Transcript preparatório ses/mg orçamento na constituição de

PREPARATÓRIO SES/MG
EDITAL SES/MG
GESTÃO PÚBLICA
 Instrumentos de planejamento de médio/longo prazos no Estado de
Minas Gerais: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI 2011/2030)
e Plano Plurianual de Ação Governamental - (PPAG 2012/2015). Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Gestão financeira e ciclo
orçamentário.
 Lei de Responsabilidade Fiscal: princípios, objetivos, efeitos no
planejamento e no processo orçamentário.
 Lei de Acesso à Informação: Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Decreto 45.969, de 24 de maio de 2012 – Minas Gerais.
 Administração Pública: princípios, competências, servidores públicos,
administração direta e indireta. Órgãos colegiados. Novas tendências da
gestão pública: governança, democratização e participação.
 Instrumentos gerenciais contemporâneos: avaliação de desempenho,
gestão orientada para resultados, flexibilidade organizacional, trabalho1 em
equipe, cultura da responsabilidade e mecanismos de rede informacional.
PREPARATÓRIO SES/MG
O CONCURSO
Cargos: Técnico e Especialista em Gestão da Saúde.
Organizadora: FUNCAB – Fundação Professor Carlos Augusto
Bittencourt.
Data: 07/12/2014 – Manhã (04 horas duração).
Prova: 60 questões objetivas de múltipla escolha.
Eliminação: zero em qualquer prova e menos de 50% no bloco
de provas de conhecimentos gerais e/ou específicos.
14 Questões de Português
12 Questões de Gestão Pública
14 Questões de Políticas Públicas de Saúde
06 Noções de Direito
14 Conhecimentos Específicos
Total: 60 questões
2
PREPARATÓRIO SES/MG
FINANÇAS PÚBLICAS
PLANEJAMENTO
O planejamento é uma atividade que vem se sofisticando de
forma proporcional à complexidade das organizações e das
demandas da sociedade, que exigem, cada vez mais, maior
qualidade, diversidade e disponibilidade de bens e serviços
públicos e privados.
De forma geral, o planejamento pode ser entendido como o
conjunto de ações desenvolvidas de forma sistemática e
continuada para alcançar determinados objetivos.
O planejamento possui três níveis de abrangência, definidos
com base no período de tempo considerado:
3
Estratégico, Tático e Operacional.
PREPARATÓRIO SES/MG
FINANÇAS PÚBLICAS
ESTRATÉGICO - planejamento de longo prazo em que são
analisadas as grandes tendências, a missão, as diretrizes e os
macro-objetivos para um horizonte de 10 anos ou mais;
TÁTICO - planejamento de médio prazo em que são verificadas
as tendências secundárias, os objetivos e políticas das unidades
administrativas e as ações corretivas para um horizonte
de tempo superior a 01 ano e inferior a dez anos;
OPERACIONAL - planejamento de curto prazo, em que são
definidas as ações (metas) a serem implementadas e que
culminarão com a execução dos objetivos, normalmente
utilizado para um horizonte temporal de até 01 ano.
4
PREPARATÓRIO SES/MG
FINANÇAS PÚBLICAS
Na administração pública não há previsão constitucional quanto à
necessidade de um plano estratégico para a União, para os
Estados-membros, para o Distrito Federal e para os Municípios
com menos de 20 mil habitantes.
Os Municípios com mais de 20 mil habitantes devem cumprir a
exigência constitucional (Arts. 30, 182 e 183) e da Lei Federal
10.257 de 2001, conhecida como Estatuto das Cidades (Art. 41),
quanto à elaboração do Plano Diretor.
Trata-se de um instrumento, em nível estratégico, da política de
desenvolvimento e sua principal finalidade é orientar a atuação do
poder público e da iniciativa privada na construção dos espaços
urbano e rural, e na oferta dos serviços públicos essenciais,
5
visando assegurar melhores condições de vida para a população.
PREPARATÓRIO SES/MG
FINANÇAS PÚBLICAS
Em relação aos planejamentos tático e operacional, a
Constituição Federal de 1988, em seu Art. 165, teve a
preocupação clara de institucionalizar seus processos,
determinando que leis de iniciativa exclusiva do Poder
Executivo devem estabelecer o plano plurianual, as
diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais:
 Plano Plurianual - PPA - cumpre a função de ser o plano de
médio prazo que transforma os objetivos do Governo e da
sociedade em programas e ações para um horizonte de
tempo de quatro anos.
DICA: O PPA também é lembrado como DOM – pois estabelece
Diretrizes, Objetivos e Metas.
6
PREPARATÓRIO SES/MG
FINANÇAS PÚBLICAS
 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem a função de
informar, anualmente, as prioridades e metas da administração,
funcionando como elo entre os planos de médio prazo (PPA) e
o orçamento anual da administração pública (LOA); e
 Lei Orçamentária Anual - LOA tem a função de quantificar e
alocar recursos necessários para que as ações priorizadas
pela LDO possam ser executadas da melhor maneira possível, é
o orçamento propriamente dito, onde se faz a previsão de todas
as receitas e a fixação das despesas.
LOA = OGU = OGE
OGU – Orçamento Geral da União.
OGE – Orçamento Geral do Estado.
7
PREPARATÓRIO SES/MG
FINANÇAS PÚBLICAS
Em síntese: o PPA planeja o que deve ser feito, a LDO
prioriza o que pode ser feito e a LOA materializa
o que vai ser feito.
A LDO deve ser compatível com o PPA e a LOA não pode
divergir do PPA e da LDO.
Assim, o PPA, a LDO e a LOA constituem o
ciclo orçamentário dos entes públicos.
No caso de Minas Gerais o ciclo orçamentário é composto
por quatro leis, PMDI, PPAG, LDO e LOA.
8
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO
O Estado desempenha muitas funções que não podem ser
atribuídas ao mercado e para isso precisa de dinheiro.
O Estado arrecada e gasta dinheiro, buscando o controle dessas
ações com o objetivo do equilíbrio.
Assim, o Governo realiza quatro atividades ligadas à aprovação
dos gastos e à movimentação do dinheiro para executar suas
funções definidas constitucionalmente, necessitando:
1)
2)
3)
4)
Planejar e gerenciar o uso do dinheiro – orçamento público;
Arrecadar dinheiro – receita pública;
Tomar dinheiro emprestado – crédito público(endividamento)
Despender dinheiro – despesa pública.
9
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO
DEFINIÇÃO
É um documento do Poder Executivo, aprovado pelo Poder
Legislativo,que faz uma previsão (estimativa) das receitas e
uma fixação das despesas (gastos) que serão realizados, para
poder controlar as finanças públicas e executar as ações
governamentais, ensejando o objetivo estatal do bem comum.
No modelo brasileiro, compreende a elaboração e
execução de três leis – PPA, LDO E LOA.
Essas receitas estimadas e as despesas fixadas são para o
período de um ano para todos os órgãos do Governo,
discriminando o programa de trabalho autorizado a ser realizado,
10
elaborado segundo os princípios orçamentários.
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO
DEFINIÇÃO
Do ponto de vista político, corresponde a um contrato sobre as
ações a serem implementadas pelo Poder Público, que precisa
de aprovação popular por meio do Poder Legislativo.
O orçamento não é dinheiro e não gera dinheiro. Ele serve
para planejar e autorizar o uso do dinheiro.
Somente na fase de execução do orçamento, haverá o envio do
dinheiro propriamente dito.
Portanto, em finanças públicas é preciso distinguir esse dois
aspectos: o orçamentário (sem dinheiro) e o financeiro (com
dinheiro).
