Transcript Rapport ˝De rol van de gemeente binnen het

Derolvandegemeentebinnenhetstelsel
vanprivatekwaliteitsborging
Eenbestuursrechtelijkenbestuurskundigperspectief
Prof.mr.dr.DickLubach|RijksuniversiteitGroningen
Prof.dr.MarcelBoogers|UniversiteitTwente
TomPlatMScendrs.ing.JorisStok|BMCAdvies
Groningen–Enschede–Amersfoort
18november2016
Inhoudsopgave
Hoofdstuk1
Inleiding
Hoofdstuk2
Bestuursrechtelijkeaspectenvanbevoegdhedenenaansprakelijkhedenvanhet
bevoegdgezaginhetWetsvoorstelkwaliteitsborgingvoorhetbouwen
Hoofdstuk3
Bestuurskundigeaspectenvanbevoegdhedenenaansprakelijkhedenvanhet
bevoegdgezaginhetWetsvoorstelkwaliteitsborgingvoorhetbouwen
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
2
Hoofdstuk1–Inleiding
Tijdensderondetafel(29september2016)overhetnieuwestelselvanprivatekwaliteitsborgingzijn
erverschillendevragengesteldoverderolvandegemeentealsbevoegdgezag.Onderanderede
VNGwijstopeenmogelijkeonduidelijkheidinderolentaakverdelingtussenhetbevoegdgezagen
departijeninhetprivatestelsel.OokinhetAdviesvandeRaadvanStatewordenhierover
opmerkingengemaakt.MedegeletdaaropheefthetMinisterievanBinnenlandseZakenen
Koninkrijkrelatiesgevraagdeenbeknoptrapportteschrijvenoverdebevoegdhedenendeeventuele
aansprakelijkheidbijonrechtmatigeuitoefeningvandiebevoegdhedendoorhetbevoegdgezag
(doorgaansdegemeente)inhetWetsvoorstelkwaliteitsborgingvoorhetbouwen.Dehoofdvragen
zijnalsvolgtgeformuleerd:
1. Welkeverantwoordelijkhedenheefthetbevoegdgezaginhetnieuwestelseltijdensdebouw,bij
degereedmeldingennadegereedmelding(bestaandebouw)envanuitzijnzorgplicht?Welk
instrumentariumheefthetbevoegdgezagterbeschikkingomdezeverantwoordelijkheidinte
vullenenzijnernogverantwoordelijkhedenwaarvoorhetontbreektaaninstrumentarium?
2. Hoeverhoudendezeverantwoordelijkhedenzichtotdievananderepartijeninhetstelsel,de
toelatingsorganisatie,deinstrumentaanbiederendekwaliteitsborger,indienblijktdateen
bouwwerkdatmettoepassingvaneeninstrumentvoorkwaliteitsborgingisgebouwdalsnogniet
blijkttevoldoenaandebouwtechnischevoorschriften?
Ditrapportbundelttweezelfstandigeonderzoeken.Hetonderzoeknaardebestuursrechtelijke
aspecten,uitgevoerddoorprof.dr.mr.D.A.LubachvandeRijksuniversiteitGroningen,enhet
onderzoeknaardebestuurskundigeaspecten,uitgevoerddoorprof.dr.M.J.G.J.A.Boogersvande
UniversiteitTwenteinsamenwerkingmetBMCAdvies.Hoewelbeidedelengeïntegreerdzijninéén
rapportage,berustdewetenschappelijkeverantwoordelijkheidperhoofdstukbijderespectievelijke
hoogleraren.
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
3
Hoofdstuk2–Bestuursrechtelijkeaspectenvanbevoegdhedenenaansprakelijkhedenvanhet
bevoegdgezaginhetwetsvoorstelkwaliteitsborgingvoorhetbouwen
DickLubach
Inleiding
HetministerievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelatiesheeftgevraagdeenbeknoptrapportte
schrijvenoverdebevoegdhedenvanendeeventueleaansprakelijkheidbijonrechtmatige
uitoefeningvandiebevoegdhedendoorhetbevoegdgezag(doorgaansdegemeente)inhet
wetsvoorstelkwaliteitsborgingvoorhetbouwen.
Deredenvoorditverzoekisdeonduidelijkheiddieerblijkensdereactieophetvoorontwerpbijmet
namedeVNG,maarookindeKamergeletopdevragen,dieinhetverslagvandealgemene
commissievoorWonenenRijksdienstwordengesteld,opditpuntbestaan.OokinhetAdviesvande
RaadvanStatewordenhieroveropmerkingengemaakt.
Voorafgaandeenopmerkingvanalgemeneaard.Indediscussieoverhetwetsontwerpwordtniet
altijdgoedonderscheidentussendeverschillendeactorenenookdegebruikteterminologiemet
betrekkingtothetdossierdat,zoalshieronderwordtaangegeven,eenbelangrijkerolspeeltbijde
gereedmeldingisnietaltijdhelder.Datligtnietaandevoorgesteldewetstekst.Hetis,nuhetbeeld
metmeerdereactoreninhetvoorgesteldestelselrelatiefgecompliceerdis,vanbelangeen
eenduidigeterminologietehanterenenduidelijkaantegevenoverwieenwatmenhetheeft.
Onderzoeksvragen
Inhetnavolgendewordendevolgende–doordeopdrachtgevergeformuleerde-onderzoeksvragen
beantwoord:
1. Welkeverantwoordelijkhedenheefthetbevoegdgezaginhetnieuwestelseltijdensdebouw,bij
degereedmeldingennadegereedmelding(bestaandebouw)envanuithaarzorgplicht.Welk
instrumentariumheefthetbevoegdgezagterbeschikkingomdezeverantwoordelijkheidinte
vullenenzijnernogverantwoordelijkhedenwaarvoorhetontbreektaaninstrumentarium.
2. Hoeverhoudendezeverantwoordelijkhedenzichtotdievananderepartijeninhetstelsel,de
toelatingsorganisatie,deinstrumentaanbiederendekwaliteitsborgerindienblijktdateen
bouwwerkdatmettoepassingvaneeninstrumentvoorkwaliteitsborgingisgebouwdalsnogniet
blijkttevoldoenaandebouwtechnischevoorschriften.
Beantwoordingsubvragen
Debeantwoordingwordtgegevenaandehandvaneen–eveneensdoordeopdrachtgever
geformuleerde-subvragen.Nadatdezevragenafzonderlijkzijnbeantwoordzullendetwee
hoofdvragenwordenbehandeld.
a. Inhethuidigestelselzijndetakenenbevoegdhedenvandegemeenteneenmixtussen
waarnemen,beoordeleneninterveniëren.Hoeisdatinhetnieuwestelsel?
Teonderscheidenvaltindriefasen:1.devergunningverlening;2.hetbouwprocesen3.de
gereedmeldingendaarna
Ad1.Inhetnieuwestelselvervaltdebeoordelingdoordegemeentevandevergunningaanvraag
voorzoverhetgaatomdeconformiteitmetdetechnischebouwvoorschriften.Debeoordeling
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
4
beperktzichtotdevraagofsprakeisvaneenbouwwerkdatonderhetnieuwestelselvalt;ermetde
juisteinstrumentenwordtgewerktenofdekwaliteitsborgerdetoestemmingheeftvande
Instrumentaanbieder.Indezefasewordtdusdebeoordelingbeperkter.Vanwaarnemenen
interveniërenisnoggeensprake.
