Transcript Forel sning AAU 14

Hvorfor er by- og boligpolitik nødvendig?
Konklusioner på 40 års forskning om de grundlæggende problemer for
boligmarkeders og byers funktionsmåde
Hans Skifter Andersen
Tre hovedspørgsmål i forelæsningen:
I.
Hvorfor kan boligmarkedet ikke af sig selv
tilvejebringe en tilfredsstillende boligforsyning?
II. Hvorfor forslummer nogle byområder mens andre
fornyes på markedsvilkår?
III. Hvorfor sker der en social adskillelse (segregation) i
byerne og hvorfor fører dette til ’problemramte
byområder’?
Det velfungerende boligmarked?
”… hvordan et frit boligmarked fungerer: et marked,
hvor huslejestrukturen er i harmoni med
lejlighedernes kvalitet og hvor der findes en
boligreserve af ledige lejligheder, som er jævnt fordelt
på lejlighedstyper …”
(Artikel af J. Gelting i Nationaløkonomisk Tidsskrift 1965)
Boligmarkedet i fem lande 2010
80
70
60
50
Ejerboliger
Andelsboliger
40
privat udlejning
Sociale boliger
30
20
10
0
Holland
Danmark
Tyskland
Norge
England
Hvorfor varierer boligpolitikken mellem
lande og over tid?
1. Forskelle i politiske holdninger til velfærdsstatens rolle
generelt og på boligområdet
2. Forskelle med hensyn til konkrete sociale og økonomiske
problemer i boligforsyningen, og dens rolle i
samfundsøkonomien, som har ændret sig over tid
3. Forskelle i opfattelsen af i hvor høj grad boligmarkedet
fungerer som andre markeder, eller der er ’markedsfejl’ ,
som skaber behov for statslig støtte og regulering
Ad. 1. Tre principielt forskellige politiske holdninger
til boligpolitikkens opgaver (Doling 1997):
• Boliger er helt privat forbrug. Det offentlige træder kun til, når
ekstreme problemer bliver meget synlige i form af hjemløshed og
forslumning af boliger (Sydeuropa, USA)
• Man skal kun hjælpe særligt udsatte grupper, som ikke selv er i
stand til at skaffe sig en ordentlig bolig, mens den almindelige
befolkning må klare sig på markedsvilkår (England, Belgien,
Schweiz, Norge og til dels Tyskland)
• Boliger er særligt vigtigt for velfærd og sundhed i samfundet.
Statens opgave at sikre en god boligforsyning for bredt udsnit af
befolkningen (Danmark, Sverige og Holland)
Ad 2. Forskelle med hensyn til konkrete
sociale og økonomiske problemer:
• Boligpolitik er som oftest udløst af konkrete aktuelle
problemer med boligforsyningen eller økonomien generelt
• Den historiske udvikling i boligforsyningen efter krigen – fra
boligmangel til periodevise overskud
• Konjunkturudviklingen og byggesektorens rolle i dette erhvervspolitik
Ad 3. Forskelle i opfattelsen af hvordan
boligmarkedet fungerer
Er der problemer i boligmarkedets funktionsmåde, som
berettiger offentlig støtte til boligforsyningen og indgreb i
markedet?
Eller fungerer markedet stort set tilfredsstillende på egne
præmisser?
Boligmarkedets grundproblem:
Der kan ikke på markedsvilkår nyproduceres
boliger til folk med lavere indkomster og kun en
lille del af boligudbuddet kommer fra nyproduktion
behov for løbende omfordeling af boliger
mellem rig og fattig og mellem familier i forskellig
fase af livsforløbet
Teori for et velfungerende boligmarked: ’The filtering
proces’ (nedsivningsprocessen)
• Med tiden bliver boliger forældede og nedslidte og taber i pris
og husleje
• De bedrestillede flytter fra ældre og billige boliger til nye og dyre
og skaber derved boligudbud for de dårligere stillede
• Øget efterspørgsel efter billige boliger fører til prisstigninger,
som får de bedrestillede til at flytte opad
Forudsætninger:
• Prisdannelsen reagerer hurtigt på ændringer i efterspørgslen
• Husstandene reagerer hurtigt på ændringer i priserne – høj
mobilitet
”Stiger boligefterspørgslen så meget, at markedslejen
giver overnormal forrentning, vil dette udløse en
forøgelse af boligbyggeriet, som efterhånden vil
konkurrere huslejerne ned”
”Det er imidlertid klart, at denne tilpasning tager tid,
således at der på kort sigt kan fremkomme betydelige
afvigelser mellem omkostningslejen og den markedsleje,
der kan opnås i nybyggeriet”
(Det Økonomiske Råd, 1970)
”Certainly the ’filtering process’ works very imperfectly, with
many other factors affecting the value and occupancy of
properties”
“Many of our problems in this area arise from imperfections
in the operation of the housing market which deprive the
poor of the full benefit of what little purchasing power they
possess”
(The Report of the President’s Committee on Urban Housing
1968)
Årsager til boligmarkedsproblemer
a. Boliger er meget forskellige og boligmarkedet er opdelt i
delmarkeder – især mellem leje og eje – som vanskeliggør
prisdannelsen og begrænser udbuddet
b. Efterspørgslen meget svingende pga. konjunkturer, stærkt
forsinket reaktion på konjunkturændringer i nybyggeriet
c. Priser på ejendomme og grunde har svært ved at falde og
huslejedannelsen fungerer trægt
d. Mobiliteten og markedstilpasningen påvirkes kun lidt af pris- og
huslejeændringer -> uligevægtsproblemer ved konjunkturændringer
a. Segmentering af boligmarkedet –
opdeling mellem eje og leje
• Lokale boligmarkeder, bestemt af arbejdsplads oplande og
tilhørsforhold
• Store forskelle mellem boligers egenskaber betyder, at den
enkelte kun efterspørger en lille del af boligerne
• Specielt opdeling i ejerformer opsplitter markedet og skaber
svingninger i efterspørgslen
• Segmentering vanskeliggør ’filtreringsprocessen’
Hvorfor er efterspørgslen efter ejerboliger svingende?