11
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO
Com o orçamento aprovado existem créditos ou dotações
orçamentárias que poderão virar despesas. Sendo o crédito
orçamentário o limite superior (máximo) da despesa mas não o
limite inferior (mínimo).
O povo (dono do dinheiro) é representado pelo Poder Legislativo
na aprovação da forma como o dinheiro será gasto. Deve haver
transparência no que o Governo está realizando, o que pode ser
obtido por meio das prestações de contas e de cobrança por
parte da sociedade.
ACCOUNTABILITY - consiste na obrigação de prestar contas, de
agir com transparência e com lisura no trato com dinheiro público.
Orçamento participativo deveria ser incorporado à elaboração e
12
avaliação dos orçamentos.
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO - APROVAÇÃO
Como o orçamento público, passa por votação no Poder
Legislativo, ele recebe status de lei. Tem, portanto, força e forma
de lei, mas se olharmos bem, não se parece com outras leis.
As leis, normalmente, trazem normas gerais e abstratas, pois
não tratam de um caso específico, o orçamento trata de gastos
específicos, como a construção de uma estrada.
As leis são impessoais, o orçamento é direcionador de despesas
para determinados órgãos, ou seja, diz para onde vai o recurso
para a compra de um determinado bem, se parecendo mais com
um ato administrativo (Ação da Administração) que uma lei.
13
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO
CARACTERÍSTICAS
1) Orçamento é lei formal: tem forma de lei, pois passa por um
processo legislativo específico. É também chamado de
lei de meios, uma vez que é por meio do orçamento
que permite que os programas e ações aconteçam;
2) Orçamento público é ato na matéria: trata de matéria própria
de um ato administrativo. Diz-se que é ato-condição, pois a
regra é que todo gasto precisa constar no orçamento
antes de ser executado.
14
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO - CARACTERÍSTICAS
O orçamento é uma lei, com as seguintes características:
 Temporária: possui vigência (duração) limitada. As demais
leis, em regra, são elaboradas para durar indefinidamente;
 Especial: o processo legislativo do orçamento é diferente
das demais leis. Além disso, seu conteúdo o diferencia das
demais por apresentar características de ato administrativo;
 Lei ordinária: o orçamento é aprovado por maioria simples;
 Autorizativa: é uma lei que autoriza o gasto, mas não obriga
que ele seja efetuado.
15
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO - ELABORAÇÃO
Quanto a forma de elaboração do orçamento ele pode ter três
tipos: Legislativo, Executivo e Misto.
O tipo adotado depende do regime político vigente e da forma de
Governo adotada. O Brasil ao longo de suas sete constituições
federais já vivenciou todas as formas de elaboração.
Atualmente, o Brasil adota a forma de elaboração mista, que é
utilizado em países cujas funções legislativas são exercidas pelo
Congresso ou Parlamento, sendo sancionado pelo Chefe
do Poder Executivo.
No sistema misto, a elaboração e execução é competência do
Poder Executivo, cabendo ao Legislativo a aprovação e controle.
Foi adotado nas Constituições de 1934, 1946, 1967 e 1988.
16
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO PÚBLICO SEGUNDO A CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Constituição Federal de 1988 permitiu ao Poder Legislativo
participar de forma mais intensa do planejamento e orçamento
das despesas públicas no Brasil: de forma indireta, a partir da
avaliação e discussão das propostas apresentadas pelo Poder
Executivo; e de forma direta, por meio de Emendas
Parlamentares ao Orçamento.
A Constituição de 1988 estabeleceu um Sistema Orçamentário,
formado pela edição de um Plano Plurianual - PPA , Diretrizes
Orçamentárias - LDO e Orçamento Anual – LOA, atos
interligados e formadores de uma única peça orçamental
com o objetivo de criar um processo de planejamento
orçamentário de longo, médio e curto prazos.
17
PREPARATÓRIO SES/MG
PAPEL DE CADA PODER
• Executivo: Elaboração, Execução e Controle Interno (auxiliado
pela CGU).
• Legislativo: Apreciação, Aprovação e Controle Externo (com
auxílio do TCU).
• Judiciário: Julgamento de irregularidades aferidas no controle.
• Ministério Público: Quando acionado, realiza investigação e
abre processo para incriminar os responsáveis por
irregularidades.
18
PREPARATÓRIO SES/MG
ESFERAS DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO
O governo federal, com aprovação do Congresso Nacional que
define nas leis orçamentárias , as prioridades e as metas a serem
atingidas em um ano. Mas nem tudo é decidido por essa esfera
de poder. As ações dos governos estaduais e municipais devem
ser registradas nas suas respectivas leis orçamentárias.
Há um conceito que resume o que acontece nos orçamentos do
Brasil: paralelismo. Trocando em miúdos, isso quer dizer que o
que acontece no governo federal, ocorre também nos estados e
municípios. Há um PPA,uma LDO e uma LOA para o País, os
estados e os municípios.
O Congresso Nacional, as Assembléias Legislativas e as
Câmaras Municipais analisam e votam essas propostas que são
19
na verdade projetos de leis.
PREPARATÓRIO SES/MG
PLANO PLURIANUAL – PPA
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento legal de planejamento
de maior alcance temporal e da mais alta hierarquia no sistema
de planejamento da União, dos Estados-membros, do Distrito
Federal e dos Municípios com menos de 20 mil habitantes.
Todos os demais planos e programas devem subordinar-se
às orientações e aos indicadores nele estabelecido.
OBS: Nos Municípios com mais de 20 mil habitantes, apesar da
existência do Plano Plurianual, o documento de mais alta
hierarquia no sistema de planejamento é o Plano Diretor.
Quando o Presidente da República inicia seu mandato ele tem
um ano para elaborar e aprovar no Congresso o seu Plano
Plurianual, representando o plano de médio prazo do Governo.
20
PREPARATÓRIO SES/MG
PLANO PLURIANUAL - PPA - ELABORAÇÃO
Na esfera Federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MPOG) através da Secretaria de Planejamento e
Investimento Estratégico e Secretaria de Orçamento Federal
(SPI/SOF) coordena a elaboração do Plano Plurianual.
Inicialmente são definidas as bases estratégicas do PPA e as
disponibilidades de recursos orçamentários para o quadriênio.
É necessário a definição de tetos orçamentários para os diversos
ministérios, a partir desses limites os ministérios apresentam suas
propostas à SOF/MPOG, que as consolida em um projeto de Lei
e envia ao Presidente da República, a quem cabe remeter o
projeto de lei orçamentária ao Congresso Nacional.
21
PREPARATÓRIO SES/MG
PLANO PLURIANUAL - PPA - ELABORAÇÃO
Há uma intensa negociação no âmbito do Poder Executivo entre
os ministérios setoriais, que desejam expandir suas dotações
orçamentárias para ampliar os programas existentes e implantar
novos programas, e a SOF/MPOG, cujo objetivo é limitar os
gastos públicos às receitas disponíveis, em consonância
com a meta fiscal.
Assim, são analisadas a consistência e a viabilidade física e
financeira dos programas elaborados pelos órgãos setoriais
(Ministérios), ou seja, pelos órgãos e unidades orçamentárias.
Uma vez consolidado o PPA, o Ministério do Planejamento
elabora um projeto de lei, levando em conta as sugestões
oferecidas por outros ministérios.
22
PREPARATÓRIO SES/MG
PLANO PLURIANUAL - PPA - ELABORAÇÃO
O projeto de lei é então encaminhado pelo Presidente da
República à apreciação e votação na Comissão Mista de
Planos, Orçamento Público e Fiscalização do Congresso
Nacional. Por fim, após aprovação pelo Congresso, o projeto
retorna ao Presidente da República para sanção.