Ad2.Hetwetsvoorstelbeoogtdatindezefasehetbevoegdgezagterugtreedtendatde
kwaliteitsborgercontroleertofergebouwdwordtvolgensdedaartoegesteldeeiseninhet
instrumentvoorkwaliteitsborging.Deinstrumentaanbiederenopsysteemniveaude
toelatingsorganisatiehoudenhiertoezichtop.Indieziniserdusgeensprakemeervandirect
waarnemen(“erhoevengeenambtenarenmeernaardebouwplaats”).Datneemtnietwegdat,
omdathetbevoegdgezagwelzijnhandhavingsbevoegdheidbehoudt,ereensituatiekanontstaan
waarinhetbevoegdgezagopdehoogtekomt/wordtgesteldvanonregelmatighedenen(uiteindelijk)
handhavendkandanwelmoetoptreden.Eeninterventieisdusinhogemateafhankelijkvan
informatievaneenvandeandereactoreninhetbouwprocesdanwelvanderden.Vanbeoordelingis
sprakealsexterneinformatiedaartoeaanleidinggeeft.Voorhetoverigemaghetbevoegdgezager
opvertrouwendatovereenkomstigdetechnischebouwvoorschriftenwordtgebouwd.Dit
vertrouwenleverteenbewijsvermoedenop.
Ad3.Hetzwaartepuntvandebetrokkenheidvanhetbevoegdgezagverschuiftnaardezefase.De
kwaliteitsborgerdienteenverklaringaftegevendathetgeredebouwwerkvoldoetaande
bouwtechnischevoorschriftenDeinformatiediehetbevoegdgezagnodigheeftomzijnrolte
vervullen,wordthemverschaftdoorhetdossierbevoegdgezag.Zondereendergelijkdossierkanhet
gebouwdenietingebruikwordengenomen.Andersdanwelisgesuggereerdwordthetakkoordvan
hetbevoegdgezagnietgemarkeerddooreenformeelbeslismoment,zoalseengebruiksvergunning.
Alshetbevoegdgezaghetideeheeft“daterietsmisis”kanhetactieondernemen.Hetbevoegd
gezaghoudtzijnbevoegdheidenverantwoordelijkheidvoorhettoezichtopdekwaliteitvande
bestaandebouw,waartoehetgerealiseerdebouwwerkgaatbehoren.Eenkwetsbaaraspectindit
systeemishoekanwordengewaarborgddathetbevoegdgezaginderdaadinvoorkomendegevallen
opmerktdaterietsmisis.Inhetsysteemisderolvanhetbevoegdgezagbijdegereedmelding
beperkttoteenformele,nietinhoudelijketoetsing.Zogeregeldkomtveelaanop
“Fingerspitzengefühl”.Daarbijmoetwordenopgemerktdathetprimairdetoelatingsorganisatieis
diemettoepassingvanderegelsvantitel5.2,Awbindebouwfasedegoedewerkingvanhetstelsel
bewaakt.Komthetuiteindelijkophandhavingaandanheefthetbevoegdgezaguiteraardookde
beschikkingoverdetoezichtsbevoegdheden,maartijdensdebouwfasekanhetomdathettoezicht
nietmeerbijhemberustdaarvan,alshetnietgaatomhandhavingmaarominformatieen
communicatie,daarvangeengebruikmakenOpdebetekenisvancommunicatieenvertrouwenzal
hierondernaderwordeningegaan.
b. Inhetbeoogdenieuwestelselhoudtdetoelatingsorganisatietoezichtopdegoedewerkingvan
deinstrumentenvoorkwaliteitsborgingendetoepassingervan,zietdeinstrumentaanbiederer
optoedatdekwaliteitsborgeraandegesteldeeisenvoldoetentoetstdekwaliteitsborgerde
feitelijkebouwaandebouwtechnischevoorschriften.Watisderelatiemetdebevoegdhedenvan
degemeenten?Hoeisdesamenhanginhetnieuwestelseltussenpubliekenprivaattoezicht
geregeld?
Degemeentenbehoudenhettoezichtopdeconformiteitvanhetbouwwerkmetdeandere
toetsingsgrondenvandeomgevingsvergunningdandetechnischebouwvoorschriften.Zoals
hierbovengezegdishettoezichtvandegemeenteophetbouwprocesvoorzoverhetgaatomde
bouwtechnischevoorschriftenslechtsindirect.Hettoezichtvandegemeenteisgerichtopde
conformiteitmetdetechnischebouwvoorschriftenvanhetgeredebouwwerkenopdevraagofenin
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
5
hoeverreeenbestaandbouwwerkinovereenstemmingisenblijftmetdetechnische
bouwvoorschriften.Hetnieuwestelselintroduceertdusweleenprivaattoezichtindebelangrijke
fasevanhetbouwprocesmaarlaathetpubliektoezichtinstandomdatdehandhavingsbevoegdheid
bijhetbevoegdgezagblijft.Bovendienishettoezichtdatdetoelatingsorganisatieuitoefent,geletop
hetfeitdatdetoelatingsorganisatiewordtvormgegevenalseenzelfstandigbestuursorgaan,
eveneenstezienalspubliekrechtelijktoezicht.Daarbijmoetwordenopgemerktdatdattoezichtniet
isgerichtophetbouwwerkmaarophetstelselwaarindattoezichtopdatbouwwerkis
vormgegeven.
c. Deovergangvannieuwbouwnaarbestaandebouw.Uitdepilotsexperimentengrondgebonden
woningenblijktdatereenconcreetprobleemligtbijdeingebruiknamevanhetbouwwerk.
Ingebruiknamevanhetbouwwerkgebeurtzonderdatdegemeenteweetvanheeft.Ditisaleen
probleeminhethuidigestelsel,maarhoezitdatinhetnieuwestelsel?
Uithetgeenhierbovenisopgemerktkanwordenafgeleiddatingebruiknamezonderdathetbevoegd
gezagerweetvanheeftvoordewerkingvanhetnieuwestelselfunestzouzijninaanmerking
nemenddathetbevoegdgezagnogeenrolistoebedeeld.Hetaccentvanhettoezichtvanhet
bevoegdgezagligt,zoalsgezegdjuistopdecontrolevandeconformiteitvanhetgeredebouwwerk.
Daaromisookgeregelddatzonderdeverklaringvandekwaliteitsborgerenoverleggingvanhet
dossierbevoegdgezagingebruiknamenietistoegestaan.Derolvanhetbevoegdgezagisdaarbij
volgensdeMvT(blz.21)beperkttothetnagaanofvoldaanisaanderegelsdieaandegereed
meldingendedaarbijteverstrekkengegevensenbescheidenzijngesteld.Hetgaatdusnietomeen
inhoudelijkecontrolebijdegereedmelding.Hettoezichtvanhetbevoegdgezagligtindefasenade
gereedmeldingbijdebouwwerkendiealingebruikzijngenomen.Ondankspleidooien1daarvoorin
deliteratuurisnietgekozenvooreeninhoudelijketoetsbijgereedmeldingeneenduidelijkte
markerenbesluitvanhetbevoegdgezagwaarbijhetingebruiknemenvanhetgebouwwordt
toegestaan.
d. Dekeuzevooreeninstrumentofeenkwaliteitsborgergebeurtopbasisvaneenopenbaar
register.Wiebepaaltofdekeuzejuistis?Kandekeuzehetbevoegdgezagwordenaangerekend
alsachterafblijktdatdekwaliteitsborgergeen/nietlangertoestemmingheeftvande
instrumentaanbieder?Enwieiserverantwoordelijkalstijdensdebouwblijktdatereen
zwaarderegevolgklassenodigis?
Hetbevoegdgezagdienteroptoeteziendatgebouwdwordtmettoepassingvaneentoegelaten
instrumentvoorkwaliteitsborging,datgeschiktisvoordegevolgklassevanhetbouwwerk.DeMvT(
blz.51)steltdatdegegevensindatregister,zoalsgeregeldinart.7ahjunctoart7aiWW,
betrouwbareinformatiebiedenoverwelkeinstrumentenmogenwordengebruiktenwie
gekwalificeerdzijnomalskwaliteitsborgeroptetreden.Datisbehalvevoorhetbevoegdgezagook
voordevergunningsaanvragervanbelangomeenverantwoordekeuzevooreeninstrumenteneen
kwaliteitsborgertekunnenmaken.
Hetisdetoelatingsorganisatiedieverantwoordelijkisvoorhetregisterendejuistheiddaarvan.
