaufwendungen
= Summe ordentliche Aufwendungen
Ordentliches Ergebnis
Außerordentliche Erträge
Außerordentliche Aufwendungen
Außerordentliches Ergebnis
Jahresergebnis
69
6.5 Finanzhaushalt
Einzahlungen und Auszahlungen
Rechnungsergebnis
2010
-Euro-
Ansatz
2011
Ansatz
2012
-Euro-
-Euro-
Mittelfristige Ergebnis- u.
Finanzplanung
Ans.2013
-Euro-
Ans.2014
-Euro-
Ans.2015
-Euro-
Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit
= Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit
Nur Ein- und Auszahlungen, also insbes.
ohne Abschreibungen und Rückstellungen
Einzahlungen für Investitionstätigkeit
Auszahlungen für Investitionstätigkeit
(Ein- und Auszahlungen für) Investitionen
= Saldo aus Investitionstätigkeit
Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit
Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit
Kredite und Tilgung
= Saldo aus Finanzierungstätigkeit
70
6.6 Teilhaushalte und Produkthaushalt
Gesamthaushalt
Ergebnishaushalt
Finanzhaushalt
Teilhaushalte
TH 23 TH 32 TH 37 TH …
TH 23 TH 32 TH 37 TH …
Allgemeine Rechtsangelegenheiten
Produkte
Einwohnerwesen
Gewerbe- und Veterinärang.
Standesamt
Staatsangehörigkeit
wesentliches
Produkt
Ordnungsrechtsaufgaben
71
6.7 Haushaltsgliederung nach Teilhaushalten (= Fachbereiche) und Produkten
Teilhaushalt bzw. Fachbereich Sport und Eventmanagement
mit folgenden Produkten:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Schützenstiftung
Veranstaltungskoordination
Kleines Fest
Sportförderung
Sportleistungszentrum
Bäder
Sportstätten
Flughafen
Veranstaltungsmanagement
72
6.8 Definition Produkte
…ist aus der
Sicht der
Bürger/innen
strukturiert.
…ist eine
vollständige
Dienstleistung
der Stadt.
Ein Produkt…
…ist über Ziele
und Kennzahlen
steuerbar.
…gliedert den
Haushalt neu
…folgt der
Aufbauorganisation.
73
6.9 Definition wesentliche Produkte
Ein wesentliches Produkt sollte
•
•
•
in besonderem Maße politische Handlungsfelder berühren
eine Zielsetzung mit hoher Priorität verfolgen
mit hohem personellen und finanziellen
Ressourceneinsatz verbunden sein
Wesentliche Produkte werden im Haushaltsplan detailliert
mit Leistungsbeschreibungen, Zielen und Kennzahlen dargestellt.
74
6.10 Gruppierung nach stark zusammengefassten Kosten- bzw. Aufwandsarten
Bleistifte werden nicht
mehr ausgewiesen!
kameral
NKR
75
6.11 Haushaltsausgleich im Neuen Kommunalen Rechnungswesen
Der Ergebnishaushalt ist die
Ermächtigungsgrundlage
für die Haushaltswirtschaft.
Haushaltsausgleich:
Die Aufwendungen sollen den Erträgen entsprechen.
Wird der Haushaltsausgleich nicht erreicht, ist ein
Haushaltssicherungskonzept (HSK) zu erstellen,
das den Ausgleich spätestens bis zum Ende
des Finanzplanungszeitraums sicherstellt.
76
6.12 Bedeutung der Bilanz im Neuen Kommunalen Rechnungswesen
Die Bilanz ist zentrale Komponente des Neuen Kommunalen Rechnungswesens.
Aussagewert:
• Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit
• Darstellung von Vermögens-/Substanzverzehr
Adressaten:
• intern: nachhaltiger Umgang mit Vermögen
• extern: Bürger/innen, Kommunalaufsicht, Kreditgeber, Investoren
77
6.13 Vorläufige Eröffnungsbilanz der LHH zum 01.01.2011
78
6.14 Erstmalige Vermögensbewertung
Im Zuge der Bilanzerstellung musste zum ersten Mal das Vermögen
der LHH bewertet werden, was überaus schwierig und aufwändig war!
Bilanz
Vermögen
665.000 Kunstgegenstände
1.120 Gebäude
Rechte
(hier Erbbaurecht)
Straßen: 1.200 km Länge
7.000 Büroarbeitsplätze
79
6.15 Bewertung sämtlicher Flächen, die der Stadt gehören
41 % der Gesamtfläche Hannovers gehört der Stadt
3%
7%
7%
13%
24%
1%
25%
20%
bebaute Flächen
Straßen-, Platz und Wegeflächen
sonstige Verkehrsflächen
öffentl. Parks, sonst. Grünanlagen, Friedhöfe, Spiel- und Sportplätze, Freibäder
landwirtschaftlich und gärtnerisch genutzte Flächen
Forsten und Holzungen
Wasserflächen
sonstige Flächen
80
6.16.1 Beispiele für die Grundstücksbewertung: Eilenriede
Eilenriede
Bewertung: 635 ha, 30 %
der umliegenden Bodenrichtwerte (Klassifizierung
als Park)
Aufwuchs: 1,49 € pro m²
(= 9,4 Mio. €)
Buchwert: 713 Mio. €
81
6.16.2 Beispiele für die Bewertung des Infrastrukturvermögens
U-Bahn-Tunnelrohbauten
Bewertung: AHK
(+/- Zu- und Abschreibungen)
Buchwert: 401,7 Mio. €
Straßen
Bewertung: 1.200 km, AHK
(+/- Zu- und Abschreibungen
sowie abzüglich Wertabschlag
für Schadenszustand)
Buchwert: 894,8 Mio. €
82
6.16.3 Beispiele für die Bewertung von Kunstgegenständen
Fischbecker Kopf
(Museum August Kestner)
Bewertung: Schätzwert
Buchwert: 4 Mio. €
Merzbild A 29
von Kurt Schwitters
(Sprengel Museum)
Bewertung: Auktionskatalog
Buchwert: 25 Mio. €
83
6.16.4 Beispiele für die Bewertung des Finanzvermögens
Versorgungs- und
Verkehrsgesellschaft
Hannover mbH (VVG)
Bewertung: Anteiliges
Eigenkapital
Anteilswert: 218,5 Mio. €
Flughafen HannoverLangenhagen GmbH
Bewertung: Anteiliges
Eigenkapital
Beteiligungswert:
51,7 Mio. €
84
6.17 Eigenkapital* der 30 größten deutschen Städte in der Eröffnungsbilanz (absolut)
*ohne Sonderposten aufgrund unterschiedlicher landesrechtlicher Bestimmungen
Absolut (in Millionen €)
Berlin
Hamburg
München
Köln
Frankfurt a.M.
Stuttgart
Düsseldorf
Essen
Bremen
Dresden
Leipzig
Hannover
Nürnberg
Duisburg
Bochum
Wuppertal
Bonn
Bielefeld
Mannheim
Karlsruhe
Münster
Wiesbaden
Augsburg
Aachen
Mönchengladbach
Gelsenkirchen
Braunschweig
Chemnitz
Kiel
kameral
4.029
8.162
6.400
8.269
5.523
8.181
1.552
negatives Eigenkapital: -12.678.000
noch nicht abgeschlossen
noch nicht abgeschlossen
6.460
791
406
1.396
665
1.431
1.093
noch nicht abgeschlossen
1.299
806
1.149
kameral
1.053
1.248
824
495
noch nicht abgeschlossen
457
85
6.18 Ist Hannover reich?
Die Eröffnungsbilanz zeigt, dass Hannover über
ein ausgesprochen hohes Vermögen verfügt,
welches das Fremdkapital um über 7 Mrd. Euro
übersteigt. Die Eigenkapitalquote (rund 71 %) ist
zwar beruhigend, aber ein Großteil des
Vermögens ist nicht oder zumindest nicht
kurzfristig realisierbar. Es steht daher kaum zur
Deckung der Schulden zur Verfügung.
Anders ausgedrückt: Hannover ist reich an
Vermögen und alles andere als überschuldet,
braucht momentan jedoch zur Finanzierung des
laufenden Aufwands Liquiditätskredite.
Wichtiger als die absolute Höhe ist die
Entwicklung des Eigenkapitals. Erst wenn der
Haushalt ausgeglichen ist, bleibt das Eigenkapital
erhalten. Darin besteht das wichtigste Ziel einer
nachhaltigen Finanzpolitik.
Weiterführende Literatur: Oliver Kiamann, Stefan Wielenberg, Sind die Regeln der externen Unternehmensrechnung auf die kommunale
Rechnungslegung übertragbar?, in: Zeitschrift für Betriebswirtschaft 80 (2010), S. 237-261, hier S. 254 f., sowie Christian Magin,
Kommunale Doppik: (Miss-)Verständnisse und Weiterentwicklungen, in: der gemeindehaushalt 108 (2007), S. 175-180, hier S. 177 f.
86
6.19 Bessere Steuerung durch die Doppik?
insgesamt wird
betriebswirtschaftlicher
gesteuert
erste Ansätze für eine
Verbesserung der
Steuerung
Steuerung im
Wesentlichen wie vor
der Umstellung
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Quelle: Deutscher Städtetag, pwc, Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, 2011, S. 49.
87
6.20 Notwendige Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Doppik
Änderung von
Steuerungsverständnis/kultur der
Verwaltungsleitung
weiterführende Schulung
der Politik
Weiterentwicklung BWLKonzepte
Änderung von
Steuerungsverständnis/kultur der Politik
strategische Vorgaben
durch Politik und/oder
Verwaltung
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Quelle: Deutscher Städtetag, pwc, Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, 2011, S. 55.
88
6.21 Bewertung der Chancen und Risiken der Umstellung auf Doppik
Chancen
Risiken
Bessere Haushaltsgliederung
und eventuell bessere Steuerung
Ablenkung von der Hauptaufgabe
Haushaltskonsolidierung
Bessere Pflege des Vermögens
Unverhältnismäßig hoher
Umstellungsaufwand
Zukunftsfähige IT und
optimierte Prozesse
Scheitern durch technokratisches
Reformverständnis
Schleifen der Bastion Kameralistik
Gefahr der Überforderung von
Politik und Verwaltung
89
Freitag, 06.06.14, 14.30-16.00 Uhr
7. Entwicklung der Kommunalfinanzen
90
7.1 Entwicklung der Einnahmen seit 1992
Mrd. Euro
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1992
1994
1996
1998
Gewerbesteuer (netto)
2000
2002
Einkommensteuer
2004
2006
Laufende Zuweisungen
2008
2010
2012
Gebühren
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2a im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.
91
7.2 Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) im Vergleich zum Vorjahr
Entwicklung im Vergleich zum Vorjahr in %
Anteil der Gewerbesteuerumlage am Gewerbesteueraufkommen
(alte Länder)
40
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
30,0%
36
20,5%
20,1%
18,8%
17,9%
17,3%
15,8%
2010
17,3 %36
32
28
22
24
20
14
16
12
11
9
6
8
4
8
7
5
6
3
0
0
-4
-1
-2
-4
-5
-8
-9
-12
-11
-9
-16
-20
-20
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2b im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.
92
7.3 Entwicklung der laufenden Ausgaben seit 1992
Mrd. Euro
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1992
1994
1996
1998
Personal
2000
2002
Sachaufwand
2004
2006
Soziales
Zinsen
2008
2010
2012
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2a im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.
93
Neue Ländern in % der alten Ländern (Euro pro Kopf)
7.4 Angleichung der kommunalen Ausgabenstrukturen in den neuen und alten Ländern
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1993
1995
1997
1999
Personal
2001
Soziales
2003
Zinsen
2005
2007
2009
2011
Investitionen
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tab. 3c im Tabellenanhang und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 86 (Tab. 1b).