Nos Estados, Municípios e DF a elaboração do PPA segue o
disposto na constituição estadual ou em lei orgânica que, a
princípio, não se distancia do previsto para a esfera Federal.
A formulação do PPA compreende as seguintes etapas: análise
da situação econômica e social, definição da orientação
estratégica do Chefe do Executivo, definição de macroobjetivos (diretrizes), previsão dos recursos orçamentários,
23
definição dos programas e ações.
PREPARATÓRIO SES/MG
PPA - CONCEITO
O PPA tem a função de definir as diretrizes, os objetivos e as
metas (DOM) que orientarão a aplicação dos recursos públicos e,
excepcionalmente, dos recursos privados, quando decorrentes de
parcerias, para os próximos quatro anos.
OBSERVAÇÃO: o PPA ultrapassa o mandato do presidente que
o sancionou, permanecendo vigente até o primeiro ano do
mandato seguinte.
Por ser estabelecido no primeiro ano de Governo, há um
“descasamento” de um ano entre a vigência do PPA e o tempo do
mandato do presidente, buscando o benefício de uma maior
continuidade nos trabalhos do Governo.
24
PREPARATÓRIO SES/MG
PPA - CONCEITO
Mas qual é a diferença entre diretrizes, objetivos e metas?
 Diretrizes: orientações gerais ou princípios que nortearão a
captação de recursos e o gasto público para alcançar os objetivos
(ex: combater a pobreza e promover a cidadania);
 Objetivos: discriminação dos resultados que se quer alcançar
com as ações do governo (ex: aumentar a educação, combater o
analfabetismo, diminuir a fome);
 Metas: quantificação dos objetivos (ex: alfabetizar 20.000
pessoas, investir R$ 100 milhões em escolas, acabar com a fome
de 10.000 famílias).
25
PREPARATÓRIO SES/MG
A CONSTITUIÇÃO E O PPA
Veja como a Constituição Federal trata o PPA:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
(...)
26
PREPARATÓRIO SES/MG
A CONSTITUIÇÃO E O PPA
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
(...)
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei
orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações
diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de
27
crime de responsabilidade.
PREPARATÓRIO SES/MG
A CONSTITUIÇÃO E O PPA
Repare que a Constituição aponta três leis cujas iniciativas são
competência exclusiva do Poder Executivo (presidente,
governador e prefeito).
O PPA é a base, é o planejamento do Governo. Os demais
documentos, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual
devem se adequar às diretrizes do Plano Plurianual.
É importante ressaltar que o PPA traz ações de forma
regionalizada. Sendo assim, o PPA da União tem como um de
seus objetivos a redução das desigualdades regionais em nosso
País, e o PPA do Estado deve procurar diminuir as desigualdades
econômicas e sociais entre suas regiões.
28
PREPARATÓRIO SES/MG
A CONSTITUIÇÃO E O PPA
O PPA trata especialmente de despesas de capital, ou seja,
investimentos, que é a utilização do dinheiro para construir ou
modificar algo. As despesas correntes, ao contrário das
despesas de capital, servem para a manutenção do
funcionamento da máquina estatal, tais gastos não proporcionam
nada novo, só mantêm em funcionamento o que já existe.
Entretanto, o PPA prevê despesas correntes, pois quando há uma
despesa de capital, como a construção de um hospital, haverá
em decorrência de sua criação, gastos com despesas correntes.
§ 1º do Artigo 165 da Constituição Federal de 1988.
29
PREPARATÓRIO SES/MG
PLANO PLURIANUAL – PPA
Como o PPA é o plano de médio prazo do Governo, obras que
ultrapassem um exercício financeiro devem ser incluídas nele. Se
essa inclusão não for realizada, o chefe do Poder Executivo
incorre em crime de responsabilidade.
Cuidado: Uma vez elaborado o PPA, o Governo já pode começar
a elaborar o orçamento público? Errado! Há um documento
intermediário que precisa ser preparado antes:
a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
30
PREPARATÓRIO SES/MG
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
A LDO surgiu na Constituição Federal de 1988, que deu ênfase à
função do planejamento no processo orçamentário do País.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
(...)
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de
31
fomento.
PREPARATÓRIO SES/MG
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, elaborada para o
período de um ano, corresponde ao plano operacional de curto
prazo e tem a finalidade de orientar a construção dos
orçamentos anuais para adequá-los às diretrizes, objetivos e
metas da administração pública, estabelecidos no PPA.
A LDO estabelece, dentre os programas incluídos no PPA, quais
terão prioridade na programação e execução do orçamento
subsequente e deve estar acompanhada dos anexos de
metas fiscais e de riscos fiscais.
Portanto, o papel da LDO é destacar do Plano Plurianual as
prioridades para o próximo exercício e, por isso, ela constitui o
instrumento de planejamento de curto prazo do Governo.32
PREPARATÓRIO SES/MG
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
A principal função da LDO é orientar a elaboração do
orçamento público (LOA), devendo, portanto, estar pronta e
aprovada antes de a LOA começar a ser elaborada e, por isso, os
prazos da LDO antecedem os da LOA.
Deve ser elaborada e enviada ao Legislativo pelos respectivos
governos executivos de cada esfera governamental, conforme
determinar a Constituição Federal, Estadual ou a Lei orgânica.
Estabelecendo para o período de 1 ano, as metas e prioridades
da Administração Pública, as orientações para elaboração da
lei orçamentária anual, as alterações na legislação tributária,
a concessão de vantagem ou aumento de remuneração, a
criação de cargos, a admissão de pessoal e a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
33
PREPARATÓRIO SES/MG
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
A LOA é na prática o orçamento público . Trata-se de lei, que
deve ser elaborada e enviada pelos respectivos governos
executivos de cada esfera governamental ao Poder Legislativo
para sua aprovação. É a terceira lei orçamentária e deve
subordinar-se às outras duas, ao PPA e a LDO.
A Lei Orçamentária Anual transforma em números as diretrizes e
prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias –
LDO, viabilizando a concretização do Plano Plurianual – PPA. O
orçamento público não é impositivo, apenas autoriza os gastos.
Assim, apesar da obrigatoriedade de contemplar todas as
despesas, estas podem ou não ser realizadas pelo Poder
Executivo.
34
PREPARATÓRIO SES/MG
ELABORAÇÃO DA LOA - PROPOSTA
A LOA, também conhecida como orçamento público anual,
compreende as etapas de: elaboração, estudo e aprovação,
execução, e controle (avaliação/acompanhamento).
Elaboração – nesta etapa são calculados os recursos humanos,
materiais e financeiros necessários à concretização dos objetivos
fixados na LDO, em consonância com o PPA.
É feita estimativa da receita, compatibilização com os programas,
metas e custos.
Estudo, votação e aprovação – sob coordenação do Poder
Legislativo são realizadas audiências públicas para a definição
das prioridades. Nessa etapa, é estimulada a participação
popular.
35
PREPARATÓRIO SES/MG
ELABORAÇÃO DA LOA - PROPOSTA
A atuação parlamentar ocorre, fundamentalmente, por um
remanejamento ou cancelamento de dotações orçamentárias
de uma para outra programação, e as emendas legislativas ao
orçamento estão sujeitas a restrições de diversas ordens.
Constitucionalmente, a aprovação de modificações ao Projeto de
Lei Orçamentária Anual deve seguir as seguintes regras
fundamentais:
 não pode haver aumento na despesa total do orçamento, a
menos que sejam identificados erros ou omissões nas receitas,
devidamente comprovados;
 é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com
36
o PPA e a LDO;
PREPARATÓRIO SES/MG
ELABORAÇÃO DA LOA - PROPOSTA
é obrigatória a indicação dos recursos a serem cancelados
de outra programação, já que, habitualmente, as emendas
provocam a inserção ou o aumento de uma dotação;
 não podem ser objeto de cancelamento as despesas com
pessoal,
benefícios
previdenciários,
transferências
constitucionais, juros e amortização de dívida.