Volgensart7ai,lid1WWhoudtimmersdetoelatingsorganisatiehetregisterbij.Daarbijspeeltde
instrumentaanbiedereenbelangrijkerol.Detoelatingsorganisatieneemtwatbetreftderegistratie
vandekwaliteitsborgeroverwatdeinstrumentaanbiederhemaaninformatieverstrekt.Hijtoetst
dieinformatienietinhoudelijk.Hetbevoegdgezagkan,tenzijhetduidelijkeindicatiesheeftvanhet
tegendeel,ervanuitgaandateenkeuzegemaaktovereenkomstigdatregisterjuistis.Alsnaderhand
blijktdatdegegevensinhetregisternietdeugenofnietactueelzijnendusdekeuzenietjuistis
1
Daaropgaikhiernabijdebeantwoordingvandeonderzoeksvragennaderin
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
6
geweestkanm.i.degemeentedaaropinjuridischezinnietwordenaangesproken.Danblijfter
overigenswelhetbestuurlijkprobleemvandehandhavingwanneerblijktdatereenbouwwerkstaat
datnietaandeeisenvoldoet.Daaropwordtinhetbestuurskundigdeelnaderingegaan.
Deomgevingsvergunningwordtdoorhetbevoegdgezagverleendvooreenbepaaldegevolgklasse.
Alstijdensdebouwblijktdatereenzwaarderegevolgklassenodigisenomdieredende
aanvankelijkekeuzebijstellingbehoeft,isineersteinstantiedekwaliteitsborgeraanzet.Als
onoverkomelijkproblemenontstaan,zalhetbevoegdgezagmoetenwordengeïnformeerd.Datheeft
immersalsenigeinhetstelselhandhavingsbevoegdheid.Daarbijishetbevoegdgezagnietgebonden
aandeopvattingenvandekwaliteitsborger,maardiezullenveelalweleengrootgewichtindeschaal
leggen.Ineensituatiedatdegemeentedesondanksniethandhaaftenerontstaatschadeishet
denkbaardatdezedaarvooraansprakelijkwordtgesteld.
e. Hoeomtegaanmetgeconstateerdeproblemenalsbijvangsttijdensinspectiesdoorde
gemeentenopdeoverigevergunningsgronden(b.v.bestemmingsplan,welstand).Hoeomte
gaanmetsignalendiegemeentenkrijgenvanderdenoverhetnietvoldoenvandebouwvaneen
bouwwerkaandebouwregelgeving?
Hetligtinderededathetbevoegdgezagcontactzoektmetdevergunninghouderende
kwaliteitsborgerenalshetgaatomeenmeersystematischprobleemmetdetoelatingsorganisatie
omtekomentoteenoplossingvandegeconstateerdeproblemen.Hetligtinhetnieuwestelselniet
voordehanddathetbevoegdgezagmetvoorbijgaanvanprivateinstantiedietoezichthoudtophet
goedverloopvanhetbouwproces,tothandhavingovergaat.Hetbevoegdgezagzalimmersalsde
toelatingsorganisatiezelfalsanctiesheeftopgelegd,zoalsdeschorsingofintrekkingvandetoelating
vanhetinstrumentvoorkwaliteitsborging,sterkerstaanalshettothandhavingbesluit.Aande
verleendeomgevingsvergunningwordtimmersdannietmeervoldaan.
f.
Hoeisdeafstemmingtussenhetruimtelijkenbouwtechnischtoezicht?Isdescheidingtussen
ruimtelijketakenendebouwtechnischetoetsopgrondvanhetBouwbesluithelder?Ditomdatde
bouwtechnischevoorschriftenprivaatwordengetoetst.
Feitelijkzullenerrelatieszijntussenruimtelijkeordeningsaspectenenbouwtechnischeaspecten.Te
denkenvaltbijv.aandebodemgesteldheid,aardbevingsrisico’s.Dergelijkerelatieszijnerooktussen
debouwtechnischeaspectenenmilieutechnischeaspecten.Detoetsingopdebouwtechnische
aspectentijdensdebouwendeopleveringkomtvoorverantwoordelijkheidvaneenprivatepartij.
Datwilzeggendathetbevoegdgezagnietmeerhoeftnategaanofhetaannemelijkisdathette
bouwenbouwwerkaandetestellenbouwtechnischeeisenvoldoet.Hetkaneropvertrouwendat
volgensdeeisenwordtgebouwd.Datneemtnietwegdatnuhetbevoegdgezagzijn
toetsingsbevoegdheidmetbetrekkingtotderuimtelijkordeningsaspectenbehoudthetookzijn
verantwoordelijkheidzalzijnnategaanofervoordetevergunnenbouwactiviteitenopdegewenste
locatiespecifiekebouwtechnischeeisengelden.Zonderdezetoetsingkanimmersnietopeen
verantwoordemaniereenvergunningwordenverleend.Wanneerblijktdatuitspecifieklocatie
gebondenfactorenbijzonderebouwtechnischeeisenvoortvloeien,zalditprimairmetde
vergunningsaanvragerenzonodigmetdekwaliteitsborgerdieverantwoordelijkzijnvoorde
bouwtechnischetoetsmoetenwordengecommuniceerd.Inzoverreiserdusm.i.geenwaterdichte
scheidingtussenhetruimtelijkenhetbouwtechnischtoezicht.Welmoetwordenopgemerktdat
vooreventuelebijzonderetechnischevoorschrifteneenwettelijkebasismoetbestaan.Datis
bijvoorbeeldhetgevalindeMonumentenwetendeWetgeluidhinder
g. Heeftdetoelatingsorganisatiestraksvoldoendesanctiemogelijkhedenomintegrijpeningeval
vancalamiteiten?Gemeentenhandhavenopdevergunningsgrondenenbijeensignaaluithet
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
7
privatestelselmoetenzijditoppakken.Hoewordtvoorkomendatgemeentenverantwoordelijk
wordengehoudenvoorhetnietvoldoenvanbouwwerkenaandebouwregelgeving?
Zoalsonderb.alisgezegdhoudtdetoelatingsorganisatietoezichtopsysteemniveau.Datblijktook
uitdesanctiebevoegdhedeninart7afen7agWW.Diezijnnietprimairgerichtopingrijpenbij
calamiteiten,hoeweldaarmeegeletopart7ae,derdeliden7af4elidWWwelrekeningmeekan
wordengehouden.Inhetvoorgesteldestelselblijfthethandhavingsmonopoliebijhetbevoegd
gezag.Dattoetstopdevergunningsvoorwaardenenkanzonodigopinstigatievande
kwaliteitsborger,toelatingsorganisatieofvanderdeningrijpen.Zoalsonderd.aangegevenzouervan
eenaansprakelijkheidvanhetbevoegdgezagalleensprakekunnenzijnalshetondankskennelijke
noodzaakdaartoenietingrijptendaardoorschadeontstaat.Dienoodzaakkanblijkenuitsignalen
vanelkvandeactoreninhetstelselenookvanderden,zoalseenbelanghebbendeofeen
klokkenluider.
h. Watwordtertenaanzienvandemonumenteninderegelgevinggeregeld?Gaatdittenkostevan
demonumentenzorg?
Tijdensdeparlementairebehandelingisdevreesgeuitdathetnieuwestelselnadeligkanuitpakken
voordemonumentenbescherming.Indeeersteplaatszoudeafstemmingtussendebouw-en
monumentenaspectentijdensdebouwnietmeergeïntegreerdplaatsvindenenerzouminderruimte
zijnvooraanpassingtijdensdebouw,terwijlvaakpastijdensdeuitvoeringwordtontdektdater
sprakeisvanmonumentalewaarden.Indenotan.a.v.hetverslagwordterm.i.terechtopgewezen
datertenaanzienvandebeoordelingvaneenaanvraagvooreenomgevingsvergunningvoorhet
wijzigenvaneenmonumentnietsverandert.Erisnogsteedseenmonumentenvergunningnodigen
diegaatvoordeanderetechnischevoorschriftenuithetBouwbesluitindienenvoorzoverdeze
strijdigzijn.Welzalerdoordekwaliteitsborgeraandachtmoetenwordengegevenaandespecifiek
eisenvooreenmonument,zekerwaardieafwijkenvandeeisenvanhetBouwbesluit.Daarmoetook
inhetdossierbevoegdgezagoverwordengesproken(zieart1.52onderh(concept)Besluit
kwaliteitsborgingvoorhetbouwen).Voorzoverterbeschermingvandemonumentalewaardenvan
eenbouwwerktijdenshetbouwprocesingrijpendoorhetbevoegdgezagnodigis,behoudthet
daartoezijnbevoegdheid.Ookhierzalhetvaakaankomenopeengoedecommunicatieen
informatietussenprivateenpubliekepartijen.