94
7.5 Entwicklung der Investitionen und Investitionsbedarf
95
7.6 Entwicklung des Finanzierungssaldos und der Kassenkredite seit 1992
Kassenkredite
in Mrd. €
Finanzierungssaldo
in Mrd. €
50
10
8
40
6
4
30
2
0
20
-2
-4
10
-6
-8
0
-10
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Finanzierungssaldo
2004
2006
2008
2010
2012
Kassenkredite
Quelle: Kassenkredite bis 2011: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 5, 2011, S. 23; Kassenkredite 2012
(Stichtag 30.06.2012): Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2, 1.-2. Vj 2012, S. 43; Finanzierungssaldo bis 2008:
Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 1a im Tabellenanhang (alte und neue Länder); Finanzierungssaldo 2009-2012:
Gemeindefinanzbericht 2012, S. 86 (Tabelle 1a).
96
7.7 Räumliche Verteilung der Kassenkredite
97
7.8 Kommunen mit den höchsten Kassenkreditschulden
Zum Vergleich: LHH 191,2 Mio. € = 366 € je Ew. (Stichtag 31.12.2010)
98
7.9 Schuldenentwicklung der Kommunen von 1993 bis 2011
Mrd. Euro
125
100
75
50
25
1993
1995
1997
1999
2001
Kassenkredite
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 10.
2003
2005
2007
2009
2011
Investitionskredite
99
Freitag, 06.06.14, 16.15-17.45 Uhr
8. Finanzlage der Landeshauptstadt Hannover
100
8.1 Entwicklung der Jahresergebnisse der LHH seit 1989
Mio. Euro
100
90
71
58
51
44 44
50
27
24
20
6
4
0
-19-20
-19
-34
-10
-16
-24
-50
-49
-51
-77
-100
-150
-159
-187
-200
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
101
8.2 Ergebnishaushalt 2014
102
8.3 Entwicklung der großen Steuern der LHH seit 1990
Mio. Euro
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1990
1992
1994
1996
Gewerbesteuer
1998
2000
2002
Grundsteuer
2004
2006
2008
2010
2012
Einkommensteueranteil
103
8.4 Ordentliche Erträge der LHH in 2014
Erträge des Ergebnishaushalts 2014: 1,904 Mrd.
Euro
* „Sonstiges“ umfasst Auflösungserträge aus Sonderposten, sonstige Transfererträge, aktivierte
Eigenleistungen, Bestandsveränderungen und sonstige ordentliche Erträge
104
8.5 Ordentliche Aufwendungen der LHH in 2014
Aufwendungen des Ergebnishaushalts 2014: 1,904 Mrd. Euro
105
8.6 TOP 10 der Produkte der LHH mit dem höchsten Zuschussbedarf in 2014
Produkt
Ertrag*
(in Mio. €)
Aufwand*
(in Mio. €)
Overhead**
(in Mio. €)
Ergebnis
(in Mio. €)
Kindertagesbetreuung
27,5
140,3
0
-112,8
Eingliederungshilfe
32,5
114,4
0
-81,9
Gefahrenabwehr
5,9
55,0
1,3
-50,4
Gemeindestraßen
19,7
64,4
3,3
-48,0
Öffentliches Grün
3,0
29,6
1,9
-28,5
Grundschulen
0,6
25,6
2,0
-27,0
Erziehungshilfe
70,9
94,0
0
-23,1
Personal- und Org.-management,
Controlling
29,1
49,7
0,7
-21,3
Gymnasien
1,4
21,5
0,7
-20,8
Grund- und Sonderleistungen für
Asylbewerber
6,7
25,0
0
-18,3
* inkl. Interne (fachbereichsübergreifende) Leistungsbeziehungen ** Overhead = hier fachbereichsinterne
Dienstleistungen
106
8.7 TOP 10 der Teilhaushalte der LHH mit dem höchsten Zuschussbedarf in 2014
Teilhaushalt/ Fachbereich
Ertrag*
(in Mio. €)
Aufwand*
(in Mio. €)
Ergebnis
(in Mio. €)
123,9
304,5
-180,6
4,8
94,1
-89,3
37 Feuerwehr
32,7
83,6
-50,9
18 Steuerung, Personal, zentrale
Dienste
77,7
124,1
-46,4
66 Tiefbau
41,8
87,2
-45,4
67 Umwelt und Stadtgrün
16,3
55,2
-38,9
59 Soziale Hilfen
309,8
344,2
-34,4
61 Planen und Stadtentwicklung
15,5
43,0
-27,5
42 B Bibliothek Museen und
Kulturbüro
6,6
32,1
-25,5
43 Bildung und Qualifizierung
7,3
25,5
-18,2
51 Jugend und Familie
42 S Schulen und Stiftungen
* inkl. Interne Leistungsbeziehungen
107
8.8 Entwicklung des Produkts „Kindertagesbetreuung“ der LHH seit 2006
Mio. Euro
108
8.9 Übersicht der Investitionen der LHH in 2014: 104 Mio. € insgesamt
109
8.10 Schulsanierung als Investitionsschwerpunkt
Sanierung Schulen und Kitas von 2008 bis 2012 durch:
städtisches Gebäudemanagement (größtenteils kreditfinanziert)
Konjunkturprogramm
Inhouse-Geschäfte mit städtischen Töchtern
Sanierungsvolumen
192 Mio. €
21 Mio. €
152 Mio. €
Public Private Partnership (PPP-Projekte)
Insgesamt
365 Mio. €
110
8.11 Schuldenentwicklung der LHH (langfristige Investitionskredite) seit 1961
Mio. Euro
1500
1250
1000
750
500
250
0
1961 1966
1971
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2006
2011
111
8.12 Entwicklung des summierten Altdefizits
Mio. Euro
350
342
299
318
300
298
250
249 265
200
230
127
150
100
254
116
69
50
159
113
62
119
95
0
1996
1998
2000
2002
2004
29
2006
2008
0
2010
2012
112
8.13 Entwicklung der Kassenkredite
in Mio. Euro
200
100
0
-100
-200
-300
-400
-500
113
Freitag, 20.06.14, 14.30-16.00 Uhr
9. Haushaltskonsolidierung
114
9.1 Ursachen der kommunalen Finanzprobleme
Ursachen der kommunalen Finanzprobleme
Exogen verursacht:
• Steuersenkungspolitik auf
Bundesebene
• Steigende Soziallasten als
Folge des ökonomischen
Wandels und der Bildungsarmut
• Ständige Verletzung des
Konnexitätsprinzips
• Kommunaler Finanzausgleich
als Reservekasse des Landes
Endogen verursacht:
• Schuldenillusion der Politik
• Nichtausschöpfung der eigenen
Ertragsmöglichkeiten
• Budgetmaximierung der
Fachverwaltung und
Prestigeprojekte der Politik
• Gering ausgeprägtes
Wirtschaftlichkeitsdenken
• Haushaltskonsolidierung keine
TOP-Priorität
• Infrastrukturausbau ohne Berücksichtigung der Folgekosten
• Unnütze interkommunale
Konkurrenz
Quelle: insbes. Stefan Bajohr, Können Städte ihre Haushalte aus eigener Kraft konsolidieren?, in: Marc Hansmann (Hrsg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011, S. 215-237.
115
9.2.1 Belastung der Kommunen durch die Steuerpolitik des Bundes in den Jahren 2008-2010
Steuermindereinnahmen
(in Mrd. €)
2008
2009
2010
2011
2012
Bund
2,9
11,8
19,9
20,2
18,1
Länder
2,9
10,8
14,4
16,5
14,6
Gemeinden
0,9
3,5
6,5
6,8
5,8
Insgesamt
6,8
26,1
40,8
43,4
38,5
Allein die Steuerpolitik des Bundes in den drei Jahren von 2008 bis 2010 belastet
die Kommunen bis 2012 mit insgesamt 23,5 Mrd. €. Grob geschätzt entfällt davon
1 %, also 235 Mio. €, als Belastung auf die LHH.
Quelle: Drucksache im Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 7.6.2010, Nr. 17/573
116
9.2.2 Belastung der LHH durch die Steuerpolitik des Bundes seit 1979
strukturelle
(jahresbezogene)
Mindereinnahmen
summierte (von
1980 bis 2010)
Mindereinnahmen
Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage
bis zu 41 Mio. €
650 Mio. €
Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
bis zu 28 Mio. €
188 Mio. €
Unternehmensteuerreformen
bis zu 104 Mio. €
ca. 750 Mio. €
Einkommensteuerreformen
bis zu 31 Mio. €
ca. 500 Mio. €
Unterbliebene Grundsteuerreform
bis zu 46 Mio. €
ca. 500 Mio. €
Insgesamt
bis zu 250 Mio. €
ca. 2.588 Mio. €
Steuerpolitische Maßnahmen
Quelle: Memorandum der Landeshauptstadt Hannover zu den Auswirkungen steuerpolitischer
Entscheidungen auf den städtischen Haushalt, Hannover 2010 (unter
http://www.hannover.de/de/buerger/verwaltungen/dez_fb_lhh/dezernate_lhh/fina_dez/dezernent/publikationen.html
117
9.2.3 Solidarbeitrag der LHH bei der Gewerbesteuerumlage
Mio. €
700
600
Belastung der Stadt Hannover durch
die Kosten der Deutschen Einheit bis zu 41 Mio. €
500
400
300
200
100
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
jährlicher Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage (einschl. Einheitsumlage bis 1998)
summierter Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage
118
9.2.4 Mindereinnahmen der LHH durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
Mio. €
200
Belastung der Stadt Hannover durch
die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
bis zu 28 Mio. €
150
100
50
0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-50
jährliche Mindereinnahmen durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer
summierte Mindereinnahmen
119
9.2.5 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der Unternehmensteuerreformen
Mio. Euro
550
500
450
400
350
300
250
200
Diverse Unternehmensteuerreformen (u.a. in 2008) haben zu
strukturellen Gewerbesteuerausfällen geführt, die allerdings durch
konjunkturelle Schwankungen überlagert wurden. Ohne diese
Reformen könnte die Stadt pro Jahr ein um 25 % höheres
Steueraufkommen (= bis zu 104 Mio. € netto) haben.
150
100
50
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Gewerbesteueraufkommen LHH
2006
2008
2010
120
9.2.6 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der Einkommensteuerreformen
Mio. Euro
200
175
150
125
100
75
50
Die diversen „Jahrhundertreformen“ der letzten 25 Jahre haben zu
strukturellen Einkommensteuerausfällen geführt. Ohne diese Reformen
könnte die Stadt pro Jahr ein um ca. 20 % höheres Steueraufkommen
(= bis zu 31 Mio. €) haben.
25
0
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
Einkommensteueraufkommen LHH
121
9.2.7 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der unterbliebenen Reform der Grundsteuer
Mio. Euro
150
125
100
75
Als Berechnungsgrundlage für die Grundsteuer dienen Einheitswerte,
welche durch das Finanzamt festgestellt werden. Diese wurden seit 46
Jahren nicht mehr angepasst, obwohl die Hauptfeststellung alle sechs
Jahre erfolgen sollte. Die Verkehrswerte liegen daher weit über den
Einheitswerten. Deren Anpassung bedeutete für die Stadt heute ein um
75 % höheres Steueraufkommen (= 92 Mio. €). Wenn davon die Hälfte für
Hebesatzsenkungen verwendet würden, blieben 46 Mio. € als
Mehreinnahmen für den städtischen Haushalt.