Execução – nesta etapa, cumprem-se as orientações definidas e
busca-se alcançar a racionalidade na solução de problemas não
previstos, decorrentes de mudanças nas condições vigentes à
época de sua elaboração, buscando-se manter o equilíbrio entre
a receita e a despesa (LRF).
37
PREPARATÓRIO SES/MG
ELABORAÇÃO DA LOA - PROPOSTA
Controle e avaliação – esta etapa é simultânea à execução e
refere-se à verificação quanto:
- aos critérios, trabalhos e cumprimento dos objetivos fixados no
orçamento e às modificações ocorridas durante a execução;
- à eficiência das ações empregadas; e
- ao grau de racionalidade na utilização dos recursos.
O controle e avaliação é interno e externo.
- Controle interno: Efetuado por todos os poderes com apoio da
Controladoria Geral da União (CGU) ou do Estado (CGE);
- Controle Externo: Efetuado pelo Poder Legislativo com apoio
do Tribunal de Contas da União (TCU) ou do Estado (TCE). 38
PREPARATÓRIO SES/MG
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
LOA ANO 20XX
RECEITAS
DESPESAS
RECEITAS CORRENTES..........................XXX
RECEITAS DE CAPITAL...........................XXX
CRÉDITO PÚBLICO
(dinheiro tomado emprestado)............XXX
DESPESAS CORRENTES
(salários, conta de luz, etc)....................YYY
DESPESAS DE CAPITAL
(nova ponte, nova estrada)...................YYY
Acima temos uma representação simbólica de um orçamento com
a coluna da esquerda contendo a previsão da receitas que o
Governo irá arrecadar no próximo ano e a da direita sendo uma
relação das despesas autorizadas para o próximo ano (as
despesas são fixadas, pois além de ser possível estabelecê-las
com antecedência, não deve ser possível incluir novos gastos no
39
orçamento, salvo em situações especiais ou extraordinárias.
PREPARATÓRIO SES/MG
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LOA
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
40
pelo Poder Público.
PREPARATÓRIO SES/MG
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LOA
Podemos perceber que a LOA é dividida em três partes, ou três
suborçamentos: orçamento fiscal, orçamento da seguridade
social e orçamento de investimento das empresas estatais.
Entretanto, ela consiste em um só orçamento (orçamento uno).
Assim, isto não significa a existência de um único documento,
mas a integração entre os diversos orçamentos, respeitando o
princípio da unidade.
Nas provas normalmente usa-se o termo orçamento também para
os suborçamentos.
OBS: A LOA inclui as receitas e as despesas, tanto correntes
como de capital.
41
PREPARATÓRIO SES/MG
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LOA
1) Orçamento Fiscal: é o suborçamento mais importante e
engloba quase todos os órgãos e despesas. Este suborçamento
deve ser elaborado de forma a reduzir as desigualdades sociais
e econômicas entre as regiões, favorecendo as mais pobres.
Envolve gastos de toda a Administração Direta (órgãos dos três
Poderes e Ministério Público) e de entidades da Administração
Indireta (autarquias, fundações públicas, e empresas estatais
dependentes que são mantidas com recursos públicos).
As empresas estatais independentes (empresas públicas e
sociedades de economia mista que não recebem recursos
públicos, por se manterem com recursos próprios) não constam
42
no orçamento fiscal.
PREPARATÓRIO SES/MG
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LOA
2) Orçamento de investimento: este suborçamento abrange os
casos em que o Governo injeta recursos em empresas estatais,
onde ele detenha a maioria do capital social com direito a voto,
como forma de investimento, e não com o objetivo de mantêlas. Uma das maneiras de o Governo investir em sociedades de
economia mista, por exemplo, é comprando mais de suas ações.
No orçamento de investimento poderão constar tanto empresas
estatais dependentes como independentes.
No entanto, as empresas estatais independentes jamais
constarão no orçamento fiscal, pois elas se mantêm com
recursos próprios e não necessitam de recursos públicos para
43
esse fim.
PREPARATÓRIO SES/MG
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LOA
O orçamento de investimento, como o próprio nome indica, não
engloba as despesas de custeio.
A exigência desse orçamento foi uma inovação da Constituição
Federal de 1988, proporcionando maior transparência e facilidade
para a sociedade controlar o desempenho das empresas estatais.
Por outro lado, também aumentou a dificuldade para a
transferência de recursos públicos para suprir eventual
ineficiência operacional dessas empresas.
Os suborçamentos de investimento e fiscal devem ser usados
para reduzir desigualdades regionais econômicas e sociais,
44
por determinação constitucional.
PREPARATÓRIO SES/MG
CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LOA
3) Orçamento da seguridade social: este é um suborçamento
que compreende um grande volume de recursos e abrange todas
as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e
indireta, bem como fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo poder público. A seguridade social envolve saúde,
assistência social e previdência (SAP). Essa parte do
orçamento sofreu e ainda sofre grandes déficits anuais.
Sua separação dos demais orçamentos surgiu com a
Constituição de 1988 e tem por objetivo garantir que os recursos
da seguridade não sejam desviados para outros fins e, também
aumentar a transparência na gestão desses recursos.
OBS: Diferente dos outros suborçamentos o da seguridade
45
social não precisa procurar reduzir desigualdades regionais.
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
Vimos que a LOA é uma lei que autoriza o Governo a gastar para
realizar seus programas de trabalho. Ela precisa ser aprovada
antes do exercício, e não pode haver despesas que não estejam
nelas contempladas, de acordo com o princípio da universalidade.
Mas e se o orçamento de uma obra houver sido calculado com
um erro de previsão na LOA, como no caso de uma ponte que irá
requerer recursos adicionais de 10% para ser concluída? E se a
LOA não contemplar determinada despesa importante? A
construção da ponte do nosso exemplo só faz sentido se a
estrada que passa por ela for recuperada.
E se o Poder Executivo se esqueceu de inserir a despesa46
referente a essa recuperação na LOA?
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
E se acontecer alguma catástrofe? Algo imprevisto, como
enchentes ou secas, fenômenos comuns em alguns estados do
Brasil? Por isso, a LOA como qualquer planejamento, não
pode ser rígida e imutável. É preciso haver certa maleabilidade,
para que se possa corrigir os erros e adequar as ações conforme
o plano vai sendo executado.
A LOA deve ser, portanto, um documento dinâmico.
A regra é que, ao corrigir ou adequar o planejamento, ocorram
novos gastos, ou seja, surja a necessidade de mais créditos
orçamentários. Esses créditos novos são os chamados créditos
adicionais. Existem três tipos de créditos adicionais. 47
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
1) Créditos Suplementares: ocorrem quando a estimativa inicial
do gasto não corresponde à real necessidade de recursos.
A despesa está fixada na LOA , mas o crédito orçamentário não é
suficiente para concluir o objeto. É o caso da ponte, que está
prevista na LOA, mas necessitará de recursos a mais na
ordem de 10% para ser executada. O crédito suplementar de
10%, no nosso exemplo, serve para complementar um gasto
já previsto.
Ele pode ser autorizado em uma nova lei, que precisa ser
aprovada pelo Legislativo, ou já vir aprovado na própria
LOA. Este último caso, como já vimos, é uma das exceções
ao princípio da exclusividade, pois uma autorização para
aumentar gastos não é nem previsão de receita e nem fixação
48
de despesas, é apenas uma autorização.