Beantwoordingonderzoeksvragen
Metinachtnemingvanhetbovenstaandekunnendehoofdvrageninonderlingesamenhangalsvolgt
wordenbeantwoord.
Deverantwoordelijkhedenvanhetbevoegdgezaginhetnieuwestelseltenaanzienvanhetvoldoen
vaneenbouwwerkdatonderhetstelselvankwaliteitsborgingvoorhetbouwenvalt,aande
bouwtechnischeeisenverschuiven,maarverdwijnenniet.Deveranderingdoorhetwetsvoorstel
betreftvooralhettoezichttijdenshetbouwproces.Hetaccentvanhettoezichtvanhetbevoegd
gezagkomtteliggennadegereedmelding.Daarvormthetoverdrachtsdossier(“dossierbevoegd
gezag“indewettelijketerminologie)eenbelangrijkerol.Opvallendisdatdevergunninghouderbij
degereedmeldingkanvolstaanmethetoverleggenvaneenverklaringvandekwaliteitsborgeren
hetdossierbevoegdgezag,waarophetbevoegdgezagnietbehoefttereageren.Ditisinhet
voorgesteldestelsel,waarinhetbevoegdgezagbijdegereedmeldinggeeninhoudelijkerolheeft
verdedigbaar.Voorstelbaarenm.i.aanbevelenswaardigis,zoals-alsgezegd-indeliteratuurwel
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
8
wordtbepleit2,eenzwaarderinstrumentalseengebruiksvergunning,diederolvanhetbevoegd
gezagbijdegereedmeldingmeeraccentgeeft.Indeparlementairestukken3wordtdaartegeneen
tweetalargumentenaangevoerd.Teneerstewordteropgewezendateeninhoudelijketoetsdoor
hetbevoegdgezagdubbelwerkzouzijnnudiealdoordekwaliteitsborgerwordtuitgevoerd.Ten
tweedewordtalsbezwaarhiertegenaangevoerddathierdoordeaansprakelijkheidvanhetbevoegd
gezagzouwordenvergrootwatnujuistnietdebedoelingis4.
Medenaaraanleidinghiervanishetgoedommetbetrekkingtotdeaansprakelijkheidvanhet
bevoegdgezagalstoezichthouderhetvolgendeoptemerken.
1. Deaansprakelijkheidvaneentoezichthouder(i.c.hetbevoegdgezag)iseenafgeleide
aansprakelijkheid.Deprimaireaansprakelijkheidvoorfoutenligtbijdeondertoezichtgestelde
(vergunninghouder/bouwer).
2. Deaansprakelijkheidvaneentoezichthouder(i.c.hetbevoegdgezag)wordtbehalvedoorde
gewonecriteriavooronrechtmatigedaadbepaald(envooralbeperkt)doordetoepassingvan
hetrelativiteitsvereiste.Dejurisprudentiemetbetrekkingtotdeaansprakelijkheidvanhet
publiekrechtelijkbouwtoezichtlaatziendataansprakelijkheid–juistwegenshetontbrekenvan
derelativiteitvandegeschondennorm-nietsnelwordtaangenomen.
3. Deaansprakelijkheidvanhetbevoegdgezagalstoezichthouderisinhetnieuwestelselwat
betrefthetvoldoenaanbouwtechnischevoorschriftenenerzijdseenstemeereenafgeleide.
Anderzijdsbrengen-zoalsinhetbovenstaandeisgebleken-deookinhetnieuwestelselblijvende
bevoegdhedenenmetnamehethandhavingsmonopoliemetzichmeedataanhetbevoegd
gezageisenwordengesteldaandecommunicatiemeteninformatiedoordeprivateactorenin
hetbouwproces.Hetnietvoldoendaaraankanaansprakelijkheidmetzichmeebrengen.Datin
hetnieuwestelselsprakezouzijnvaneenbewijsvermoedenwilnietzeggendathetbevoegd
gezagontslagenzouzijnvandeplichtomadequaattereagerenopsignalendieeropduidendat-
zoalsdeministerhetformuleert-“erietsmisis”.Ookbesluitentotvooralhetniethandhavenin
afwijkingvandedoordeprivatepartijenvooraldetoelatingsorganisatiegegeveninformatiekan
totaansprakelijkheidleiden.
4. Ookdezorgplichtzoalsdievoortvloeituitart2EVRMbrengtmetzichmeedatookinhetnieuwe
stelselhetbevoegdgezagverantwoordelijkhedeneneventueeldaaruitvoortvloeiende
aansprakelijkheidblijfthouden.
Opzichzelfisdieaansprakelijkheiddieuithetnieuwestelselvoortvloeitnietbijzonder.Hetprobleem
zithemervooralindathetbevoegdgezaginhetsysteemineenspagaatzit.Enerzijdswordthet
toezichtformeelennietinhoudelijkvanaard.Anderzijdsbehoudthetbevoegdgezaghet
handhavingsmonopolie.Hethandhavingsmonopolievanhetbevoegdgezagstaatopgespannenvoet
metdebeoogdeverschuivingvanhetpubliekrechtelijktoezicht.Devraagwordtdanhoedie
spanningteverminderen.
2
ZieA.R.NeerhofConstructieveveiligheid:eenonderzoeknaarcommunicatieenborginginbouwprocessen,
deel2,Derolvanhetpubliekrecht,par.6.7.4.VBRpublicatienr.42
3
TK2013-2014,32757,97(verslagalgemeenoverlegCommissievoorWonenenRijksdienst27maart2014,p.
21-22,27
4
Neerhoft.a.p.Hijbestrijdtm.i.opovertuigendewijzedateengebruiksvergunningtotvergrotingvan
aansprakelijkheidvanhetbevoegdgezagzouleiden
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
9
Tweeaspectenkomendaninbeeld:
a. eengoedecommunicatieeninformatietussendeactoren;en
b. aandachtvoormaatregelendiehetvertrouwentussendeactorenversterken.
Ada.Eengoedeinformatieencommunicatietussendepubliekeenprivateactoreninhetnieuwe
stelselisvaneminentbelangvoordegoedewerkingdaarvan.Privatiseringvanhettoezichttijdens
debouwbrengtmetzichmeedaterinvrijwelallefasenvanhetbouwprocesdenoodzaakisvan
communicatieeninformatie.Hetnieuwestelselmetmeeractorendanvoorheengeeftdaartoe
eerdermeerdanminderaanleiding.Deelswordtdatgeregeldindevoorgesteldewettelijkeregeling
eninhetBesluit;vooralvoorwatbetreftderelatietussendeinstrumentaanbiederende
toelatingsorganisatie.Bovendienisalshetgaatomhetpubliekrechtelijktoezichtdatdoorde
toelatingsorganisatiewordtuitgeoefenddealgemeneregelingvantitel5.2vandeAwboverhet
toezichtophandhavingvantoepassing.Inhetalgemeenzijnergeenjuridischebelemmeringendie
eencontacteninformatieuitwisselingtussenhetbevoegdgezagendeverschillendeactoreninhet
voorgesteldestelselbelemmeren.Erisgeenhiërarchischestructuurdiedatbemoeilijktofonmogelijk
maakt.Hetbevoegdgezagkandirectcommunicerenmetvergunningsaanvrager/houder,
kwaliteitsborger,instrumentaanbiederentoelatingsorganisatie.Hetkomteropaanhoedaarinde
praktijkinvullingaanwordtgegeven.Daarbijspelenvooralanderedanjuridischefactoreneenrol.