50
25
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Grundsteueraufkommen LHH
2006
2008
2010
122
9.3 Steigende Soziallasten als Folge des ökonomischen Wandels und der Bildungsarmut
Mio. Euro
600
500
400
300
200
Verhältnis
3:1
Verhältnis 1
:8
1973
2010
100
0
Investitionen (Kernhaushalt) LHH
Sozialausgaben LHH
123
94 Verletzung des Konnexitätsprinzips
Mio. Euro
130
120
123
Kindertagesbetreuung als Beispiel
118
110
100
108
104
99
95
90
70
89
85
80
71
94
86
85
72
75
60
+45% Aufwand
+39% Zuschussbedarf
50
40
2006
2007
2008
2009
Zuschussbedarf
2010
2011
2012
Aufwand LHH
124
9.5 Kommunaler Finanzausgleich als Reservekasse des Landes
3500
25
22
2500
19
2000
Steuerverbundquote in %
Zuweisungsmasse in Tausend €
3000
16
1500
1000
13
1980
1985
1990
1995
Zuweisungsmasse
2000
2005
2010
Steuerverbundquote
125
9.6 Schuldenillusion der Politik
Zinssatz
% p.a. Liquiditätskredite
10
9
Die kurzfristige Verschuldung der Kommunen
scheint aktuell fast nichts zu kosten, ist aber eine
Zeitbombe in den kommunalen Haushalten. Es gibt
jedoch kaum eine Kommune, die sowohl auf der
Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite ihr
Konsolidierungspotential ausgereizt hat.
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Ja
n
19
89
Ja
n
19
90
Ja
n
19
91
Ja
n
19
92
Ja
n
19
93
Ja
n
19
94
Ja
n
19
95
Ja
n
19
96
Ja
n
19
97
Ja
n
19
98
Ja
n
19
99
Ja
n
20
00
Ja
n
20
01
Ja
n
20
02
Ja
n
20
03
Ja
n
20
04
Ja
n
20
05
Ja
n
20
06
Ja
n
20
07
Ja
n
20
08
Ja
n
20
09
Ja
n
20
10
Ja
n
20
11
Ja
n
20
12
Ja
n
20
13
126
9.7 Nichtausschöpfung der eigenen Ertragsmöglichkeiten
Wohnung 75 m²
Wohnung/
Haus
Haus 125 m²
geschätzte
Mehreinnahmen
im Haushalt
der LHH
jährliche
Belastung
monatliche
Mehrbelastung
jährliche
Belastung
monatliche
Mehrbelastung
Prozentuale
Erhöhung
für die
Steuerpflichtigen
530
(LHH
bis 2011)
-
239 €
-
583 €
-
-
auf 540
(Hamburg)
2,5 Mio. €
244 €
0,4 €
594 €
0,9 €
2%
auf 580
(Bremen)
12,5 Mio. €
263 €
2€
637 €
4,5 €
9%
auf 600
(LHH
seit 2012)
17,5 Mio. €
270 €
2,6 €
659 €
6,3 €
13 %
auf 635
(Dresden)
26 Mio. €
289 €
4,2 €
698 €
9,5 €
20 %
auf 650
(Leipzig)
30 Mio. €
297 €
4,8 €
713 €
10,8 €
23 %
auf 810
(Berlin)
70 Mio. €
371 €
11 €
883 €
25 €
53 %
Grundsteuerhebesatz
127
9.8 Budgetmaximierung der Fachverwaltung und Prestigeprojekte der Politik
Zwei Beispiele
aus Hamburg und Bremen
128
9.9 Gering ausgeprägtes Wirtschaftlichkeitsdenken
Prozent
100
90
80
80
70
60
Subventionierung
durch städtischen Haushalt
50
55
40
50
37
30
20
Kostendeckungsgrad
28
23
22
10
22
21
8
0
HCC
KoKi
VHS
Sprengel
Museum
Musikschule
Kitas
Bäder
5
Hist.
Kestner
Museum
Herren- Museum
Büchereien
hausen
129
9.10 Haushaltskonsolidierung keine TOP-Priorität
Einzelprojekte
OB
Rat
Einzelprojekte
Spaßbremsen
Sparbremsen
allgemeine und politische
Verantwortung
Querschnittsbereiche
• Organisation
• Personal
• Haushalt
Ressourcenverantwortung
Fachverantwortung
Fachbereiche
• Soziales
• Schule
• Gesundheit
• Bau usw.
„organisierte Verantwortungslosigkeit“
(Gerhard Banner)
Die Verantwortung für die Haushaltskonsolidierung bzw. für die
Finanzierung der kommunalen Aufgaben wird im Grunde als
alleiniges Problem des Kämmerers betrachtet. Die nachhaltige
Finanzpolitik wird sonntags beschworen. Die meisten Akteure
finden aber von Montag bis Freitag jedes Einzelprojekt wichtiger.
130
9.11 Infrastrukturausbau ohne Berücksichtigung der Folgekosten
Mio. €
1500
1250
1000
750
Insbesondere in den 1970er Jahren hat die Stadt
Hannover ihre Infrastruktur überaus großzügig
ausgebaut. Der Anstieg der Verschuldung schien
aufgrund der hohen Gewerbesteuer und der relativ
niedrigen Sozialausgaben nicht besorgniserregend.
Die Folgekosten wurden völlig unterschätzt.
500
250
0
1961
1966
1971
1976
1981
1986
1991
1996
2001
2006
2011
Langfristige Schulden der Landeshauptstadt Hannover
131
9.12 Unnütze interkommunale Konkurrenz
Lübeck
Hamburg
Bremen
Berlin Tegel
Hannover
MünsterOsnabrück
Berlin Schönefeld
PaderbornLippstadt
Weeze
MagdeburgCochstedt
Dortmund
Düsseldorf
KasselCalden
KölnBonn
Frankfurt
LeipzigHalle
Beispiel Flughäfen:
Kein Land der Welt hat so viele
Flughäfen wie Deutschland!
Wettbewerb ist prinzipiell gut,
aber er ist stark verzerrt durch
die Subventionen der öffentlichen Hand. So entsteht z.B.
gerade in Kassel-Calden ein
neuer Flughafen. Der Flughafen
in Dortmund schafft es, mehr
Verlust als Umsatz zu machen.
= Gesamtes Einzugsgebiet
= Ausbau geplant
Radius der eingezeichneten Umkreise = 75 km
132
9.13 Handlungsfelder der kommunalen Haushaltskonsolidierung
Handlungsansätze zur Lösung der kommunalen Finanzprobleme
Exogene Handlungsansätze:
• Stärkung der kommunalen
Steuerbasis im Rahmen einer
Gemeindefinanzreform
(Ausbau der Gewerbesteuer
und Reform der Grundsteuer)
• Übernahme von Soziallasten
durch den Bund
• Effektive Bildungspolitik im
Sinne eines vorsorgenden
Sozialstaats
• Beachtung der Konnexität
• höhere Dotierung des
kommunalen Finanzausgleichs
Endogene Handlungsansätze:
• Haushaltskonsolidierung als
richtungsweisende TOP-Priorität
• Deutliche Erhöhung der Erträge,
insbes. der Grundsteuer
• Reduzierung des Aufwands
(u.a. durch Aufgabenkritik, Umund Rückbau der Infrastruktur und
Interkommunale Zusammenarbeit)
• Wirtschaftliche Aufgabenerfüllung (u.a durch Nutzung der
Doppik)
• Investitionen in Bildung
133
9.14 Kurz- und mittelfristige Konsolidierungsmaßnahmen
Aufwand
 Pauschalkürzungen („Rasenmäher“)
 Kürzung freiwilliger Zuschüsse
 Personalkostenreduzierung
• Stellenabbau/k.w.-Vermerke
• befristete Wiederbesetzungssperre
• Einstellungsstopp
• Vorruhestand
• Reduzierung Ausbildungsplätze
 Reduzierung Sachaufwand, z.B.:
• Bauliche Unterhaltung
• Fortbildung
• Reisekosten
 Reduzierung von Transferleistungen
• Bedarfsprüfung Sozialhilfe
• Pflegefamilien statt Heimunterbringung
 Optimierung Finanzmanagement
• Liquiditätsplanung
• Derivative Finanzgeschäfte
• Tilgungsstreckung
 Kürzung der Investitionen
• Zeitliche Streckung
• Verzicht auf Investitionen
Ertrag
 Erhöhung/Einführung von Steuern
• Hebesatz Gewerbesteuer
• Hebesatz Grundsteuer
• Anhebung/Einführung Bagatellsteuern
 Gebühren
• Anhebung nicht-kostendeckender Gebühren
• Neue gebührenpflichtige Tatbestände
 Sonstige Einnahmen
• Heranziehung Unterhaltspflichtiger
• Mieten und Pachten
 Gewinnabführung kommunaler Unternehmen
 Verkauf von Vermögen
• Grundvermögen
• Beteiligungen
 Antrag auf Bedarfszuweisungen
Quelle: Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt,
Berlin 4. Auflage 2010, S. 94.
134
9.15 Längerfristige Konsolidierungsmaßnahmen
1. Effizienzsteigernde Maßnamen
• Prozessoptimierung
• E-Government
• Facility Management
• Shared Services
3. Aufgabenkritik
• Einführung Doppik
• Schließung von
Einrichtungen
• Verzicht auf Aufgaben
• Standardreduzierung
2. Privatisierungen
• Formale & materielle
Privatisierungen
• Eigenbetrieb / Anstalt öff. Rechts
• Privatwirtschaftliche Organisation
• Public-Private-Partnership
• Wahrnehmung von Aufgaben
durch Bürgerschaft
4. Finanzierungsalternativen
• Leasingmodelle
• Sale-and-lease-back-Verfahren
• Sponsoring
• Stiftungen
5. Strategien der
Kommunalentwicklung
• Ausweisung von Gewerbegebieten
• Gewinnung zusätzlicher Einwohner
• Interkommunale Zusammenarbeit
• Einbindung der Bürger/innen
über Bürgerhaushalt
Quellenbasis: Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt,
Berlin 4. Auflage 2010, S. 94f.
135
9.16.1 Einnahmenerhöhungen als Bestandteil der Haushaltskonsolidierung
Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen?
Anhebung bzw. Neuerhebung von Steuern/Gebühren/Entgelten für ...
Jede zweite Kommune plant eine Anhebung des Grundsteuerhebesatzes. Die Eintrittspreise
für Bäder/Theater etc. wollen 44 Prozent erhöhen. Und jede dritte Kommune erhöht die KitaGebühren.
Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 25.
136
9.16.2 Verwaltungsinterne Maßnahmen als Bestandteil der Haushaltskonsolidierung
Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen?
Verwaltungsinterne Konsolidierung durch…
Fast alle befragten Kommunen führen Restrukturierungen durch. Immerhin 61
Prozent planen einen Beschäftigungsabbau.
Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 28.
137
9.16.3 Sonstige Konsolidierungsmaßnahmen
Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende
Steuereinnahmen? Sonstige Konsolidierungsmaßnahmen…
Die Mehrheit der Kommunen spart bei den Unterhaltsausgaben für Straßen
und Gebäude und beim Neubau von Straßen
Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 31.