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
2) Créditos especiais: ocorrem quando há um erro de
planejamento, quando quem elabora a LOA se esquece de
incluir determinada despesa.
É o caso da manutenção da estrada citada anteriormente. Repare
que essa é uma despesa que não havia sido prevista e,
portanto, deve passar pelo crivo do Poder Legislativo e ser
incluída na LOA como crédito especial.
Portanto, quando é requerido somente um aumento em uma
despesa já prevista (crédito suplementar), o Legislativo pode
autorizá-lo previamente na própria LOA.
Essa autorização prévia não pode ocorrer para o caso de
uma despesa nova; será necessária uma nova votação pelo
49
Legislativo para sua aprovação.
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
3) Créditos extraordinários: são créditos utilizados para permitir
a cobertura de despesas urgentes e imprevistas, em casos
de guerra, comoção ou calamidade pública.
Não representam um erro na estimativa inicial de gasto (crédito
suplementar), nem erro de planejamento (crédito especial).
Não há um erro, mas sim a ocorrência de um fato novo que
requer que o Governo execute algumas despesas, geralmente
urgentes e bastante necessárias.
Há duas características dos créditos extraordinários que o
diferenciam dos demais processos orçamentários:
a) Os créditos extraordinários dispensam a autorização
legislativa prévia;
b) Os créditos extraordinários não precisam demonstrar 50
origem dos recursos.
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
PRINCIPAIS DIFERENÇAS
1 – Os créditos suplementares e especiais requerem
autorização legislativa para que possam ser utilizados.
No caso dos créditos suplementares, essa autorização pode
estar contida na LOA ou em uma lei específica para esse fim,
caso a LOA já tenha sido aprovada. É importante que essa lei
seja específica, que trate somente desses novos créditos,
para evitar que sejam aprovadas matérias maliciosamente
“escondidas” em um projeto de crédito suplementar.
No caso dos créditos especiais, a única forma de aprovação é
por meio de lei específica.
51
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
Após a aprovação legislativa, específica ou na própria LOA,
dependendo do caráter dos créditos adicionais, o Poder
Executivo insere esses novos créditos no orçamento corrente
por meio de um decreto.
No caso dos créditos suplementares, seu valor é acrescido ao
valor da LOA original, e no caso dos créditos especiais, é
criada uma nova dotação, que discrimina o novo gasto.
Os créditos extraordinários em decorrência da maior
urgência, a autorização legislativa é dispensada. A União
e alguns estados abrem esses créditos por meio de Medida
Provisória. Nos municípios e nos estados em que não há a
previsão de MP em suas constituições, essa abertura ocorre
52
por meio de decreto do Executivo.
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
2 – A outra grande diferença é que, para os créditos
extraordinários, em decorrência de sua urgência e
importância, não é necessário justificar a origem do
recursos.
Já os créditos especiais e suplementares, para que sejam
abertos, é necessário demonstrar qual a origem dos recursos
utilizados. Essa demonstração é fundamental para preservar o
equilíbrio orçamentário ou, pelo menos, para não aumentar o
desequilíbrio.
53
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
Portanto, para solicitar o crédito adicional é necessário a
existência de recursos necessários à cobertura do valor proposto,
oriundos de:
 superávit primário apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior;
 excesso de arrecadação;
 anulação de dotação ou de crédito adicional;
 operações de crédito autorizadas.
OBS: Os créditos adicionais vigerão no exercício financeiro
em que foram abertos (até 31/12), salvo expressa disposição
legal em contrário quanto aos especiais e extraordinários.
54
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
Os créditos especiais e extraordinários, autorizados nos últimos
quatro meses do exercício poderão ser reabertos no exercício
seguinte no limite dos seus saldos. É o que se chama de
reabertura ou prorrogação do crédito orçamentário.
É importante frisar que essa reabertura não é automática, mas
requer um decreto e só é válido para os créditos extraordinários
e especiais que tenham tido a autorização promulgada nos
últimos quatro meses do ano.
Esse mecanismo existe pois os créditos especiais e
extraordinários são usados em despesas novas, não prevista na
LOA, sendo que muitas vezes precisam ter continuidade no
55
período seguinte.
PREPARATÓRIO SES/MG
CRÉDITOS ADICIONAIS
Portanto, a reabertura de créditos especiais e extraordinários é
uma exceção ao princípio da anualidade, pois nesse caso
podemos ter uma única despesa configurada em duas LOAs, em
dois exercícios financeiros distintos (créditos com vigência
plurianual).
OBS: O crédito suplementar é improrrogável.
56
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Seção II
Dos Orçamentos
Art. 153 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual de ação governamental - PPAG;
II – as diretrizes orçamentárias - LDO;
III – o orçamento anual - LOA.
Art. 154 – A lei que instituir o plano plurianual de ação
governamental (PPAG) estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas a programas de duração continuada.
57
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Dos Orçamentos
Parágrafo único – O plano plurianual e os programas estaduais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão
elaborados em consonância com o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) e submetidos à apreciação
da Assembléia Legislativa.
Art. 155 – A Lei de Diretrizes Orçamentárias, compatível com o
plano plurianual, compreenderá as metas e prioridades da
Administração Pública Estadual, incluirá as despesas correntes e
de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
58
agências financeiras oficiais.
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
§ 1° – O projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias, de iniciativa
do Governador do Estado, resultará das propostas parciais de
cada Poder, do Ministério Público, do Tribunal de Contas e da
Defensoria Pública, compatibilizadas em regime de colaboração.
§ 2° – Para proceder à compatibilização prevista no parágrafo
anterior e à efetiva verificação dos limites estabelecidos na Lei de
Diretrizes Orçamentárias, será constituída comissão permanente,
composta de seis membros, indicados:
I – um, pela Mesa da Assembléia;
II – um, pelo Governador do Estado;
III – um, pelo Presidente do Tribunal de Justiça;
IV – um, pelo Procurador-Geral de Justiça;
V – um, pelo Presidente do Tribunal de Contas;
59
VI – um, pelo Defensor Público-Geral do Estado.
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
§ 3º – A comissão a que se refere o parágrafo anterior, com amplo
acesso a todos os documentos pertinentes à sua função, emitirá laudo
conclusivo sobre a capacidade real do Estado de arcar com os custos das
propostas parciais e indicará, se for o caso, os ajustes necessários ao
equilíbrio da despesa com a receita.
§ 4º – A lei definirá os critérios e a competência desta comissão, que
acompanhará e avaliará as receitas do Estado, para o fim de se
estabelecer a justa remuneração do servidor.
§ 5º – A Lei de Diretrizes Orçamentárias fixará percentual não inferior a
um por cento da receita orçamentária corrente ordinária do Estado,
destinado ao atendimento das propostas priorizadas nas audiências
públicas regionais, a ser incluído na Lei Orçamentária Anual e
executado, com o respectivo pagamento, até o final do exercício
60
financeiro correspondente, sob pena de responsabilidade.
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Art. 156 – As propostas orçamentárias dos Poderes Legislativo e
Judiciário serão elaboradas, respectivamente, pela Assembléia
Legislativa e pelo Tribunal de Justiça, observados os limites
estipulados conjuntamente e incluídos na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
Art. 157 – A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta;
II – o orçamento de investimento das empresas em que o Estado,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
61
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Art. 157 – A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta;
II – o orçamento de investimento das empresas em que o Estado,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
§ 1º – Integrará a lei orçamentária demonstrativo específico com
detalhamento das ações governamentais, em nível mínimo, de:
I – objetivos e metas especificados em subprojetos e subatividades;
II – fontes de recursos;
III – natureza da despesa;
IV – órgão ou entidade responsável pela realização da despesa;
V – órgão ou entidade beneficiários;
62
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
VI – identificação dos investimentos, por região do Estado;
VII – identificação, de forma regionalizada, dos efeitos, sobre as receitas
e despesas, decorrentes de isenções, remissões, subsídios e benefícios
de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 2º – O orçamento, compatibilizado com o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado, terá, entre suas funções, a de reduzir
desigualdades entre as regiões do Estado, segundo critério
populacional.