Daaropzalhiernainhetbestuurskundigedeelvanditrapportwordeningegaan
Adb.Aandachtvoormaatregelendiehetvertrouwentussendepartijenversterkeniseveneensvan
grootbelang.Onderhethuidigestelseliservaaksprakevangebrekaanonderlingvertrouwentussen
hetBouw-enWoningtoezichtendemarkt.Enookbuitenlandsevoorbeeldenlatenziendathet
daaraanvaakschortendatdatfunestisvoorhetslagenvanhetsysteem.Indeliteratuurisindit
verbanddeinteressantesuggestiegedaantervergrotingvanhetonderlingvertrouweneenpendant
vandealbestaandeInspectieviewMilieuinhetleventeroepen:eenInspectieviewBouw.Een
belangrijkaspecthiervanzoukunnenzijnhetbenchmarkenvandeprivateactoren5.Ookhieriseen
goedecommunicatievereist.Hetwekkeneninstandhoudenvanvertrouwenvereistevenwelmeer
danjuridischeconstructiesenisnietprimaireenjuridischprobleemmaarvraagtookomeen
benaderingvanuitbestuurskundigperspectief.Diezalhieronderwordengegeven.
5
Zie:AnnaliesOuthuijse,Deintroductievanprivatepartijeninhetbouwtoezicht.Waarmoetenweomdenken?
MasterscriptieRUG2015
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
10
Hoofdstuk3–Bestuurskundigeaspectenvanbevoegdhedenenaansprakelijkheden
vanhetbevoegdgezaginhetWetsvoorstelkwaliteitsborgingvoorhetbouwen
MarcelBoogers,TomPlatenJorisStok
Inleiding
Dithoofdstukneemtdebeantwoordinguithoofdstuk2alsvertrekpuntenvultdezevoorzovernodig
aanvanuitbestuurskundigperspectief.Wijrichtenonsdaarbijopdedriefasenuithet
ontwikkelproces,teweten:1.Vergunningverlening.2.Uitvoeringbouwwerkzaamhedenen3.
Gereedmelding.Perfasefocussenweopdebestuurskundigeaspecten:a)politieke
verantwoordelijkheid,b)organisatorischeaspectenenc)risicomanagement.
Vergunningverlening
Politieke2
verantwoordelijkheid2
Organisatorische2
aspecten2
Risicomanagement2
Rol$gemeente$
bij$gewijzigde$
gevolgklasse
Uitvoering
Omgang$met$
‘bijvangst’$en$
handhavings8
verzoeken
Gereedmelding
De$rol$van$de$
gemeente$bij$
gereedmelding
Fase1|Vergunningverlening:rolgemeentebijgewijzigdegevolgklasse
Politiekeverantwoordelijkheid
Netalsinhethuidigestelselisdeinitiatiefnemerinhetstelselvanprivatekwaliteitsborgingerzelf
voorverantwoordelijkdathijbeschiktoverdejuistevergunning.Indienhetbouwwerkniet
vergunningvrijis,zaldeinitiatiefnemereenOmgevingsvergunningmoetenaanvragenbijhet
bevoegdgezag(veelaldegemeente).Nahetindienenvaneenvergunningsaanvraagishetbevoegd
gezagverantwoordelijkvoordetoetsofdeaanvragerdejuistegevolgklassevoorhetbouwwerk
hanteertenofdeaanvragereenpassendinstrumentvoorprivatekwaliteitsborginglaattoepassen
voordezegevolgklasse.Alsdezeprocedurelecontrolenietgoedwordtuitgevoerddoorhetbevoegd
gezag,kandesituatieontstaandatdevergunningtenonrechteverleendwordt.Danheefthet
bevoegdgezagdemogelijkheidomdesondankstehandhavenalsernietvoldaanwordtaandeeisen
inhetBouwbesluit(tenzijdeafwijkingvanhetBouwbesluituitdrukkelijkisvergund).
Zoalsaangegeveninhoofdstuk2valtdemonumentenzorg(i.c.uitgiftemonumentenvergunningen
denalevingdaarvan)buitenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging.Tenaanzienvande
vergunningverleningblijfthetbevoegdgezagverantwoordelijkvoorhetverstrekkenvande
monumentenvergunningendecontroleopdenalevingdaarvan.Dezeeisenenregelsblijven
voorranghebbenopdeeisenuithetBouwbesluit.
Organisatorischeaspecten
Organisatorischvraagthetnieuwestelselvanhetbevoegdgezagdathetinstaatmoetzijnomvastte
stelleninwelkegevolgklasseeengebouwvaltenwelkevormenvanprivatekwaliteitsborgingdaarbij
zijntoegestaan.Dezeinformatiewordtinhetnieuwestelselrelatiefeenvoudigdigitaalontsloten.De
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
11
werkzaamhedenvoorvergunningverleningentoezichttijdensdebouwopdeniet-bouwtechnische
aspectenkunnenookinhetnieuwestelselbekostigdwordenuitleges.6
Daarnaastmoethetbevoegdgezagzolangnietallebouwwerkenonderhetnieuwestelselvallenin
staatzijnomdetoetsingophetBouwbesluitvoorgevolgklasse2en3tekunnenuitvoeren.Behalve
meteigenpersoneelkandatbijvoorbeeldookviainhuurofviaregionalesamenwerking(zoalsinde
Omgevingsdienst).InhetlichtvanderelateerdeinvoeringvandeOmgevingswetzaldezetoetsing
ooksteedsvakerbinnenderegulierevergunningprocedurevan8wekenuitgevoerdmoetenworden.
Alslaatstekunnendaarbij–netalsinhethuidigestelsel–vanuitdemonumentenvergunning
afwijkendeeisenopzichtevanhetBouwbesluitwordenmeegegeven.
Inhethuidigestelselblijkthetvoorveelgemeentenallastigomzelfstandigvoldoendegekwalificeerd
personeelaanzichtebinden.7Gedurendedeinvoeringsperiodezalditzichsterkervoordoen.Tijdens
deovergangsperiodewordtimmersverwachtdatdegemeenteweliswaarmindertoetsenhoeftuit
tevoeren,maardietoetsenzijnwelcomplexer.Hetisdanookdevraagofervoldoendewerkisom
hoogwaardigpersoneelvasttehoudenpergemeente.Omdieredenligthetvoordehanddatde
publiekebouwplantoetsingvoorgevolgklasse2en3metinzetvanexterneexpertiseen/ofin
regionaalverbandzalwordenuitgevoerd.Hierbijwordtaangetekenddatgemeentenookinhet
huidigestelselvoorcomplexerebouwwerkenvaakalgebruikmakenvanonderhun
verantwoordelijkheidingezetteexterneexpertiseofregionalesamenwerkingsvormen.
Risicomanagement
Dewetgeverbeoogteenduidigecriteriavastteleggenopbasiswaarvandegevolgklassekanworden
bepaald.Erkanzichdesituatievoordoendatdooreenwijzigingvanhetbouwplanhetbouwwerkin
eenhogeregevolgklassekomtdanwaarvooreenvergunningisaangevraagd.Inhetnieuwestelselzal
deprivatekwaliteitsborgerdevergunninghouderdaaropmoetenwijzenénindeuiterstesituatiede
gemeentekunnenvragenomhandhavendoptetreden.Alsdekwaliteitsborgerdatnietdoet,loopt
hijimmershetrisicozijntoestemmingteverliezenomeenbepaaldinstrumenttoetepassen.De
instrumentaanbiederisdeorganisatiediehieroptoeziet.8
Wanneereenhogeregevolgklassewordtvastgesteld,ishetnoodzakelijkdatdevergunninghouder
eenwijziging(ofeennieuweOmgevingsvergunning)aanvraagt.Bijdeaanvraagvoorgevolgklasse2
en3zalhetbevoegdgezagdetoetsaanhetBouwbesluitzelfmoetenuitvoeren,omdatineerste
instantiealleengevolgklasse1onderhetstelselvoorprivatekwaliteitsborgingwordtgebracht.De
procedurebijopschalingvangevolgklassenisinhogematevergelijkbaarmethethuidigestelsel
wanneerwordtvastgestelddatertenonrechteeenOmgevingsvergunningisverleend.Erzaldoorde
vergunninghouderenhetbevoegdgezaggekekenwordenofhetbouwwerkalsnogvergunbaaris
(omdathetbouwwerkookaandeeisenvoordehogeregevolgklassevoldoet)danwelvergunbaaris
temaken(aanpassenvanhetbouwontwerp/bouwwerkaandeeisenvoordehogeregevolgklasse).