138
9.17 Übersicht Haushaltssicherungskonzepte I bis VII der LHH
Haushaltssicherungskonzepte der Stadt Hannover
Programm
Laufzeit
Personalkosten
Sachkosten*
Steuererhöhung
HK I
1994 - 1996
23 Mio. €
93 Mio. €
HK II
1997 - 1999
16 Mio. €
48 Mio. €
-
HK III
2000 - 2001
41 Mio. €
-
HK IV
2002 - 2004
27 Mio. €
71 Mio. €
HK V
2005 - 2007
22 Mio. €
HSK VI
2008 - 2009
HSK VII**
HSK VIII**
Gesamt
20 Mio. €
Stellenabbau
Volumen
1.079
137 Mio. €
512
64 Mio. €
12 Mio. €
-
53 Mio. €
-
32 Mio. €
194
130 Mio. €
53 Mio. €
-
18 Mio. €
362
93 Mio. €
2 Mio. €
27 Mio. €
-
12 Mio. €
0
41 Mio. €
2010 - 2012
9 Mio. €
40 Mio. €
0,4 Mio. €
8 Mio. €
186
57 Mio. €
2012 - 2014
6 Mio. €
34 Mio. €
23 Mio. €
11 Mio. €
46
74 Mio. €
105 Mio. €
407 Mio. €
24 Mio. €
113 Mio. €
2.379
649 Mio. €
-
1 Mio. €
Beteiligungen
-
* einschl. Gebührenerhöhungen u.ä.
** Planvolumen
139
9.18 HSK VIII: Übersicht
Personalkosten
Sachkosten
Erträge
Beteiligungen
Stellenstreichungen
Beitrag der
Beteiligungen
-
-
-
11 Mio. €
-
Restriktive
Haushaltsbewirtschaftung
-
15 Mio. €
-
-
-
Pauschalmaßnahmen
3,6 Mio. €
1,5 Mio. €
9,9 Mio. €
-
-
Dezernatsmaßnahmen
2,6 Mio. €
3,2 Mio. €
4,2 Mio. €
-
46 Stellen
Grundsteuererhöhung
-
-
17,5 Mio. €
-
-
11 Mio. €
(15 %)
46 Stellen
HSK-Blöcke
Übernachtungssteuer
Gesamt und in
% des Gesamtvolumens
5 Mio. €
6,2 Mio. €
(8 %)
36,6 Mio. €
(50 %)
*keine getrennte Abrechnung von Sachkosten und Gebührenerhöhungen in
den ersten HK-Programmen; Inkl. Beitrag aus Steuererhöhungen (= 1 Mio. €)
Zum Vergleich:
HK I - HSK VII
19,7 Mio. €
(27 %)
99 Mio. €
(17 %)
374 Mio. €*
(65 %)
102 Mio. €
(18 %)
2.332 Stellen
140
9.19 Auf- und Abbau beim Personal
Stellenanzahl
1200
+ 64 %
1000
- 23 %
800
600
400
200
0
Jugendamt
Bauverwaltung
1992
2010
141
9.20 Sparen bei Pflichtaufgaben durch Absenkung von Standards?
freiwillige Aufgaben:
=8%
Pflichtaufgaben und
Aufgaben des übertragenen
Wirkungskreises:
92 %
Beispiel
Beispiel
Berufsfeuerwehr:
39 Mio. €
Fachbereich
Recht und Ordnung:
36 Mio. €
Ziel/Anspruch:
Hilfsfrist: max. 9,5 Minuten
Ziel/Anspruch:
Wartezeit: durchschnittl.
max. 10 Minuten
142
9.21 Grundsteuererhöhung zum 01.01.2012
Wohnung 75 m²
Wohnung/
Haus
Haus 125 m²
geschätzte
Mehreinnahmen
im Haushalt
der LHH
jährliche
Belastung
monatliche
Mehrbelastung
jährliche
Belastung
monatliche
Mehrbelastung
Prozentuale
Erhöhung
für die
Steuerpflichtigen
530
(H-alt)
-
239 €
-
583 €
-
-
auf 540
(Hamburg)
2,5 Mio. €
244 €
0,4 €
594 €
0,9 €
2%
auf 580
(Bremen)
12,5 Mio. €
263 €
2€
637 €
4,5 €
9%
auf 600
(H-neu)
17,5 Mio. €
270 €
2,6 €
659 €
6,3 €
13 %
auf 635
(Dresden)
26 Mio. €
289 €
4,2 €
698 €
9,5 €
20 %
auf 650
(Leipzig)
30 Mio. €
297 €
4,8 €
713 €
10,8 €
23 %
auf 810
(Berlin)
70 Mio. €
371 €
11 €
883 €
25 €
53 %
Grundsteuerhebesatz
24 % der Grundsteuer stammen von Einfamilienhäusern. 42 % werden von Unternehmen bezahlt.
143
9.22 Erste Hebesatzerhöhung seit 20 Jahren
Grundsteuerhebesatz
600
550
500
450
400
350
300
250
1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009
144
Freitag, 20.06.14, 16.15-17.45 Uhr
10. Gemeindefinanzreform
145
10.1 Spannungsfelder einer Gemeindefinanzreform
Kommunen
Wettbewerbsföderalismus
Zentralstaat
Kooperativer Föderalismus
Finanzautonomie/Trennsystem der einzelnen
Gebietskörperschaften
Gemeinschaftsaufgaben/
-steuern und stark ausgebauter Finanzausgleich
(Kommunaler) Wettbewerb
um Einwohner/innen und
Unternehmen (Steuer- und
Ausgabenhöhe, Qualität der
komm. Dienstleistungen)
Wanderungsbewegungen
von Einwohner/innen und
Unternehmen nicht
erwünscht
Ziel: Optimale Allokation
Ziel: Gleichwertigkeit der
Lebensverhältnisse/
optimale Distribution
Literatur: David E. Wildasin, Public Expenditures Determined by Voting With One's Feet and Public Choice, in:
Scandinavian Journal of Economics 79 (1977), S. 326-337, sowie ders., Urban Public Finance, Chur u.a. 1986
146
10.2 Anforderungen an eine Gemeindefinanzreform
Kommunen
Verstetigung des Aufkommens
Finanzautonomie
Bürger/innen
Unternehmen
Verteilungsgerechtigkeit
Standortqualität
Gerichte
Verfassungskonformität
Europatauglichkeit
Wohnortqualität
Verwaltung
Administrierbarkeit
147
10.3 Anforderungen an kommunale Steuern
Allgemeine
Anforderungen an
Steuern
• Allokation (z.B. Neutralität der Besteuerung,
fiskalische Äquivalenz,
Durchsetzbarkeit im
intern. Wettbewerb)
• Stabilisierung
• Distribution
• Administrierbarkeit
• Rechtskonformität
Spezifische Anforderungen an kommunale Steuern
(unter Berücksichtigung einer äquivalenzorientierten
Finanzierung)
Bedarfsgerechtigkeit
Niveaugerechtigkeit
• Stetigkeit des
Steueraufkommens
• Proportionale
Wachstumsreagibilität
• Geringe
Konjunkturreagibilität
Strukturgerechtigkeit
• Bedarfsgerechte interkommunale
Steuerkraftverteilung
• Absicherung
gegen eine
einseitige
lokale Wirtschaftsstruktur
Anreizkompatibilität
• Finanzielle Eigenverantwortung und
Beweglichkeit
(Hebesatzrecht)
• Örtliche und
gruppenspezifische
Radizierbarkeit (z.B.
Bezug zur lokalen
Wirtschaftskraft)
• Fühlbarkeit (Schutz
vor „Anspruchsinflation“ und
Kostenexplosion)
Quelle: Martin Junkernheinrich, Reform des Gemeindefinanzsystems: Mission Impossible?, in: Vierteljahreshefte zur
Wirtschaftsforschung 72 (2003), S. 423-443, hier S. 430.
148
10.4 Konjunkturreagibilität der Gewerbesteuer als Problem
Gewerbesteuer
in Mio. €
BIP-Wachstum in %
(im Vgl. zum Vorjahr)
600
6
4
500
2
400
0
300
-2
200
-4
100
-6
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Bruttoinlandsprodukt
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gewerbesteuer Stadt Hannover
Quelle: Bruttoinlandsprodukt bis 2011: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 321 (Tab. 12.1).
149
10.5 Ungleiche Verteilung der Gewerbesteuerkraft als Problem
€ je. Ew.
2250
2000
1750
1500
1250
1000
750
500
250
H
B
er
l
am in
b
M urg
ün
ch
en
K
Fr öl
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B Dui rg
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sc r g
hw
W
e
ol ig
fs
bu
rg
0
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 88f. (Tab. 2).
150
10.6 Veraltete Bemessungsgrundlage der Grundsteuer als Problem
• Reform lange überfällig!
Als Berechnungsgrundlage für die
Grundsteuer dienen Einheitswerte, welche
durch das Finanzamt festgestellt werden.
Diese wurden seit 46 Jahren nicht mehr
angepasst, obwohl die Hauptfeststellung alle
sechs Jahre erfolgen sollte.
• Fläche oder Verkehrswerte als neuer
Maßstab?
• Flächensteuer leichter administrierbar
• Verkehrswerte gerechter (höhere
Grundsteuer für eine Villa als für eine gleich
große „Bruchbude“), dynamischer im Ertrag
und aus finanzwissenschaftlicher Sicht
überlegen (Äquivalenzprinzip)
• Streit zwischen den Bundesländern über den
richtigen Reformansatz
Quelle: Horst Zimmermann, Die Grundsteuer als geborene Gemeindesteuer, in: Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise.
Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.
151
10.7 Gegenwärtiges Gemeindefinanzsystem (seit 1969/1998)
Gegenwärtiges
Gemeindefinanzsystem
Kommunale
Beteiligung
an der
Einkommen
-steuer
Gewerbesteuer
(kommunales
Hebesatzrecht;
Umlage an
Bund/Land)
Grundsteuer
(kommunales
Hebesatzrecht)
Kommunale
Beteiligung an
der Umsatzsteuer
152
10.8 Gemeindefinanzsystem im Kaiserreich
Miquelsche Finanzreform von 1893/95
Kommunale
Zuschläge
auf die
Einkommen
-steuer
Gewerbesteuer
(kommunales
Hebesatzrecht)
Grundsteuer
(kommunales
Hebesatzrecht)
153
10.9 Gemeindefinanzreform als „mission impossible“?
2003: Einsetzung einer Gemeindefinanzreformkommission,
die an den Gegensätzen von Kommunal- und Wirtschaftsverbänden scheitert
(einziges Ergebnis: Senkung der Gewerbesteuerumlage)
2010: Kommission zur Neuordnung der Gemeindefinanzen
• „Die Aufgabe der Kommission wird darin bestehen, Vorschläge zu
unterbreiten, wie eine Neuordnung der Gemeindefinanzierung aussehen
kann. … Neben zu prüfenden Entlastungsmöglichkeiten auf der
Ausgabenseite (z. B. Flexibilisierung von Standards) wird die Kommission
auch über einen Ersatz für die Gewerbesteuer nachdenken, der
aufkommensneutral, also ohne zusätzliche Belastung, auskommen soll.