§ 3º – A lei orçamentária anual não conterá disposição estranha à
previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvadas a autorização
para a abertura de crédito suplementar e a contratação de operação de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 4º – O Estado publicará, até o dia trinta do mês subseqüente ao da
competência, balancetes mensais de sua execução orçamentária e
63
financeira.
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
§ 5º – Para subsidiar a elaboração do Plano Mineiro Desenvolvimento
Integrado, do plano plurianual de ação governamental e da proposta
orçamentária anual, a Assembléia Legislativa sistematizará e priorizará,
em audiência pública regional, realizada a cada dois anos, as propostas
resultantes de audiências públicas municipais realizadas pelos poderes
públicos locais, nos termos de regulamentação.s mensais de sua
execução orçamentária e financeira.
§ 6º – O Tribunal de Contas, órgão auxiliar do Poder Legislativo, o Poder
Judiciário e o Poder Executivo, com a finalidade de prestarem
informações e colherem subsídios para as ações pertinentes a seu
âmbito de competência, participarão da audiência pública regional a
que se refere o § 5º.
64
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Art. 158 – A lei orçamentária assegurará investimentos prioritários em
programas de educação, saúde, habitação, saneamento básico, proteção
ao meio ambiente, fomento ao ensino, à pesquisa científica e
tecnológica, ao esporte e à cultura e ao atendimento das propostas
priorizadas nas audiências públicas regionais.
§ 1º – Os recursos para os programas de saúde não serão inferiores aos
destinados aos investimentos em transporte e sistema viário.
§ 2º – Tomando-se como referência as respectivas dotações
orçamentárias, o percentual executado e pago das despesas com
publicidade não será superior, em cada trimestre, ao percentual
executado e pago das despesas decorrentes das propostas priorizadas
nas audiências públicas regionais, ressalvados os casos de despesas
65
imprevisíveis e urgentes, decorrentes de calamidade pública.
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Art. 159 – Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta, e condições para a instituição e
funcionamento de fundo.
Art. 160 – Os projetos de lei relativos a plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e a crédito adicional serão
apreciados pela Assembléia Legislativa, observado o seguinte:
I – caberá à Comissão Permanente de Fiscalização Financeira e
Orçamentária da Assembléia Legislativa:
66
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Art. 159 – Cabe à lei complementar:
I – caberá à Comissão Permanente de Fiscalização Financeira e
Orçamentária da Assembléia Legislativa:
a) examinar e emitir parecer sobre os projetos de que trata este artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Governador do Estado;
b) examinar e emitir parecer sobre os planos e programas estaduais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição, e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentários, sem prejuízo da
atuação das demais comissões da Assembléia Legislativa;
II – as emendas serão apresentadas na Comissão indicada no inciso I, a
qual sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo
Plenário da Assembléia Legislativa;
III – as emendas ao projeto da lei do orçamento anual ou a projeto que a
67
modifique somente podem ser aprovadas caso:
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
a) sejam compatíveis com o plano plurianual e com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias;
b) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
1) dotação para pessoal e seus encargos;
2) serviço da dívida;
3) transferência tributária constitucional para Município; ou
c) sejam relacionadas:
1) com a correção de erro ou omissão; ou
2) com as disposições do projeto de lei.
§ 1º – O Governador do Estado poderá enviar mensagem à Assembléia
Legislativa, para propor modificação nos projetos a que se refere este
artigo, enquanto não iniciada, na Comissão a que se refere o inciso I, a
votação da parte cuja alteração for proposta.
68
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
§ 2º – Os projetos de lei do plano plurianual das diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Governador
do Estado à Assembléia Legislativa, nos termos da lei complementar a
que se refere o art. 159.
§ 3º – Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do
projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa.
69
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Art. 161 – São vedados:
I – o início de programa ou projeto não incluídos na Lei Orçamentária
anual;
II – a realização de despesa ou assunção de obrigação direta que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III – a realização de operação de crédito que exceda o montante das
despesas de capital, ressalvada a autorizada mediante crédito
suplementar ou especial com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo, pela maioria de seus membros;
IV – a vinculação de receita de imposto a órgão, fundo ou despesas,
ressalvadas:
a) a repartição da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 149;
b) a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do
70
ensino, como determinado pelo art. 201;
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
c) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, prevista no art. 157, § 3º;
d) a destinação de recursos para o amparo e fomento à pesquisa,
prevista no art. 212;
e) a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento
de débitos para com esta;
f) a destinação de recursos para a Universidade do Estado de Minas
Gerais – UEMG – e para a Universidade Estadual de Montes Claros –
UNIMONTES -, prevista no art. 199.
g) a realização de atividades da administração tributária;
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia
autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
71
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro
sem prévia autorização legislativa;
VII – a concessão ou utilização de crédito ilimitado;
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos previstos no art. 158, para suprir necessidade ou cobrir
déficit de empresa, fundação pública ou fundo;
IX – a instituição de fundo de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa;
X – o lançamento de títulos da dívida pública estadual e a realização de
operação de crédito interna e externa, sem prévia autorização da
Assembléia Legislativa;
XI – a aplicação de disponibilidade de caixa do Estado em títulos, valores
mobiliários e outros ativos de empresa privada;
72
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
XII – o aporte de recursos pelo Estado, por suas autarquias e fundações,
por empresas públicas e sociedades de economia mista, a entidade de
previdência complementar privada, salvo na qualidade de patrocinador,
situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá
exceder a do segurado;
XIII – a transferência voluntária de recursos e a concessão de
empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelo Estado e suas
instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo
e inativo e com pensionistas dos Municípios.
§ 1º – Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá, sob pena de crime de responsabilidade, ser iniciado
sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que a autorize.
73
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
§ 2º – Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício
financeiro em que tenham sido autorizados, salvo se o ato de
autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
§ 3º – A abertura de crédito extraordinário somente será admitida,
ouvido o Conselho de Governo e ad referendum da Assembléia
Legislativa, por resolução, para atender a despesas imprevisíveis e
urgentes, decorrentes de calamidade pública.
§ 4º – É permitida a vinculação dos recursos de que trata o art. 149 para
os efeitos previstos no inciso IV, alínea e, deste artigo.
74
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Art. 162 – Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, aí
compreendidos os créditos suplementares e especiais destinados aos
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, do
Tribunal de Contas e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues em
duodécimos, até o dia vinte de cada mês.
§ 1º – O repasse financeiro dos recursos a que se refere este artigo será
feito mediante crédito automático em conta própria de cada órgão
mencionado no caput deste artigo pela instituição financeira
centralizadora da receita do Estado.
§ 2º – É vedada a retenção ou restrição ao repasse ou emprego dos
recursos atribuídos aos órgãos mencionados no caput deste artigo, sob
pena de crime de responsabilidade.
75
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
Art. 163 – Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Estadual ou
Municipal, em virtude de sentença judicial, far-se-ão exclusivamente na
ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos
créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas
dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
§ 1° – É obrigatória, no orçamento das entidades de direito público, a
inclusão da verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de
sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários
apresentados até 1° de julho, fazendo- se o pagamento, em valores
atualizados monetariamente, até o final do exercício seguinte.