Fase2|Uitvoeringbouwwerkzaamheden:hoeomtegaanmet‘bijvangst’en
handhavingsverzoeken?
Politiekeverantwoordelijkheid
Deprivatekwaliteitsborgerverrichtconformhetinspectieplanhettoezichttijdensdebouw.Datis
eenbelangrijkeverantwoordelijkheid,dienietlangerbijhetbevoegdgezagligt.Deprivate
kwaliteitsborgerconstateertdusdeeventueleafwijkingenéntreedtingesprekmetde
6
Daarmeemogenookdekostenvoordebehandelingvandegereedmeldingwordengedekt.
HoeweldeKwaliteitscriteria2.1nietbindendzijnvoordebouwkundigetoetsing,geldtdestelregeldat
complexerebouwwerkenhogereeisenstellenaandetoetser.
8
Detoelatingsorganisatiehoudttoezichtophetgehelestelselvanprivatekwaliteitsborging.
7
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
12
vergunninghouderofaannemerhoedezeafwijkingenzijnwegtenemen.Bijernstigeafwijkingenkan
deprivatekwaliteitsborgerdegemeenteverzoekenomhandhavendoptetreden.Immers,de
handhavingvaltonderdepolitiekeverantwoordelijkheidvanhetbevoegdgezag.Indehuidige
situatiezaldebouwinspecteurvanhetbevoegdgezagdirecthandhavendingrijpenindienhijtijdens
hettoezichternstigeafwijkingenconstateert.Inhetnieuwestelselontstaatereengetraptsysteem.
Demedewerkersvanhetbevoegdgezagzullendebouwplaatsookinhetnieuwestelsel
steekproefsgewijsbezoeken.Hetgaatdanomdecontroleopdemonumentenvergunning,
milieueisen,welstandofbijvoorbeeldveiligheidderden,waarvoorhetbevoegdgezag
verantwoordelijkblijft.Hierbijkunnendeuitvoerdersookobservatiesdoendietemakenhebben
metdetechnischebouwvoorschriften.Ditzalzichmetnamevaakvoordoenindebeginperiodevan
hetnieuwestelsel,omdatindieperiodenogveelkennisbeschikbaarisbijdemedewerkersvanhet
bevoegdgezagoverdievoorschriften.Politiek-bestuurlijkzalookvanhenverwachtwordendatmen
metopenogenoverdebouwplaatsloopténzichnietalleenrichtopmonumenten,welstandofde
veiligheidopdebouwplaats.IndepilotZeeburgereiland(TheoKoomenbuurt)bleekbovendiendat
allepartijenmoestenwennenaandenieuwerolverdeling.9Derolvandegemeentebleekineenvan
deevaluatierapportencruciaalbijhetvoorkomenvanfoutendiemogelijkgeleidhaddentot
(ernstige)gebreken.Opbasisvanverderepilotskangemonitordwordenofdekostenvoordebaat
uitgaanbijdeinvoeringvanhetnieuwestelsel.Ditgeeftzichtopdetermijnwaaropdebeschikbare
middelen/capaciteitvoordegemeentelijketakenkunnenwordenafgebouwdnadeinvoeringvanhet
stelsel.
Wanneerhetbevoegdgezag,alsgevolgvanbijvangst,afwijkingenophetvlakvanhetBouwbesluit
constateert,kanditgemeldwordenbijhetprivatestelsel.Bijeenernstigeafwijkingkande‘bijvangst’
ookaanleidingzijnomdirectovertegaantothettoepassenvandehandhavingsbevoegdheid.Naast
eigenobservatieskanhetbevoegdgezagookviaderdengeïnformeerdwordenoverpotentiële
foutenbijdebouwwerkzaamheden.
Bijmeldingen(doorderdenofdestelselpartners)ishetdanvanbelangvoorhetbevoegdgezagom
vasttestellenofdemeldinggerichtisopdeveiligheidopdebouwplaatsofophetnietvoldoenvan
hetbouwwerkaandeeisenvanhetBouwbesluit.Indienhetgaatomdeveiligheidvanderden,isen
blijfthetbevoegdgezagverantwoordelijk.Ditisnetalsinhethuidigestelsel.Alshetgaatomde
eisenuithetBouwbesluit,zijnerglobaaltweeoptiesinhetnieuwestelsel.
• Meldingdoorprivatestelselpartners(kwaliteitsborgerofinstrumentaanbieder).Wanneerde
meldingafkomstigisvandeprivatestelselpartners,staathetbevoegdgezagvoordekeuzeofhet
zijnhandhavingsbevoegdheidzaltoepassen.Deambtelijkeorganisatiezalhet
handhavingsverzoekzodoendemoetenbeoordelen.Bijdiebeoordelingspeeltookdejuridische
statusvandemeldingmee:wordtereenfeitgeconstateerdofisersprakevaneen
handhavingsverzoek?
• Meldingdooranderen.Zoalsaangegeveninhetbestuursrechtelijkeonderdeelkanhetbevoegd
gezagdemelderindezesituatiedoorverwijzennaareenvandestelselpartners.Ditkande
instrumentaanbiederofdekwaliteitsborgerzijn.Doorverwijzingnaardekwaliteitsborger(i.c.m.
devergunninghouder)ligtdaarbijhetmeestvoordehandvoorprojectgebondenmeldingen.
Dezeisdirectbekendmetdebouwplaatsenkanbeoordeleninhoeverredemeldingdirecte
opvolgingbehoeft.Hiermeekandebijzonderesituatieontstaandatdegemeenteeenmelder
doorverwijstnaardekwaliteitsborgerendezevervolgensdegemeentevraagthaar
handhavingsbevoegdheiduittevoerenopbasisvandezemelding.
9
ir.PeterH.J.Ligthart,Zeeburgereiland–TheoKoomenbuurt.Privatekwaliteitsborging:eennieuwemaniervan
werken(Amsterdam05-09-2016),p.28enderapportagePilotPrivateKwaliteitsborgingBRL5006enBRL5019
(Ooltgensplaat/Rotterdam,April2015).
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
13
Politiekgezienontstaathiereencomplexesituatie.Inhetnieuwestelselzoudendemeldingenvan
derdeneigenlijkgedaanmoetenwordenbijdevergunninghouderdanweldekwaliteitsborger.
Immers,zijgaanerover.Indepraktijkzullenmeldingenblijvenbinnenkomenbijdegemeentenen
houdenmeldershetbevoegdgezagookverantwoordelijkvoordehandhaving.Vanuithetoogpunt
vanpolitiekeverantwoordelijkheidvoordehandhavingvaltzodoendeteverwachtendathet
bevoegdgezaggeneigdzalzijnmeldingenactiefoptevolgen.10
Organisatorischeaspecten
Organisatorischvraagthetstelselaanhetbevoegdgezagomvoldoendegekwalificeerdpersoneelin
diensttehebben(ofaanzichbinden)omverzoekentothandhavingtekunnenbeoordelenenzo
nodigtetoetsenopdebouwplaats.Ditkanbijvoorbeeldookdoorhetinschakelenvanexterne
expertiseofregionalesamenwerking.Decomplexiteitvandieopgavehebbenwijdeelstoegelichtin
devorigeparagraaf.Onduidelijkisthansnoginhoeverrehetbevoegdgezagovervoldoende
capaciteit(enfinanciering)11zalbeschikkenomin(deovergangsfasevanhetoudenaar)hetnieuwe
stelsel:
a. afstemmingmetprivatestelselpartnerstehebben;12
b. actieveopvolgingvanmeldingentekunnendoen.