Geprüft werden sollen u. a. ein kommunaler Zuschlag auf die Einkommenund Körperschaftsteuer sowie ein höherer Anteil der Kommunen an der
Umsatzsteuer.“ (BMF)
• Ergebnis: keine Änderung im Steuerbereich; Übernahme der
Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung durch den Bund
154
10.10 Vorschlag vom BDI/VCI (von 2001)
BDI/VCI
Kommunale
Zuschläge
auf die
Einkommen
-steuer
Kommunale
Zuschläge
auf die
Körperschaft
-steuer
Reformierte
Grundsteuer
Quelle: Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) / Verband der Chemischen Industrie (VCI), Verfassungskonforme
Reform der Gewerbesteuer, Köln 2001
155
10.11 Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände (von 2003)
Kommunale
Spitzenverbände
Kommunale
Beteiligung
an der
Einkommen
-steuer
Revitalisierte
Gewerbesteuer
Reformierte
Grundsteuer
Quelle: Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, Vorschlag für eine modernisierte Gewerbesteuer, Köln
2003
156
10.12 Ausbau der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer
•
•
•
•
Erweitung des Kreises der Steuerpflichtigen, insbes. um Freiberufler/innen
(Aufkommen: +20 % )
stärkere Beschränkung der Verlustübertragungen
vollständige Hinzurechnung aller Zinsen (Aufkommen: +12,5 %)
Stärkung der ertragsunabhängigen Elemente erhöht das Aufkommen,
vermindert die Konjunkturabhängigkeit und verhindert ökonomische
Fehlanreize
- derzeit Bevorzugung Fremdkapitaleinsatz gegenüber Finanzierung über
Eigenkapital, z.B. Anreiz für kreditfinanzierte Firmenübernahmen
- derzeit Anreiz, das Steuersubstrat ins Ausland zu verlagern, z.B. über
Leasinggeschäfte oder konzerninterne Kredite
Quelle: Stefan Ronnecker, Die gewerbesteuerlichen Hinzurechnungen im Kontext der Gemeindefinanzreform sowie Michael
Broer, Steuersystematische Überlegungen und empirische Wirkungsanalysen zur aktuellen Gewerbesteuerreformdiskussion,
beide in: Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.
157
10.13 Vorschlag der Stiftung Marktwirtschaft
Stiftung Marktwirtschaft
Bürgersteuer
(kommunales
Hebesatzrecht)
Kommunale
Unternehmensteuer
(„kommunale
Körperschaftsteuer“)
Beteiligung der
Kommunen am
Lohnsteueraufkommen
Reformierte
Grundsteuer
Quelle: Stiftung Marktwirtschaft, Steuerpolitisches Programm der Kommission „Steuergesetzbuch“, Berlin 2006
158
10.14 Das Problem der Gewinner und Verlierer von Gemeindefinanzreformen
159
10.15 Zeitlich befristeter Generationen- oder Nachhaltigkeitsbeitrag
Vorschlag der Ruhrgebietsstädte , einen „zeitlich auf die Konsolidierungsphase
befristeten Generationen- oder Nachhaltigkeitsbeitrag“ einzuführen, der als
Zuschlag auf die Grund- oder Einkommensteuer das Vorjahresdefizit ausgleicht.
Begründung: „Die mangelnde Spürbarkeit finanzpolitischer Entscheidungen stellt ein
Kardinalproblem der kommunalen Haushaltspolitik dar und ist eine zentrale Ursache für die hohe
Verschuldung. Solange die Politik mit der Kreditaufnahme über die Möglichkeit verfügt, öffentliche
Leistungen scheinbar zum Nulltarif anbieten zu können, wird das Risiko fortdauernder Defizite
bestehen bleiben. Eine wirksame Schuldenbegrenzung muss folgerichtig auch am Preis der
Verschuldung ansetzen. Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Politik – die Nachfrager und
Anbieter kommunaler Leistungen – müssen die Kosten ihres Handelns spätestens dann zu spüren
bekommen, wenn die Verschuldung eine im Rahmen der neuen Verschuldungs- und
Haushaltssicherungsregelungen bestimmte Grenze erreicht hat. Das Überschreiten dieser
Kreditobergrenze sollte regelgebunden einen eigenständigen finanziellen Beitrag zur
Haushaltssicherung aktivieren. Damit kann der Inflation von Ausgabenwünschen entgegenwirkt
werden, die von nachfolgenden Generationen bezahlt werden müssen.“
Quelle: Stadt Mühlheim an der Ruhr (Hg.), Wege aus der Schuldenfalle. Forderungen der Städte des Ruhrgebiets und des
Bergischen Landes zur Gemeindefinanzpolitik, Essen 2008, S. 27.
160
10.16 Anforderungen an kommunale Aufgaben
Subsidiarität
Konnexität
Ungeteilte
Verantwortung
Flexibilität/
Beeinflussbarkeit
Präferenzen Präferenzen
Bürger/innen Unternehmen
Vermeidung
Spill-over-Effekte
Aufgabenwandel
Einnahmenveränderung
Kommunale Selbstverwaltung
161
10.17 Entwicklung der Sozialausgaben als grundlegendes Problem der Kommunalfinanzen
Mrd. €
50
40
30
20
10
0
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
Sozialausgaben
Quelle: bis 2009: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 1a im Tabellenanhang (alte und neue Länder); 2010-2012:
Gemeindefinanzbericht 2012, S. 11.
162
10.18 Übernahme der Grundsicherung im Alter durch den Bund als Reformansatz von 2011
Nettoausgaben (in Mrd. Euro)
Anzahl der Empfänger
4,0
90000
3,5
80000
3,0
70000
60000
2,5
50000
2,0
40000
1,5
1,0
30000
20000
0,5
10000
0,0
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Quelle: Deutscher Städtetag (Hrsg.), Sozialleistungen der Städte in Not. Zahlen und Fakten zur Entwicklung kommunaler
Sozialausgaben, Berlin und Köln 2010, S. 21f.
Im Februar 2011 wurde im Rahmen der Hartz-IV-Reform beschlossen, dass der Bund
schrittweise die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung übernimmt. Bisher
bezahlt der Bund 16 % der Ausgaben. Ab 2012 werden es 45 %, 2013 75 % und 2014
schließlich 100 %. Damit entlastet der Bund die Kommunen um mind. 4 Mrd. € jährlich.
Aufgrund der demographischen Entwicklung werden in Ausgaben weiterhin stark steigen.
163
10.19 Kommunalinsolvenz als Reformansatz?
Wie kann man sich die Insolvenz einer Kommune vorstellen?

Eine Kommune kann nicht einfach abgewickelt werden, da die meisten
städtischen Aufgaben fortbestehen müssen.

Bei drohender Zahlungsfähigkeit oder Überschuldung wäre ein Insolvenzverfahren mit der Zielrichtung einer grundlegenden Sanierung einzuleiten.

Anstelle der Selbstverwaltungsorgane würde ein Insolvenzverwalter eingesetzt
werden.

Dieser würde einen umfassenden Sanierungsplan (bestehend aus Aufgabenabbau, betriebsbedingten Kündigungen, Verkauf von Vermögenswerten,
Steuererhöhungen, Verzicht der Gläubiger auf einen Teil ihrer Forderungen)
erarbeiten und umsetzen.

Die Kommune wäre danach zwar finanziell saniert, würde aber erheblich
weniger Lebensqualität aufweisen.

Die Insolvenz stellt nur eine ultima ratio dar.

Sie ist überhaupt nur denkbar, wenn der kommunale Spielraum auf der
Einnahmenseite erheblich ausgeweitet wird.
164
10.20 Chancen und Risiken einer Kommunalinsolvenz
Chancen
Risiken
Disziplinierungsinstrument für
Fachpolitik und Fachverwaltung
Aushöhlung der kommunalen
Selbstverwaltung
Sanierungsansatz für
überschuldete Kommunen
Insolvenz kein Ausweg für
strukturschwache Kommunen
Der bequeme Weg der Kreditfinanzierung wird schwieriger.
Kredite werden durch Rating
teurer.
Logische Konsequenz aus der
Doppik-Umstellung
Kommune ist kein Unternehmen,
kann nicht vom Markt verschwinden.
Weiterführende Literatur: Stephan Brand, Kommunale Insolvenz und Kommunalrating als Steuerungsinstrumente einer
nachhaltigen Finanz- und Haushaltspolitik, Diss. Kaiserslautern 2013, Berlin 2014; Christian Magin, Kommunale Rechnungslegung.
Konzeptionelle Überlegungen, Bilanzanalyse, Rating und Insolvenz, Diss. Speyer 2010, Wiesbaden 2011, S. 202-231; Hannes
Rehm/Sigrid Matern-Rehm, Kommunalfinanzen, Wiesbaden 2010, S. 175-187; Charles B. Blankart, Föderalismus in Deutschland
und Europa, Baden-Baden 2007 (= Neue Studien zur Politischen Ökonomie Bd. 1), insb. S. 169-178; Friedrich L. Cranshaw,
Insolvenz- und finanzrechtliche Perspektiven der Insolvenz von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere
Kommunen, Berlin 2007 (= Schriften zum Deutschen, Europäischen und Internationalen Insolvenzrecht Bd. 7); Stefan Niederste
Frielinghaus, Die kommunale Insolvenz als Sanierungsansatz für die öffentlichen Finanzen, Stuttgart 2007 (= Schriften zum
deutschen und europäischen Kommunalrecht Bd. 30); Jens Lehmann, Die Konkursfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen
Rechts, Berlin 1999 (= Schriften zu Öffentlichen Recht Bd. 779), insbesondere S. 91-106.
165
Freitag, 04.07.14, 14.30-16.00 Uhr
11. Kommunaler Finanzausgleich
166
11.1 Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs
Ausgleichende, distributive Funktion:
Ausgleich von Finanzkraft und Finanzbedarf
zwischen Kommunen zur Herstellung gleicher
Lebensverhältnisse
Funktionen des
kommunalen
Finanzausgleichs
Raumordnungspolitische, allokative Funktion:
Berücksichtigung von spill-over-Effekten
(räumlicher externer Effekte)
Ergänzende, fiskalische Funktion:
Auffüllung der kommunalen Einnahmen
(notwendig durch kommunalen fiscal gap)
Lenkende Funktion:
Zweckbindung von staatlichen Zuweisungen mit
dem Ziel, das kommunale Leistungsangebot zu
beeinflussen
167
11.2 Struktur des kommunalen Finanzausgleichs
Mittelherkunft
Freiheitsgrad
Verwendung
Steuerverbund
0bligatorisch
• Einkommensteuer
• Körperschaftsteuer
• Umsatzsteuer
Schlüsselzuweisungen
Allgemeine
Zuweisungen
(disponibel)
Fakultativ
• Länderfinanzausgleich
• Gewerbesteuerumlage
• Grunderwerbsteuer
• andere
Landessteuern
Sonstige Landesund Bundesmittel
48 %
Bedarfszuweisungen:
0,4 %
57 %
Spezielle
Zuweisungen
(zweckgebunden)
Investive und lfd.
Zweckzuweisungen
und Erstattungen
43 %
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 58 (Übersicht 15).
Allg. Zuweisungen
9%
Schule, Kultur
Soziales,
Gesundheit
Sport
6%
31 %
Unternehmen
2%
Bauwesen
2%
168
11.3 Bedeutung der kommunalen Zuweisungen im Haushalt des Landes Niedersachsen
Zinsen
2,2 Mrd. € = 9%
Zuschüsse und
Zuweisungen
(ohne Kommunen)
3,6 Mrd. € = 14%
Zuweisungen an
Kommunen /
kommunaler
Finanzausgleich;
6,5 Mrd. € = 26%
Sachausgaben
1,4 Mrd. € = 6%
Investitionen
1,6 Mrd. € = 6%
Personalausgaben
9,7 Mrd. € = 39%
Quelle: www.mf.niedersachsen.de und Niedersächsisches Finanzministerium, Niedersächsische Haushalts- und
Finanzpolitik, S. 28, eigene Darstellung; Erläuterung: Haushaltsplan 2011.
169
11.4 Grundsätzlicher Aufbau des kommunalen Finanzausgleichs
Einnahmen des Landes
Finanzausgleichsmasse
Allgemeine Zuweisungen
Schlüsselzuweisungen
Gemeinden
Kreisfreie Städte
Zweckzuweisungen
Bedarfszuweisungen
Landkreise
grundsätzlich: Finanzbedarf minus Finanzkraft
Finanzausgleichszuweisungen an die Kommunen
Quelle: Thomas Lenk, Hans-Joachim Rudolph, Die kommunalen Finanzausgleichssysteme in der Bundesrepublik
Deutschland. Der Ausgleich zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft, in: Michael Nierhaus (Hg.), Kommunalfinanzen.