76
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
§ 2° – As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão
consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do
Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento
integral e autorizar o sequestro da quantia respectiva, a requerimento
do credor, exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito
de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à
satisfação do seu débito.
§ 3° – O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou
omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório
incorrerá em crime de responsabilidade.
77
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
§ 4° – Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles
decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas
complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte
ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de
sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência
sobre todos os demais débitos.
§ 5° – O disposto no “caput” deste artigo, relativamente à expedição de
precatórios, não se aplica ao pagamento de obrigações definidas em lei
como de pequeno valor, devidas pelas Fazendas Públicas estadual ou
municipal em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
78
PREPARATÓRIO SES/MG
ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE MG
§ 6° – O Estado e os Municípios poderão fixar, por leis próprias, valores
distintos para os débitos das entidades de direito público a serem
considerados de pequeno valor para fins do disposto no § 5°, segundo a
capacidade econômica de cada entidade, valores esses que não poderão
ser inferiores ao do maior benefício pago pelo regime geral de
previdência social.
§ 7° – É proibida a expedição de precatório complementar ou
suplementar de valor pago, bem como o fracionamento, a repartição ou
a quebra do valor da execução, vedado o pagamento em parte na forma
estabelecida no § 5° deste artigo e em parte mediante expedição de
precatório.
Art. 164 – Os projetos de lei de que trata esta seção serão apreciados,
na forma do Regimento, por comissão permanente da Assembléia
79
Legislativa, com a competência indicada no inciso I do art. 160.
PREPARATÓRIO SES/MG
PPA , LDO E LOA
PRAZOS
PPAG – Até três meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro (30/09) e devolvido para sanção do
Governador até o encerramento da sessão legislativa (20/12).
Portanto, o PPAG deve ser enviado a Assembléia Legislativa até
o dia 30/09 do primeiro ano de mandato do Governador, que
vigorará de seu segundo ano de mandato até o fim do
primeiro ano de mandato do próximo Governador. A finalidade
dessa vigência é a tentativa de assegurar continuidade
administrativa entre uma gestão e outra.
80
PREPARATÓRIO SES/MG
PPA , LDO E LOA
PRAZOS
LDO – Até 7,5 meses antes do encerramento do exercício
financeiro (15/05) e devolvida para sanção do Governador até
o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa (18/07).
Portanto, o projeto da LDO é encaminhado a assembléia
legislativa até 15/05 de cada ano. Para se ter uma idéia de sua
importância o recesso parlamentar do meio do ano está
condicionado a sua aprovação.
81
PREPARATÓRIO SES/MG
PPA , LDO E LOA
PRAZOS
LOA – Até três meses antes do encerramento do exercício
financeiro (30/09) e devolvido para sanção do Governador até
o encerramento da sessão legislativa (20/12).
Portanto, o projeto de LOA é enviado até o dia 30/09 de cada
ano,acompanhado de mensagem em que se analisam a
macroeconomia e a situação fiscal do estado.
Esse projeto de Lei engloba o orçamento fiscal e o orçamento
de investimento das empresas estatais.
82
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
1) Princípio da unidade: O orçamento deve ser único para cada
esfera de Governo. Um para a União, um para cada Estado, e
um para cada município. O orçamento deve ser usado para
autorizar e controlar os gastos. Se houvesse mais de um
orçamento, isso iria atrapalhar o controle e/ou dificultar o
acompanhamento dos gastos. Art. 2°, Lei n° 4.320/64
No Brasil o orçamento é dividido em três suborçamentos, ou seja,
três diferentes áreas. Apesar disso continua sendo um só.
 Suborçamento fiscal;
 Suborçamento da seguridade social;
 Suborçamento de investimento das empresas estatais.
83
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
2) Princípio da universalidade (totalidade): O orçamento deve
conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos
poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta.
Dessa forma, não deve haver receita que não esteja prevista e
não pode haver despesa que não esteja autorizada pelo
orçamento, para que o Executivo não gaste sem prévia
autorização do Legislativo.
Este princípio e o anterior, facilita o controle e o análise das
despesas pelo orçamento e ajuda a analisar o equilíbrio entre
despesa e receita. Se houvesse despesa fora do orçamento,
essa análise seria bem mais difícil.
Fundamento legal: Art. 2º, 3º e 4º da Lei 4.320/64 e Art. 165 84§ 5º
da Constituição Federal.
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
3) Princípio do orçamento bruto (valor total): Os valores que
constam no orçamento sempre devem vir em sua totalidade,
sem deduções. Isso também serve para facilitar o controle
parlamentar, afinal se houvesse alguma dedução, ela poderia
mascarar o orçamento e dificultar a fiscalização.
Art. 6º Lei 4.320/64.
Cuidado: Perceba a diferença entre este princípio e o anterior.
Quando falamos que todas as despesas devem estar no
orçamento, estamos nos referindo ao princípio da
universalidade e quando falamos que o orçamento deve
trazer o valor total de cada despesa, sem descontos nem
deduções, referimo-nos ao princípio do orçamento bruto.
85
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
4) Princípio da anualidade (periodicidade): O orçamento,
como qualquer planejamento, deve ser elaborado para um
período determinado de tempo (exercício financeiro). O ideal é
que esse período seja de uma ano, podendo este coincidir ou
não com o ano civil. No Brasil, o exercício financeiro coincidirá
com o Ano Civil (art. 34, Lei n° 4.320/64).
O orçamento e os créditos orçamentários tem vigência limitada
a um exercício financeiro.
A não coincidência do exercício financeiro com o ano civil
não implica em violação o princípio da anualidade.
Existem Estados em que o orçamento tem vigência iniciandose em 01.Ago.X1 e terminando em 31.07.X2, sem que se
possa falar em violação ao princípio da anualidade. 86
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
5) Princípio da discriminação ou especialização: O
orçamento deve ser detalhado para que se possa identificar
claramente a origem dos recursos e sua aplicação. Assim,
ficam vedadas dotações globais, gerais, que atribuam, por
exemplo, um valor para um pacote de despesas.
Portanto, elas devem ser autorizadas pelo Legislativo não em
bloco, mas em detalhe, de tal forma que se possa saber,
pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.
Art. 5°, Lei n° 4.320/64: Vedação às dotações globais destinadas
a atender indiferentemente as despesas de pessoal, materiais
e serviços de terceiros, etc.
As entidades públicas podem realizar detalhamentos ainda
87
maiores que os da Lei.
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
6) Princípio da exclusividade: O orçamento deverá tratar
somente de matéria financeira, não devendo portanto trazer
dispositivos que não sejam relacionados à estimativa de
receita e fixação de despesas.
Art. 165, § 8°, CF/88 e art. 7°, da Lei n° 4.320/64.
Regra: Matérias exclusivas da LOA: Fixação da Despesa +
Previsão da Receita.
Exceções:
a) autorização para a abertura de créditos suplementares;
b) autorização para a realização de operações de crédito,
ainda que por antecipação de receita orçamentária.
No Brasil, durante a Primeira República, a lei orçamentária incluía
muitas matérias estranhas ao tema, chamadas “caudas
88
orçamentárias”, dificultando sua tramitação no Congresso.
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
7) Princípio do equilíbrio: Este princípio sugere que deve haver
equilíbrio das finanças públicas, ou seja, deve-se gastar
somente o que se arrecada (a despesa deve ser igual a
receita). Receita Prevista = Despesa Fixada.
Caso contrário, em um orçamento desequilibrado, é preciso que o
Governo contraia mais dívida. A Lei de Responsabilidade
Fiscal, que trataremos posteriormente, traz alguns limites para
o gasto dos entes e, também, para seu endividamento.
Embora este seja um princípio importante, ele é sugerido na
legislação, não havendo, portanto, obrigatoriedade para
que haja equilíbrio.