Demonumentenzorgwordtnetalsinhethuidigestelseluitgevoerddoorhetbevoegdgezag.Een
verschilisdatinhetnieuwestelselindepraktijkafstemmingzalmoetenplaatsvindentussen
monumentenzorgéndeprivatekwaliteitsborger.Hiermeekangeborgdwordendatde
kwaliteitsborgerzichvoldoendebewustisvaneventuelespecifiekeeisenvooreenmonument.Inhet
conceptbesluitKwaliteitsborgingwordtdeeisgestelddatdekwaliteitsborgerzonodiginhet
inspectieplanuitlegthoedekwaliteitsborgingwordtafgestemdopdemonumentenvergunning.Een
bijzonderesituatiekanzichvoordoenwanneerertijdensdebouwmonumentalewaardenontdekt
wordendienietbekendwarenophetmomentvandevergunningaanvraag.13Indiegevallenwaardit
geconstateerdwordtnemengemeentelijkebouwplantoetsersindehuidigepraktijkveelalcontactop
methuncollega’svanmonumentenzorg.Hetisimmerséénorganisatiemeteengedeelde
verantwoordelijkheid.Hetisthansnogonduidelijkinhoeverreprivatebouwplantoetsersookeen
incentivehebbenombijgeconstateerdepotentiëlemonumentalewaardenhetbevoegdgezaginte
schakelen.14
Aandachtspuntisdecontroleopdebouwplaats.Waardezevanuitdegemeentelijkepraktijkzoveel
mogelijkgeïntegreerdwerduitgevoerdoverdevollebreedtevandeOmgevingsvergunning,krijgtde
vergunninghoudernutemakenmettweesoortencontrole:éénvanuithetbevoegdgezagenéén
vanuitdeprivatekwaliteitsborger.Opoperationeelniveauishetwenselijkdathieroverafspraken
gemaaktwordentussendeprivatekwaliteitsborgerenhetbevoegdgezag.
Risicomanagement
Inhetnieuwestelselzal–zekerindeuitvoeringsfase–samengewerktmoetenwordentussenveel
10
Ookinbestuursrechtelijkezinhoudthetbevoegdgezageenverantwoordelijkheid.Waarbestuursrechtelijk
deinzetvanprivatekwaliteitsborgingeenbewijsvermoedenoplevert,levertdepolitiek-bestuurlijke
verantwoordelijkheideenprikkelomzelfactieftehandelen.
11
Cebeondoetthansonderzoeknaardeachterblijvendetakenenfinanciëlegevolgenvoorgemeenten
12
Opditvlakzouookgekekenkunnenwordennaargemaakteafsprakentussenhetbevoegdgezagenbouwers
inhetbuitenland,zieo.a.FritsMeijerenHenkVisscher,QuickScanvanbuitenlandsestelselsvan
kwaliteitsborgingvoorBouwen(Delft2016).
13
Voorditonderzoekisnietinbeeldgebrachthoevaakdezesituatiezichvoordoet.Aannemelijkisdatdeze
‘ontdekkingen’ookindehuidigesituatieinhogemateafhankelijkisvaneenmeldingdoorde
vergunninghouder/aannemerbijdegemeente.
14
Hetkanookgaanomrisico’svoordemonumentalewaardenindedirecteomgevingvanhetbouwwerk.
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
14
organisaties.Hetbevoegdgezagzalzijntakendeelsuitvoerenbinnendeeigenorganisatie,deelsin
(regionale)samenwerkingsverbandenendeelsmetdeinzetvanexterneexpertise.Stelselpartners
zijn,naastdevergunningaanvrageren/ofdeaannemer,uitdeprivatekwaliteitsborger,de
instrumentaanbiederendetoelatingsorganisatie.Deresulterendegovernanceisdaarmeetamelijk
complex.Ditismetnameeenrisicowanneerzichonverwachteomstandighedenzoudenvoordoen.
Goedeoperationelesamenwerkingsafsprakentussendepartijenzijnvanbelangomde
implementatievandestelselwijzigingtelatenslagenenrisico’stemanagen.
Fase3|Gereedmelding:watisderolvandegemeente?
Politiekeverantwoordelijkheid
Devergunninghouderisverantwoordelijkvoorhetdoenvandegereedmelding(inclusiefde
benodigdedocumentatievandeprivatekwaliteitsborger).Inhetnieuwestelselkanhetbevoegd
gezagcontrolerenofhet‘dossierbevoegdgezag’volledigis.Hetbelangrijkstehierbijisdeverklaring
vandekwaliteitsborgerdatdebouwendeopleveringvoldoenaandegeldendeeisen.Zoals
aangegeveninhoofdstuk2isdaarmeehetzogenoemdebewijsvermoedengeleverdenhoeftde
gemeentenietzelfstandigonderzoektedoen.Nagereedmeldingmaakthetbouwwerkdeeluitvan
debestaandebouwvoorraad(tenaanzienwaarvanhettoezichtopdenalevingaandetechnische
bouwvoorschriftenbijhetbevoegdgezagligt).
Organisatorischeaspecten
Degereedmeldinginhetnieuwestelselisinhogematevergelijkbaarmetdebestaandepraktijk,
waarinookgeengebruiksvergunningwordtafgegevenopgrondvanhetBouwbesluit.Hetverschilis
dathetbevoegdgezaggeenactievecontrolemeeruitvoerttijdensdebouw.Inhetstelselmoethet
bevoegdgezageropvertrouwendatdeprivatekwaliteitsborgingvanvoldoendeniveauis.Echter,de
politiekepraktijkisthansdatbijincidentengekekenwordtnaardebestuurder(veelaldewethouder)
binnenhetbevoegdgezag.Omrisico’stekunnenbeheersenontstaatereenprikkelvoorinhoudelijke
controlebijgereedmeldingwaardewetgeverditnadrukkelijknietheeftbeoogdenerooknietis
voorzienincapaciteitvoordezecontrole.
Risicomanagement
Erkanzichdesituatievoordoendateenbouwwerkwordtbetrokkenvoorafgaandaande
gereedmelding.Ookinhetnieuwestelselisditniettoegestaanénkandegemeentehaar
handhavingsinstrumenttoepassen.Geletopdebeperktebeschikbarecontrolecapaciteitbijhet
bevoegdgezagligthetnietindelijnderverwachtingdathieropactiefgecontroleerdzalworden.
Hierbijwordtaangetekenddaterookindehuidigesituatiesprakeisvaningebruiknamezonderdat
hetbevoegdgezagdaarovergeïnformeerdis.Degereedmeldingvaltinhetnieuwestelselsamenmet
een‘overdracht’vanverantwoordelijkhedenvanprivatestelselpartnersnaardegemeente.Daarom
zouhetnieuwestelselaangegrepenmoetenwordenomingebruiknamevoorafgaandaan
gereedmeldingzoveelmogelijktevoorkomen.Overwogenkanwordenomdeprivate
kwaliteitsborgereenroltegevenbijhetmeldenvaningebruiknamevoorafgaandaandeafgiftevan
zijneindverklaring.
Conclusies
Politiekeverantwoordelijkheid
Bestuursrechtelijkkenthetnieuwestelseleenrelatiefduidelijkerolentaakverdeling.Bestuurskundig
ligtdatlastiger.Degemeenteheeftnamelijktemakenmethetfeitdatzijviahaar
handhavingsbevoegdheideenpolitiekeverantwoordelijkheidhoudt.Wanneerertijdensdebouw
misstandenwordengeconstateerd,zullenburgersenbelanghebbendenzichindepraktijktotde
gemeenterichten.Enwanneererzichnaoftijdensdebouwrisico’sofincidentenvoordoen,spreekt
mendoorgaansdegemeentedaaropaan.Duidelijkecommunicatieoverdebestuursrechtelijkerolen
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
15
taakverdelingtussencollegeengemeenteraadisdanvangrootbelang.Hierbijtekenenwijaandater
ookinhethuidigestelselfoutenwordengemaaktinhettoezicht,waarvooreenpolitieke
verantwoordelijkheidgeldt.