Beiträge zur aktuellen Debatte, S. 57-68, hier S. 58 (KWI-Arbeithefte 9).
170
11.5 Rechtliche Grundlagen des niedersächsischen Finanzausgleichs
Art. 28 Abs. 2 GG sichert den finanziellen Bestandteil der kommunalen
Selbstverwaltung
Art. 106 Abs. 7 GG bestimmt, dass die Länder einen Teil ihrer Steuern an die
Kommunen weiterzuleiten haben.
Art. 58 NV verpflichtet das Land u.a. zum Finanzausgleich
(„… die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel…“).
Niedersächsisches Gesetz zur Regelung der Finanzverteilung zwischen
Land und Kommunen (NFVG): Regelungen zur Mittelhöhe, zum Mitteleinsatz
und -verwendung (vertikale Verteilung)
Niedersächsisches Gesetz über den Finanzausgleich (NFAG): Regelungen
zur Verteilung der Mittel zwischen den Kommunen (horizontale Verteilung)
171
11.6 Aufbau des niedersächsischen Finanzausgleichs
Steuerverbundmasse (insbes. Einkommen-, Körperschaft-, Umsatz-, Kfz-Steuer und Länderfinanzausgleich)
multipliziert mit Verbundquote von
15,50 % (laut Nds. Finanzverteilungsgesetz)
Besondere Steuerverbundmasse
(Grunderwerbsteuereinnahmen)
multipliziert mit Verbundquote von
33,0 % (laut NFAG)
Zuweisungsmasse 3.081 Mio. €
Bedarfszuweisungen
49 Mio. €
Zuweisungen für Aufgaben des übertragenen
Wirkungskreises
388 Mio. €
Schlüsselzuweisungen
2.643 Mio. €
Schlüsselzuweisungen
Gemeindeaufgaben 49,2 %
Kreisaufgaben 50,8 %
Bedarfsansatz:
100 % Bevölkerungsansatz
Bedarfsansatz:
59,6 % Einwohneranzahl
30,2 % Sozialhilfelasten
10,2 % Fläche
Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S.
492-503, hier S. 493.
172
11.7 Entwicklung der Verbundquote und der Verbundmasse in Niedersachsen seit 1980
3500
25
22
2500
19
2000
Steuerverbundquote in %
Zuweisungsmasse in Tausend €
3000
16
1500
1000
13
1980
1985
1990
1995
Zuweisungsmasse
2000
2005
2010
Steuerverbundquote
Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 494.
173
11.8 Vertikale Verteilung: Verbundgrundlagen und Verbundquoten (in %) im Ländervergleich
Verbundgrundlagen
B-W
Bayern
Hessen
Nds.
NRW
R-P
S
S-H
Einkommensteuer
23,0
12,5
23,0
15,5
23,0
21,0
20,555
17,74
Körperschaftsteuer
23,0
12,5
23,0
15,5
23,0
21,0
20,555
17,74
Umsatzsteuer
23,0
12,5
23,0
15,5
23,0
21,0
20,555
17,74
23,0
12,5
-
-
-
-
-
-
23,0
12,5
23,0
15,5
-
21,0
20,555
17,74
Grunderwerbsteuer
38,9
38,1
23,0
33,0
23,0
21,0
20,555
17,74
Kfz-Steuer
17,5
51,0
-
15,5
-
21,0
20,555
17,74
Gewerbesteuerumlage
Länderfinanzausgleich
Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 59.
174
11.9 Grundprinzip der horizontalen Verteilung im niedersächsischen Finanzausgleich
Zuweisungen für Aufgaben des
übertragenen Wirkungskreises
(Höhe: 75 % des pauschalierten
Netto-Kostensatzes für die Aufgaben
des übertragenen Wirkungskreises)
Schlüsselzuweisungen
Gemeindeaufgaben 49,2 %
Einwohnerzahl
(pro Kopf)
negatives Ergebnis:
„Abundante“ Kommunen erhält keine
Schlüsselzuweisung, sondern
zahlt Finanzausgleichsumlage
(insgesamt 60 Mio. € in 2012)
Kreisaufgaben 50,8 %
Bedarfsmesszahl
minus
Steuerkraftmesszahl
(ermittelt aus jeweiliger Höhe der Realsteuern, Einkommen- und Umsatzsteuer)
positives Ergebnis:
Kommune erhält Schlüsselzuweisung
(in Höhe von 75 %der Differenz bei einem
garantierten Sockelbetrag)
175
11.10 Bedarfsansatz für Gemeindeaufgaben
Der Bedarfsansatz für Gemeindeaufgaben ist der Bevölkerungsansatz, bei dem die Einwohnerzahl der
Gemeinde mit dem Gemeindegrößenansatz multipliziert wird. Der Ansatz der „veredelten“ Einwohneranzahl stammt von Johannes von Popitz aus dem Jahre 1932 und folgt dem Brechtschen Gesetz.
200
Hannover 180
180
160
Oldenburg 155,1
140
Emden 125,6
120
Elze 100
100
10.000
Uetze 110,2
20.000
50.000
100.000
250.000
500.000
Bsp. Hannover: 523.0500 Einw. multipliziert mit 1,8 (= 942.000 Bedarfseinwohner) multipliziert mit einem
einheitlichen Grundbetrag ergibt die Bedarfsmesszahl. Die Bedarfsmesszahl wird der Steuerkraftmesszahl
gegenübergestellt und zu 75 % als Schlüsselzuweisung überwiesen. Bei steuerschwachen Kommunen
wird ein Sockelbetrag garantiert. Eine sehr hohe Steuerkraft wird durch die Finanzausgleichsumlage
abgeschöpft.
176
11.11 Bedarfsansatz für Kreisaufgaben
2006
10%
Einwohner
2007
35%
Soziallasten
65%
"Fläche"
35%
55%
Die um die Sonderansätze (Soziallasten und Flächenfaktor) erhöhte Einwohnerzahl wird
mit einem einheitlichen Grundbetrag multipliziert und ergibt dann die Bedarfsmesszahl.
Die Bedarfsmesszahl wird der Umlagekraftmesszahl gegenübergestellt und zu 75 % als
Schlüsselzuweisung überwiesen. Nicht nur die Landkreise, sondern auch die kreisfreien
Städte erhalten Schlüsselzuweisungen für Kreisaufgaben.
177
11.12 FAG-Zuweisungen für ausgewählte Städte/Kreise im Jahr 2013
Stadt/Kreis
Schlüsselzuweisungen
(in 1.000 €)
Gemeindeaufgaben
Braunschweig
Kreisaufgaben
übertr.
Wirk.
kreis
FAGUmlage
insgesamt
in 1.000 €
in 1.000 €
in 1.000 €
pro Ew.
Vergleich
zum Vorjahr
in 1.000 €
in %
63.941
13.952
11.707
-
89.600
356,42
+8.051
+10
-
-
5.728
48.131
-42.404
-344,78
-19.877
-
Wilhelmshaven
32.504
20.414
3.762
-
56.680
697,92
+2.039
+4
LHH
72.041
-
24.549
-
96.589
183,23
+4.502
+5
-
179.445
16.119
-
200.619
176,12
+5.386
+3
-
20.196
1.639
-
21.835
440,48
+1.137
+6
7.557
-
759
-
8.315
277,66
-87
-1
-
-
353
386
-34
-1,64
+57
-
Wolfsburg
Region H
Ldkrs. LüchowDannenberg
Burgdorf
Burgwedel
Quelle: Landesbetrieb für Statistik und Kommunikationstechnologie Niedersachsen, Berechnung für das Ministerium für Inneres und
Sport, vorläufiger kommunaler Finanzausgleich 2013, 21.11.2012 (Tabelle 9).
178
11.13 Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs (vor Schlüsselzuweisungen)
Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 499.
179
11.14 Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs (nach Schlüsselzuweisungen)
Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 499.
180
11.15 Probleme des kommunalen Finanzausgleichs
Ausgleichende, distributive Funktion
Fehlallokation;
Gerechtigkeit erreichbar?
Raumordnungspolitische,
allokative Funktion
Haben Großstädte
zwangsläufig einen größeren
Finanzbedarf als Kleinstädte?
Ergänzende, fiskalische Funktion
Kommunen in staatlicher
Abhängigkeit
Lenkende Funktion
Beschränkung der komm.