89
Contabilmente ele está sempre equilibrado (crédito público).
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realização de
operações de crédito que excedam o montante das despesas
de capital.
Exceção: operações de crédito autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados
pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
Finalidade: Evitar que as operações de crédito (receitas de
capital) sejam usadas para financiar despesas correntes
(custeio, despesas com manutenção das atividades, etc.).
Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas
Correntes + Despesas de Capital.
90
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
8) Princípio da legalidade: Pelo princípio da legalidade, a
Administração Pública só pode fazer o que a lei determina.
É o princípio da legalidade positiva, pois trata do que se “pode”
fazer, conforme artigo 37 da Constituição Federal. O
orçamento é uma peça autorizativa, que autoriza a
Administração a gastar. Precisa, portanto, ter forma de lei para
que tenha valor, assim, as leis são encaminhadas pelo
Executivo para discussão e aprovação no Poder Legislativo.
9) Princípio da precedência: o orçamento deve estar pronto
antes do início do período a que se refere. Essa é uma
característica dos orçamentos e do planejamento; eles
precisam ser instrumentos que antecedem a ação.
91
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
10) Princípio da programação: Como os recursos são escassos,
o Governo não pode fazer tudo o que deseja, devendo optar
pelas ações mais necessárias. Isso é planejamento.
O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma
programada. O princípio da programação coloca o orçamento
como peça de planejamento e gerência, e não somente
como controle parlamentar.
11) Princípio da clareza: Segundo esse princípio, o orçamento
deve ser de fácil compreensão para aqueles que desejam
analisá-lo. Ao cumprir múltiplas funções – algumas não
técnicas – deve ser apresentado em linguagem clara e
compreensível a todas aquelas pessoas que, por força de
ofício ou por interesse, precisam manipulá-lo.
92
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
12) Princípio da não-vinculação da receita (ou não-afetação
da receita): Veda a vinculação de impostos à órgão, fundo ou
despesa. Art. 167, IV, CF/88.
Vincular a receita significa determinar que toda ou parte dela irá
para uma despesa específica. Assim, se ficar estabelecido
que 20% da receita de determinado tributo deverão ir para a
educação, essa parcela da receita está vinculada ou afetada à
educação.
Isso limita as possibilidades do orçamento como ferramenta de
planejamento. Não poderá haver planejamento se os recursos
já estiverem todos vinculados, pois, nesse caso, não haveria
possibilidade de escolha.
93
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Exceções:
Repartição dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88;
a) Destinação de recursos para a Saúde;
b) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
c) Destinação de recursos para a atividade de administração
tributária;
d) Prestação de garantias às operações de crédito ARO;
f ) Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para
com esta, Art. 167, §4°, CF/88.
Cuidado: A não-vinculação das receitas é válida somente para os
impostos. As taxas, contribuições de melhoria, contribuições
sociais e empréstimos compulsórios
podem ser vinculados.
94
PREPARATÓRIO SES/MG
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
LEMBRETE:
O princípio da unidade de caixa estabelece que todas as
receitas devem ser recolhidas em uma única conta.
Vide art. 56, da Lei n° 4.320/64 (veda a fragmentação no
recolhimento das receitas) e no art. 43, §1°, da
Lei Complementar n° 101/2000:
estabelece, entretanto, que as disponibilidades de caixa
relativas à Seguridade Social deverão ser apartadas das
demais disponibilidades do ente público.
95
PREPARATÓRIO SES/MG
EMBASAMENTO LEGAL DO ORÇAMENTO
As principais determinações legais para a construção do
orçamento estão presentes:
1) na Constituição Federal de 1.988 (Capítulo II, as Finanças
Públicas, Artigos 165 a 169);
2) na Lei 4.320/1964, que estabelece as normas específicas
sobre elaboração e organização orçamentária;
3) na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101
de 2.000); e
4) no caso dos Estados e Municípios, deve-se também respeitar
as determinações existentes na Constituição Estadual e na Lei
96
Orgânica dos Municípios.
PREPARATÓRIO SES/MG
RENÚNCIA DA RECEITA PÚBLICA
RENÚNCIA DE RECEITA
A renúncia de receitas implica redução de tributos, contribuições
ou outros benefícios conforme o Manual de Receita Nacional,
dentre os mecanismos de renúncia de receitas estão a
anistia de tributos, a remissão de dívidas, a concessão de
subsídio, a alteração de alíquota, a modificação de base de
cálculo ou a isenção de tributos em caráter não geral.
97
PREPARATÓRIO SES/MG
OBSERVAÇÕES
REGIME CONTÁBIL
Nas empresas e no Governo, as ações que envolvem recursos
devem ser acompanhadas pela contabilidade. Mas em que
momento deve-se lançar uma receita, ou seja, registrar a entrada
de recursos nos controles contábeis?
Para o Governo, a resposta é simples: quando o dinheiro chega
ao caixa do Estado. Por isso, dizemos que o regime que o Estado
usa para registrar suas receitas é o regime de caixa, que aliás,
é o mais prudente para contabilizar receitas.
As empresas privadas usam outro regime, o regime de
competência.
98
PREPARATÓRIO SES/MG
REGIME CONTÁBIL
Segundo o regime de competência, se uma venda é feita em
dezembro de 2011, para que o cliente pague em janeiro de 2012,
essa venda é lançada como sendo de 2011.
O regime de competência observa o momento que o fato ocorreu.
Se um fato compete ao ano de 2011, ele é lançado nos registros
contábeis daquele ano, mesmo se o dinheiro não saiu ou entrou
em 2011.
Note que no caso da despesa, o Governo adota o regime de
competência. Assim, que o recurso é comprometido, a despesa
é reconhecida e é lançada nos registros contábeis.
99
PREPARATÓRIO SES/MG
REGIME CONTÁBIL
Portanto, podemos dizer que o Governo adota o regime misto:
caixa para receita e competência para despesa.
O motivo para isso é a prudência. Ou seja, só se pode contar com
recurso quando ele estiver realmente disponível para ser usado
(quando estiver no caixa) e deve-se separar os recursos para as
despesas assim que forem comprometidas.
Existem duas exceções para a contabilização da receita em
regime de caixa: o cancelamento de restos a pagar e a dívida
ativa (registro do direito), pois os dois são considerados pela
contabilidade pública receitas, mas sem o ingresso de dinheiro.
100
PREPARATÓRIO SES/MG
DESPESA PÚBLICA
Despesas públicas são o conjunto de dispêndios realizados pela
administração pública para o funcionamento e manutenção dos
serviços públicos.
A definição de despesa pública é bastante simples: são gastos
feitos pelo Governo para atender as necessidades da sociedade.
Mas, para isso, é necessário que haja uma autorização
legislativa (LOA ou créditos adicionais).
Tudo o que o Governo faz, seja para atender as necessidades da
sociedade ou para sua própria manutenção, requer a aplicação
de recursos financeiros.
101
PREPARATÓRIO SES/MG
DESPESA PÚBLICA
O orçamento público, prevê as receitas e fixa as despesas.
Assim, em primeiro lugar, para que possa haver gastos públicos é
necessário que essas despesas estejam previstas no
orçamento (LOA), ou que sejam incluídas na LOA por meio da
aprovação de créditos adicionais.
O orçamento é uma autorização Legislativa para o gasto. Assim,
caso haja a necessidade de efetuar o pagamento de pessoal de
determinado órgão, será preciso reservar recursos orçamentários
para esse fim – é o que chamamos de dotação orçamentária.
A dotação é um valor no orçamento. Esse valor não é
financeiro, não corresponde a recursos reais, é só uma
102
autorização.