Tenaanzienvandemonumentenzorgtredenerinhetnieuwestelselinprincipegeenwijzigingenop
indeverantwoordelijkheid.Watwelverandertisdathetbevoegdgezagafstemmingzalmoeten
zoekenmetdeprivatekwaliteitsborgersendatdeprivatekwaliteitsborgersinhuninspectieplan
rekeningzullenmoetenhoudenmetdemonumentalewaarden.Hetisthansnognietduidelijkin
hoeverreprivatekwaliteitsborgersookeenincentivehebbenommonumentalewaardendietijdens
de(ver)bouwontdektwordentemeldenbijhetbevoegdgezag.
Organisatorischeaspecten
Hetbevoegdgezagzal,zekerindeovergangsfasetussenhethuidigeenhetnieuwestelsel,
geconfronteerdwordenmeteencapaciteitsopgave,namelijkvoordeafstemmingmetnieuwe
privatestelselpartnersénhetactiefopvolgenvanmeldingen.Debekostigingvandezeopgaveisnog
nietscherpinbeeldénwordtonderzochtdoorCebeon.
TenaanzienvanhetBouwbesluit(gevolgklasse1)wordtdebelangrijksteregulieretaakvoorhet
bevoegdgezaggevormddoordehandhavingopbasisvanmeldingenenhandhavingsverzoeken.
Aangezienhetbevoegdgezaggeeninzichtmeerheeftindebouwplannenvoorafgaandaande
melding,magverondersteldwordendatdeorganisatievandehandhavingintensieverwordt.
Immers,meldingenmoetenvanuitdepolitiekeverantwoordelijkheidactiefonderzochtworden.Dit
onderzoekzalmeerinzetvragen,omdathetgaatovereenbouwkundigecasuswaarmeehet
bevoegdgezagnognietbekendis.Mogelijkwordtdezeextrainzetgecompenseerddoordater
minderhandhavingnoodzakelijkis(alsgevolgvankwaliteitsverbeteringindebouw).Ditzalde
praktijkmoetenuitwijzen.
VooralleaanhetBouwbesluitgerelateerdetaken(handhavinggevolgklasse1enbouwplantoetsing
encontrolegevolgklasse2en3)zalhetbevoegdgezagtoegangmoetenhebbentotvoldoende
gekwalificeerdpersoneel.Waarvoorzieninvoldoendegekwalificeerdpersoneelvoorverschillende
gemeentennualeenopgaveis,zaldezeopgaveinhetnieuwestelselnoggroterworden.Regionale
samenwerkingofinzetvanexternecapaciteitzijnmogelijkhedenomtochtekunnenvoorzieninde
noodzakelijkekwaliteit.
Risicomanagement
Degovernanceinhetnieuwestelselistamelijkcomplex.Inhetstelselbestaanmeervoudige
samenwerkingsrelatiestussenhetbevoegdgezagenerzijdsendepartnersinhetprivatestelsel
anderzijds.Hetbevoegdgezagzaldeuitvoeringvantakenveelalverdelentussendeeigenorganisatie
en(regionale)samenwerkingsverbanden.Stelselpartnerszijn,naastdevergunningaanvrageren/of
deaannemer,deprivatekwaliteitsborger,deinstrumentaanbiederendetoelatingsorganisatie.
BijeenafwijkingvanhetBouwbesluitenhetopschalenvandegevolgklasseisdeprivate
kwaliteitsborgeraanzetomhiermeldingvantemaken.Ditwordtgecontroleerddoorde
instrumentaanbiederendetoelatingsorganisatie(opsysteemniveau).Hoewelhetbevoegdgezag
hiergeencontrolerenderolheeft,bleekindepilotsdatindeovergangsperiodeookinzetgevraagd
kanwordenvanhetbevoegdgezagomaftestemmenmetdeprivatepartijen.Hetiszaakditte
monitoreninlopendeentoekomstigepilots.
Bijbijvangstdoorinspecteursvanhetbevoegdgezagzalditinprincipegemeldwordenaande
privatekwaliteitsborgers.Goedecommunicatielijnentussenhetbevoegdgezagendeprivate
kwaliteitsborgerszijndaarbijvanbelang.Bijurgentegevallenvanbijvangstkanhetbevoegdgezag
directzijnhandhavendebevoegdheidinzetten.
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
16
Alslaatsteconstaterenwedathetbevoegdgezag,inhetnieuwestelsel,eenpolitiekbestuurskundigeprikkelzalvoelenominhoudelijktecontrolerenbijdegereedmelding.Ditis
nadrukkelijknietbeoogddoordewetgeverénvormteendubbelingmetdeprivatekwaliteitsborging.
Dezeprikkelheefttweeaanleidingen.Hetgaatoma)deverantwoordelijkheidvanhetbevoegd
gezagvoordebestaandebouwvoorraadénb)hetfeitdatdepolitiekveelalzalwordenaangesproken
wanneerzichincidentenvoordoen.Doorinhoudelijkecontrolebijdegereedmeldingzalmennaar
verwachtingdegevoelderisico’sverminderen.
Decomplexiteitvanhetnieuwestelsel,incombinatiemetbovengenoemdeprikkel,heeftalsrisico
dathetbevoegdgezagindepolitiek-bestuurlijkepraktijknietrolvastzal(kunnen)acterenconform
zijnbestuursrechtelijkrol.Omdeimplementatievandestelselwijzigingtelatenslagenishetdaarom
noodzakelijkdatpartijenvoorafgoedesamenwerkingsafsprakenmaken.
Aanbevelingen
Opbasisvandevoorgaandeanalysekomenwetotdevolgendeaanbevelingen:
1.Zorgvoorgoedeinformatievoorzieningrichtingradenencollegesoverdeveranderenderolen
taakverdelinginhetnieuwestelsel(inbestuursrechtelijkezin).Hetinternaliserenvandenieuwe
verhoudingenvergteenlangeadem.Doorhierovercontinuingesprektezijnwordtheteenvoudiger
omrolvastteacterenindienzichincidentenvoordoen.
2.Houderrekeningmeedatdekostvoordebaatuitkangaan.Pasnainvoeringvanhetstelselzalde
feitelijkegemeentelijkeinzetafgebouwdkunnenworden.Hierbijpassennadereafsprakenoverde
capacitaireinzetvanhetbevoegdgezagtenbehoevevandeovergangsperiode,namelijkde
intensieveafstemmingmetnieuweprivatestelselpartnersénhetactiefopvolgenvanmeldingen.
3.Faciliteer,insamenwerkingtussenRijk,gemeenteneninvoeringspartners,deregionale
samenwerkingeninzetvanexterneexpertiseomderesterendetakenvanhetbevoegdgezagop
voldoendekwaliteitsniveauuittevoeren(inhetverlengdevandeambitiesachterde
Kwaliteitscriteria2.1).
4.Maakdeopnamevangevolgklasse2en3inhetprivatestelselnietalleenafhankelijkvande
evaluatievangevolgklasse1,maartevensvannadertestartengevolgklassespecifiekepilots.Met
gevolgklasse1wordtimmersgeenervaringopgedaanmetdecomplexiteitvangevolgklassen2en3.
Hetadviesisompastestartenmetdepilotsvoorgevolgklasse2en3alsdeimplementatievan
gevolgklasse1goedopwegis.
5.Maaknadereafsprakenoverhetsignalerendoorprivatekwaliteitsborgersvanpotentiële(risico’s
voordeaantastingvan)monumentalewaardenbijdeuitvoeringvandebouwénoverdemogelijke
rolvandeprivatekwaliteitsborgerbijhetmeldenvaningebruiknamevoorafgaandaandeafgiftevan
zijneindverklaring.Ditkanviawet-enregelgevingofviabijvoorbeeldeenconvenanttussende
stelselpartners.
6.Steleenpraktischeleidraadopvoordeinvoeringvanprivatekwaliteitsborgingvoorhetbevoegd
gezagdieiniedergevalingaatopbovengenoemdevijfpunten.
Derolvandegemeentebinnenhetstelselvanprivatekwaliteitsborging
17