Selbstverwaltung; Fehlanreize
181
11.16 Politische Ökonomie des kommunalen Finanzausgleichs
Hoher auszuschüttender Betrag in der Verfügung des
Landesgesetzgebers
Empfänger des Betrages landespolitisch sehr bedeutsame Zielgruppe
Kommunaler Finanzausgleich von großer Bedeutung für die
Landespolitik
Ständiger Zankapfel zwischen Land und Kommunen
Vorgaben des Staatsgerichtshofes:
•
•
•
Beachtung der Verteilungssymmetrie
Verbot der Über- und Unternivellierung
Aufgaben- und Ausgabengerechtigkeit
182
Freitag, 04.07.14, 16.15-17.45 Uhr
12. Kreis- und Regionsfinanzen
183
12.1 Einnahmen- und Ausgabenstruktur der westdeutschen Landkreise
Einnahmen
Mrd. €
Verwaltungshaushalt
Ausgaben
Mrd. €
Verwaltungshaushalt
Steuern
0,02
Personal
7,2
Gebühren
2,3
Sachaufwand
6,2
Kreisumlage
20,0
Soziale Leistungen
Zahlungen von Bund und
Land
16,5
Zinsen
0,6
Zahlungen an den
öffentlichen Bereich
8,4
Sonstige Ausgaben
2,6
Sonstige Einnahmen
Gesamt
3,6
42,4
Vermögenshaushalt
Gesamt
15,9
40,9
Vermögenshaushalt
Investitionszahlungen
1,1
Investitionen
2,4
Sonstige Einnahmen
0,4
Sonstige Ausgaben
1,1
Gesamt
1,5
Gesamt
3,5
Finanzierungssaldo: - 0,5 Mrd. €
Quelle: Deutscher Landkreistag; Erläuterung: Prognose für 2012
184
12.2 Entwicklung der Kassenkredite und der Finanzierungssaldos der Landkreise
Kassenkredite
in Mrd. €
Finanzierungssaldo
in Mrd. €
10
2
8
1
6
0
4
-1
2
0
-2
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Finanzierungssaldo
2004
2006
2008
2010
2012
Kassenkredite
Quelle: Landkreistag (eigene Darstellung)
185
12.3 Regionale Verteilung der defizitären Landkreise
Quelle: Landkreistag
186
12.4 Anteil der Sozialausgaben der Landkreise an laufenden Ausgaben
%
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1980
Quelle: Landkreistag
1990
2000
2010
2012
187
Sportstätten & Bäder
Kinderbetreuung &
Schulen
Abfallwirtschaft
Energiesektor
Informationsstruktur
Wohnwirtschaft
Gesundheitsinfrastruktur
Quelle: Landkreistag
Verwaltungsgebäude
3.000
ÖPNV
Straßen- & Verkehr
12.5 Infrastrukturrückstand der Landkreise in 2011
Mrd. €
4.000
3.500
Rückstand insgesamt:
12,492 Mrd. €
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
188
12.6 Jahresergebnisse der Region von 20111 bis 2013
189
12.7 Aufwendungen der Region nach Aufgabenbereichen in 2013
190
12.8 Sozialausgaben als Kostentreiber im Regionshaushalt
191
12.9 Entwicklung der Erträge im Ergebnishaushalt der Region von 2009 bis 2013
192
12.10 Umlagegrundlagen Regionsumlage in 2013
193
12.11 Aufteilung der Regionsumlage auf die Kommunen
194
12.12 Investitionen der Region nach Teilhaushalten in 2013
195
12.13 Entwicklung der Defizite der Region von 2002 bis 2013
196
12.14 Schuldenentwicklung der Region von 2001 bis 2013
197
Freitag, 11.07.14, 14.30-16.00 Uhr
13. Kommunale Unternehmen
198
13.1 Beteiligungsportfolio der Landeshauptstadt Hannover
Wohnungsbau
• GBH GmbH
Ver- und Entsorgung
und Verkehr
• VVG Versorgungsund Verkehrsgesellschaft mbH
- infra GmbH
- üstra AG
- SWH AG
• Flughafen
Hannover GmbH
• aha Zweckverband
• Städtische Häfen
Hannover
Wirtschaft und
Beschäftigung
• union-boden
gmbh
• hannover impuls
GmbH
• Deutsche Messe
AG
Umwelt
• GENAMO mbH
• Klimaschutzagentur
gGmbH
• proKlima GbR
• Sparkasse
Hannover (AöR)
• HCC
• Stadtentwässerung
Hannover
Eigenbetriebe (ohne eigene Rechtspersönlichkeit)
199
13.2 Gesamtleistungen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover
Gesamtleistungen und Gesamteinnahmen 2008 - 2012 in TEUR
union-boden gmbh
Hafen Hannover GmbH
Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH
Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH
infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH
üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG
Stadtwerke Hannover AG
Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketing
und Tourismus GmbH
hannoverimpuls GmbH
Existenzgründungszentrum Hannover GmbH
Technologie-Centrum Hannover GmbH
hannover.de Internet GmbH
Hannover Marketing und Tourismus GmbH
GENAMO GmbH
Deutsche Messe AG1)
Sommerlager Otterndorf Energie GmbH
Misburger Hafen GmbH
Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH
Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH
Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH
Gesamtleistungen der
ausgewählten Beteiligungsunternehmen
Hannover Congress Centrum
Stadtentwässerung Hannover
Städtische Häfen Hannover
Städtische Alten- und Pflegezentren
Gesamtleistung der Eigenbetriebe
Gesamteinnahmen Landeshauptstadt Hannover
- Kernhaushalt
1) Konzernangeben
2) vorläufig
2008
11.461
2.314
82.686
7
2.876
214.814
3.114.832
311
5.824
442 3.351
368
7.804
823
264.757
156
1.186
147.810
1.611
4.008
2009
11.293
2.141
85.450
10
9.035
221.341
3.185.231
2010
11.458
2.278
85.126
68
11.158
204.425
2.770.673
2011
12.123
2.155
84.017
49
13.273
193.426
2.944.983
2012
13.468
2.462
86.532
67
10.997
186.600
2.808.818
528
9.349
556
9.034
13.131
686
7.230
294
262.327
150
1.215
145.428
2.056
4.084
346
7.973
471
233.069
140
1.186
142.063
1.957
4.047
533
7.932
324
220.221
133
1.272
138.970
2.359
3.883
12.356
429
7.196
528
305.279
148
1.249
146.101
1.978
5.094
3.867.441
3.915.630
3.470.403
3.730.384
3.545.545
15.202
94.259
13.513
22.536
16.090
93.539
13.082
24.163
15.526
95.541
14.448
24.697
17.433
101.084
15.947
24.956
17.094
100.553
16.370
25.319
145.510
146.874
150.212
159.420
159.336
1.614.323
1.460.023
1.807.847
1.689.005
1.839.601
-
2)
Stand: Juli 2013
200
13.3 Investitionen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover
Investitionen 2008 - 2012 in TEUR
union-boden gmbh
Hafen Hannover GmbH
Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH
Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH
infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH
üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG
Stadtwerke Hannover AG
Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketing
und Tourismus GmbH
hannoverimpuls GmbH
Existenzgründungszentrum Hannover GmbH
Technologie-Centrum Hannover GmbH
hannover.de Internet GmbH
Hannover Marketing und Tourismus GmbH
GENAMO GmbH
Deutsche Messe AG1)
Sommerlager Otterndorf Energie GmbH
Misburger Hafen GmbH
Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH
Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH
Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH
Investitionen der ausgewählten Beteiligungsunternehmen
2008
2.010
518
15.049
0
21.238
20.831
106.972
2009
11.080
249
19.362
0
27.723
12.995
600.485
4.124
3.319
1
46
3
10
72
17.467
3
5
24.555
42
48
24.025
28.063
- 1
20
0,4
16.117
0
6
34.374
53
57
2010
21.761
1
20.547
0
27.624
15.296
443.615
0 47
-
2011
16.037
0
20.664
0
26.567
104.347
120.503
2012
6.549
611
33.006
0
29.236
10.209
85.264
-
1
65
0
49.476
0
57
22.593
37
27
536
29
247
27,0
33.158
0
140
38.634
7
8
278
294
178
0
32.646
0
582
17.690
3
6
216.313
774.610
601.147
360.904
216.552
1.726
9.705
875
9.081
126.557
15.654
3.138
2.285
595
15.469
1.671
2.466
1.657
20.623
4.846
2.249
4.362
22.304
6.541
2.268
Investitionen der Eigenbetriebe
21.387
147.634
20.201
29.375
35.475
Investitionen Landeshauptstadt Hannover - Kernhaushalt
81.404
225.970
85.022
109.434
103.899
Hannover Congress Centrum 2)
Stadtentwässerung Hannover
Städtische Häfen Hannover
Städtische Alten- und Pflegezenren
1) Konzernangaben
2) beinhaltet in 2009 eine Kapitalmaßnahme in Höhe von 125.000 TEUR an die Deutsche Messe AG
3) vorläufig
3)
Stand: Juli 2013
201
13.4 Mitarbeiter/innen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover
Mitarbeiter/innen 2008 - 2012 (nach Vollstellen)
2008
2009
union-boden gmbh
Hafen Hannover GmbH
Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH
Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH
infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH
üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG
Stadtwerke Hannover AG
Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketing
und Tourismus GmbH
hannoverimpuls GmbH
Existenzgründungszentrum Hannover GmbH
Technologie-Centrum Hannover GmbH
hannover.de Internet GmbH
Hannover Marketing und Tourismus GmbH
GENAMO GmbH
Deutsche Messe AG
Sommerlager Otterndorf Energie GmbH
Misburger Hafen GmbH
Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH
Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH
Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH
Mitarbeiter/innen der
ausgewählten Beteiligungsunternehmen
42
7
133
5
1.866
2.473
Mitarbeiter/innen der Landeshauptstadt Hannover
davon Hannover Congress Centrum
Stadtenwässerung Hannover
Städtische Häfen Hannover
Städtische Alten- und Pflegezentren
1
25
2 34
5
34
894
4
717
13
9
2010
2011
2012
41
8
138
5
1.886
2.442
41
7
138
5
1.914
2.420
38
7
137
5
1.933
2.418
36
8
139
6
1.962
2.385
1
52
1
54
53
7
42
1.039
3
685
18
11
6
36
886
5
703
17
10
6
38
873
4
698
19
11
54
6,0
39
936
3
689
18
11
6.264
6.235
6.229
6.294
6.394
8.194
164
457
84
419
8.193
150
453
81
454
8.181
128
455
84
451
8.160
126
458
83
450
8.155
136
459
95
462
-
Stand: Juli 2013
202
13.5 Gewinnabführungen der Beteiligungen an den städtischen Haushalt
Auswirkungen auf den städtischen Haushalt 2008 - 2012 in TEUR
2006
Dividenden/Gewinnausschüttungen
2007
2008
2009
2010
69.180
62.680
59.617
71.587
81.410
340
699
1.014
1.004
0
41.745
37.524
39.316
42.872
36.846
8
0
0
0
0
111.272
100.903
99.947
115.463
118.256
10.420
38.993
10.668
10.478
11.559
4.500
0
0
0
0
3
125.000
1
41
0
Sonstiges
388
1.918
756
1.002
184
Ausgaben
15.311
165.911
11.425
11.521
11.743
Auswirkungen auf den
städtischen Haushalt
95.961
-65.008
88.521
103.942
106.514
Erstattungen Kapitalertragsteuer
Konzessionsabgabe
Sonstiges
Einnahmen
Zuweisungen/Zuschüsse
Aufstockung Kapitalrücklagen
Kapitalmaßnahmen
Stand: Juli 2013
203
13.6 Risiken bei Kommunalunternehmen
Wirtschaftliche Risiken
1. Ergebnisrisiken
2. Investitionsrisiken
3. Finanzbedarfsrisiken
Ergebniserwartung wird verfehlt.
Investitionskostenansätze werden überschritten.
Aus 1 und 2 resultierender Finanzbedarf muss
durch die Gesellschafter gedeckt werden.
Beispiele
• schlechter Standard der Wohnungen des Wohnungsbauunternehmens infolge
von korrupter und inkompetenter Führung
• Insolvenz der Sparkasse
• Kapitalzuführung für die Messe
• Überinvestment im Flughafensektor
• sinkende Gewinne der Stadtwerke als Folge eines reaktiven Managements
Minimierung des Risikos durch:
• Professionelle (nicht parteilpolitische) Besetzung des Managements
• Professionelle Steuerung der Beteiligungen
• Kompetente Besetzung der Aufsichtsräte
204
13.7 Kapitalzuführung Deutsche Messe AG in 2009
Aktiva
31.12.2003 31.12.2004 31.12.2005 31.12.2006 31.12.2007
T€
T€
T€
T€
T€
A. Anlagevermögen
I . I mmaterielle Vermögensgegenstände, Sachanlagen
I I . Finanzanlagen
B. Umlaufvermögen
I . Vorräte
I I . Forderungen und sonstige
Vermögensgegenstände
I I I . Kassenbestände, Guthaben bei
Kreditinstituten
C. Rechnungsabgrenzungsposten
Bilanzsumme
540.573
32.529
507.815
34.045
476.340
34.328
447.611
34.038
420.021
34.699
584
560
590
579
650
20.431
12.271
17.957
18.559
18.690
18.593
32.579
23.450
17.900
20.384
3.198
3.887
1.854
2.270
2.448
615.908
591.157
554.519
520.957
496.892
(Teilwert-)
Abschreibung
von 180 Mio. €,
da Hallen nicht
mehr werthaltig
Passiva
A. Eigenkapital
I . Gezeichnetes Kapital
I I . Rücklagen
I I I . Anteile anderer Gesellschafter
I V. Bilanzgewinn/ -verlust
B. Rückstellungen
C. Verbindlichkeiten
D. Rechnungsabgrenzungsposten
Bilanzsumme
Bilanzgewinn/ Bilanzverlust
77.000
135.182
332
-2.317
77.000
136.091
312
-5.757
77.000
138.959
413
1.868
77.000
137.362
800
-8.304
77.000
142.632
742
-11.254
64.041
57.501
73.699
67.719
77.028
313.840
299.297
236.940
221.491
186.927
27.830
26.713
25.640
24.889
23.817
615.908
591.157
554.519
520.957
496.892
-2.317
-5.757
1.868
-8.304
-11.254
Zuführung von
frischem
Kapital durch
Anteilseigner
in Höhe
von 250 Mio. €
Die A ngaben beziehen sich auf den Ko nzern M esse A G.
205
13.8 Kapitalzuführung Deutsche Messe AG
I st
2003
T€
I st
2004
T€
I st
2005
T€
I st
2006
T€
I st
2007
T€
253.885
224.059
304.468
234.835
285.544
74
61
46
11
38
9.224
24.328
12.199
25.797
10.513
Gesamtleistung
263.183
248.448
316.713
260.643
296.095
Veranstaltungsbezogener Aufwand
132.349
121.564
166.679
137.939
165.932
Personalaufwand
61.553
56.154
66.824
60.781
64.871
Abschreibungen
43.429
41.672
40.384
40.163
34.731
Sonstige betriebl. Aufwendungen
14.076
18.964
18.097
21.663
17.763
32
15
15
20
331
806
196
0
143
47
-10.128
-9.989
-6.955
-5.567
-3.807
874
-76
17.789
-5.593
9.275
Steuern vom Einkommen u. Ertrag
1.422
1.270
2.334
-1.108
2.155
Sonstige Steuern
3.872
1.702
4.480
4.165
4.531
-4.420
-3.048
10.975
-8.650
2.589
72
20
-3
-356
-60
1.499
-2.317
-5.757
1.868
-8.304
0
0
-98
0
0
532
-412
-3.249
-1.166
-5.479
-2.317
-5.757
1.868
-8.304
-11.254
Umsatzerlöse
Andere aktivierte Eigenleistungen
Sonstige betriebl. Erträge
Beteiligungsergebnis
Abschreibungen auf Finanzanlagen
Zinsergebnis
Ergebnis der gewöhnlichen
Geschäftstätigkeit
Jahresergebnis
Anteile anderer Gesellschafter am
Jahresergebnis
Gewinn-/ Verlustvortrag
Veränderung der gesetzlichen Rücklage
Veränderung anderer Rücklagen
Bilanzgewinn/ Bilanzverlust
Umsatzsteigerungen
bis 2012 (DB: 9 Mio. €)
Kostensenkung
um ca. 10 Mio. €
Senkung durch
Teilwertabschreibung
um 11 Mio. €
Erhöhung durch Zinseffekt
der Kapitalerhöhung
um 9 Mio. €
Keine
Kapitalaufstockung,
sondern „nur“
Kapitalzuführung
Die A ngaben beziehen sich auf den Ko nzern M esse A G.
206
13.9 Kauf der Thüga in 2009 durch ein von den Stadtwerken geführtes Konsortium
Integra-Konsortium –
geführt von SWH
Stadtwerke
Hannover
Kom9-Konsortium –
geführt von badenova
Mainova AG
21%
21%
21%
Thüga AG
Stadtwerke Hannover
2007 in Mrd. €
EBIT
2007 in Mio. €
Mitarbeiter
2007
37%
100%
E.ON
Mainova AG
N-ERGIE AG
Kom9
2,3
1,5
1,8
5,7
130,9
99,3
115,4
583,0
2491
2696
2917
7.855
AG
Umsatz
Kom9
N-ERGIE AG
207
13.10 Thüga-Kauf als bedeutendste Rekommunalisierungsmaßnahme der letzten Jahrzehnte
 Die Thüga, gegründet 1866, mit Sitz in
München ist eine 100-prozentige Tochtergesellschaft der E.ON Ruhrgas AG.
 Die Thüga ist eine Beteiligungsholding,
die überwiegend Minderheitsbeteiligungen
an rund 110 Unternehmen, darunter ca.
insbes. kommunale Energieversorger, hält.
 Zusätzlich betreibt die Thüga drei eigene
Gas- und Strombetriebe mit insgesamt
111.000 Erdgas- und 39.000 Stromkunden.
 Zum 31.12.2008 waren rund 551 Mitarbeiter
auf Ebene der Thüga AG und ca. 19.200
Mitarbeiter innerhalb der Thüga-Gruppe
beschäftigt.
 Der Umsatz betrug 2008 über 16 Mrd. €.
 Kaufpreis: rund 3 Mrd. €
208
13.11 Bewertung des Thüga-Projekts
•
•
•
•
Insbesondere bei Projekten mit hohen Investitionssummen und -risiken und
mangelnder Markttransparenz ist es sinnvoll, wenn Kommunen ihre Kompetenz
bündeln.
Die Thüga hat nachhaltig bewiesen, dass sie dazu eine ideale Plattform ist.
Die Thüga ist jetzt in der deutschen Kommunalwirtschaft zu 100 Prozent
gesellschaftsrechtlich fest verankert.
Erträge, die in der Thüga erwirtschaftet werden, fließen nicht mehr an Dritte ab,
sondern bleiben in der Thüga-Gruppe – und damit bei den Kommunen.
209
13.12 Bedeutung der kommunalen Unternehmen (I)
Wertschöpfungseffekte Arbeitsplatzeffekte
Stadt
Region
Hannover
Stadt
Region
Hannover Hannover Hannover
in Mio. €
Anzahl Beschäftigte
direkt bei den städtischen Beteiligungen
483
552
4.761
5.972
indirekt und induziert durch die städtischen Beteiligungen
414
545
8.495
11.247
Zwischensumme städtische Beteiligungen
897
1.097
13.256
17.219
durch Ausgaben Veranstalter und Besucher (HCC)
24
30
943
1.179
durch Ausgaben Aussteller und Besucher (DMAG)
274
379
8.978
12.111
direkt bei den Unternehmen am Flughafen (ohne FHG)
-
433
-
6.758
indirekt und induziert durch den Flughafen (ohne FHG)
287
431
5.021
7.706
Zwischensumme zusätzliche Effekte
584
1.273
14.942
27.754
1.481
2.369
28.198
44.973
Insgesamt
210
13.13 Bedeutung der kommunalen Unternehmen (II)
Zahl der Erwerbstätigen in Hannover
städtische Beteiligungen inkl. Folgewirkungen
381.000
28.200
Anteil an der Beschäftigung
7,4%
Wertschöpfung in Hannover
22,9 Mrd. €
städtische Beteiligungen inkl. Folgewirkungen
Anteil an der Wertschöpfung
1,5 Mrd. €
6,5%
211
Freitag, 11.07.14, 16.15-17.45 Uhr
14. Beteiligungsmanagement
212
14.1 Unterschiede zwischen einem kommunalen und privaten Beteiligungsmanagement
„Konzern Stadt“
„Privat-Konzern AG“
Oberbürgermeister
Konzernführung (Vorstand)
Holding
Stadtrat
Beteiligungsmanagement
Entsendung der ARMitglieder
Aufsichtsrat
Kontroll- und
Überwachungsorgan
Beteiligung
Beteiligungsmanagement
Entsendung der ARMitglieder
OB als
Gesellschaftervertreter
Aufsichtsrat
Kontroll- und
Überwachungsorgan
Beteiligung
213
14.2 Ökonomisierung versus Politisierung der Kommunalwirtschaft
Politisierung der Kommunalwirtschaft wird in Frage gestellt durch:
1
Zunehmender Wettbewerb durch Liberalisierung in vormals
öffentlichen Aufgabenfeldern
2
Zunehmende Vernetzung privater und öffentlicher Interessen
(z.B. Regionalmarketing, Messewesen, Verkehr, ...)
3
Zunehmende Angleichung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die private und öffentliche Wirtschaft
214
Intensität des
Beteiligungssteuerung
Interne
Entwicklungen
Externe
Einflussfaktoren
14.3 Entwicklungsstadien der Beteiligungssteuerung
• Stabile Umwelt
• Preisstabilität
• Kein Wettbewerb
• Labile Umwelt
• Preisschwankungen
• Geringer Wettbewerb
• Dynamische Umwelt
• Volatile Preise
• Intensiver Wettbewerb
• Unwesentlicher Anteil der
ausgegliederten
Unternehmen an komm.
Wirtschaft
• Unbedeutendes Portfolio
• Keine Beteiligung privater
Dritter
• Geringer Anteil der
Beteiligungsunternehmen
an kommunaler Wirtschaft
• Mittelgroßes Portfolio
• Geringfügige Beteiligung
privater Dritter
• Wesentlicher Anteil der
ausgegliederten
Unternehmen an
kommunaler Wirtschaft
• Großes Portfolio
• Wesentliche Beteiligungen
privater Dritter
Beteiligungsverwaltung reicht
Beteiligungscontrolling
nötig
Beteiligungsmanagement
nötig
passiv
niedrig
(re)aktiv
(pro)aktiv
hoch
215
14.4 Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Landeshauptstadt Hannover (I)
•
Koordinierung aller Angelegenheiten der wirtschaftlichen Beteiligungen
•
Vertretung der Interessen als Anteilseignerin
- Wahrnehmung der Gesellschafterfunktion für die LHH
- Herbeiführung von Weisungen an die Stimmführer/innen
für Entscheidungen in den Gesellschafter-/bzw. Hauptversammlungen
- zentrale Bearbeitung von Gesellschaftsverträgen
- Klärung von Steuerfragen
•
Beratung der städtischen Mitglieder/Vertreter in den Organen/Gremien
der Unternehmen
- über alle wirtschaftlichen und finanziellen Fragen
- Vorbereitung Aufsichtsratssitzungen und Gesellschafterversammlungen
- Hinweise auf wichtige Punkte aus Sicht der Gesellschafterin
216
14.5 Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Landeshauptstadt Hannover (II)
•
Vermittlung der gesamtstädtischen Zielsetzung gegenüber den
Beteiligungen
Die Festlegung der gesamtstädtischen Ziele erfolgt in Zusammenarbeit mit
den Fachdezernaten.
•
Beteiligungscontrolling
- Durchführung des „klassischen“ Beteiligungscontrollings
- Festlegung von Zielvorgaben
- Durchführung des Berichtswesens
•
Portfoliomanagement
- Federführung bei der Neugründung oder dem Erwerb von Unternehmen
- Prüfung der Veräußerung von Beteiligungen oder Veränderung der Anteile
•
Beauftragung von Gutachten
217
14.6 Zielorientierte Steuerung der Beteiligungen
Finanzielle Perspektive
Ziele
Kennzahlen
Ist
Plan
Kennzahlen
Ist
Plan
Politische
Risiken
Prozessperspektive
Kundenperspektive
Ziele
Steuerungsperspektiven des öffentlichen Beteiligungsmanagements
Maßnahmen
Maßnahmen
Balanced
Scorecard
Ziele
Kennzahlen
Ist
Plan
Maßnahmen
Öffentlicher
Zweck
Wirtschaftlich
e Risiken
Potenzialperspektive
Ziele
Kennzahlen
Ist
Plan
Maßnahmen
Klassische UnternehmensBalanced Scorecard zur Minimierung des (langfristigen)
Unternehmensrisikos
Potential der
Mitarbeiter
Ziele
Finanzen
Prozesse
Beispiele für interne
Steuerungsperspektiven der
Kommunalunternehmen
218
14.7 Beispiele für Ziele, die eine Stadt mit ihren Beteiligungen anstrebt
finanzpolitische Ziele
• hohe Gewinnabführung
• angemessene
Eigenkapitalverzinsung
Sicherstellung der
Daseinsfürsorge
• Strom
• ÖPNV
• (Gesundheit)
• (Bankverbindung)
• (Wohnungsversorgung)
Ziele der
Stadt
umweltpolitische Ziele
• Energiemix
• Klimaschutz
• Förderung ÖPNV
wirtschaftspolitische Ziele
• Sicherstellung der
regionalen Wertschöpfung
und Arbeitsplätze
• Kreditversorgung für
Mittelstand
• Standortpolitik
• Steigerung der Attraktivität
der Innenstadt
Nachhaltige
Erfüllung des
öffentlichen
Zwecks bzw.
fachpolitische
Ziele (Problem:
schwierig zu
messende Zielerreichung)
219