• Afkastet ved investering i ejerbolig ændres over tid med
renteniveau mv.
• Likviditet og lånemuligheder for den enkelte er afgørende
• Forventninger til fremtiden vigtig: fortsat god økonomi og
prisstigninger
b. Konsekvenser af konjunkturændringer
• Ejerboligefterspørgslen styrer markedet
• Ved kriser: fald i ejerboligefterspørgslen og vækst i lejebolig
do
• Ved vækst: stigning i ejerboligefterspørgslen og fald i
lejeboligers
konjunkturerne skaber stærke ændringer i efterspørgslen
• Amerikanske studier: Boligmarkedet er 6-10 år om at
tilpasse sig større ændringer i efterspørgslen
c. Problemer med prisdannelsen
• Huspriser og huslejer skal regulere nyproduktionen og skabe
omfordeling på boligmarkedet
• I vækstperioder:
• Stærkt stigende grund- og boligpriser,
• Lang reaktionstid for boligproduktionen
• Faldende efterspørgsel på lejeboliger, men huslejerne falder
næsten ikke
• Under kriser:
• voksende pres på lejeboliger, med stigende huslejer ->
kombination af stagnerende indkomster og stigende boligudgifter
• Priser på huse og grunde har svært ved at falde
(”Modhageeffekten”)
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Nettotilflyttede til Københavns kommune 1979-2011
6000
4000
2000
0
-2000
-4000
-6000
d. Boligmarkedet reagerer meget trægt på
prisændringer på grund af mobilitetshæmmende
forhold.
• Dette gælder især i ejerboliger
• Store forskelle i mobilitet mellem grupper
Flytninger 2005
40.000
Personer
35.000
Indenfor komm
30.000
Inden for amtet
25.000
Uden for amtet
Alle
20.000
15.000
10.000
5.000
0
0 år 10 år 20 år 30 år 40 år 50 år 60 år 70 år 80 år 90 år
Alder
"Many empirical studies note another aspect of mobility
in the social and economic bonds a community resident
forms with the immediate environment … as a result of a
gradual assimilation process
… mobility will be inhibited by ties to the immediate
house, neighborhood or area.”
(Speare, Goldstein and Frey 1974)
Årsager til lav mobilitet:
• Flytteomkostninger.
• Stedstilknytning
• Kun store ændringer i livssituationen udløser aktiv
adfærd
• Den aktive efterspørgsel er styret af demografiske
ændringer – ikke af pris- og udbudsændringer
Konsekvenser for boligmarkedet
De billigste udlejningsboliger har de største problemer
med uligevægt fordi de har de dårligste teknisk/økonomiske muligheder for tilpasning af boligudbuddet til
efterspørgslen ved konjunkturændringer
(Rothenburg et al. 1991, DeLeeuw og Struyk 1975)
Konklusioner:
• Boligmarkedet har funktionsproblemer :
• Svært at tilpasse boligudbuddet til efterspørgslen fra
lavindkomstgrupper
• Boligmangel, især i nedgangsperioder
• Permanent boligmangel for de der har lavest indkomst
• For høje boligpriser efter vækstperioder, som sætter sig
i grundpriserne
• Vi fører til dels boligpolitik i blinde, men man burde kunne
etablere advarselssignaler og bedre konjunkturreaktioner
II. Hvorfor forslummer nogle byområder
mens andre fornyes på markedsvilkår?
Slumområde i USA
Teorien om ’The Neighboorhood Life-cycle’
“Residential neighboorhoods will inevitable over the
course of time develop into poor blighted or decadent
districts”
(Babcock 1932)
Mulige forklaringer på forslumning
1. Nedslidning: bygninger kan teknisk set ikke holde i
længden, eller bliver for dyre at vedligeholde
2. Forældelse: nye krav til boligerne med stigende
indkomster kan ikke opfyldes – for dyrt at forbedre.
Manglende efterspørgsel gør det urentabelt at
vedligeholde
3. Økonomisk-sociale forslumningsprocesser i byområder
Markedsforhold, som skaber forslumning
’The (economic) neighbourhood effects’
• Kvaliteten og værdien af boliger og ejendomme afhænger af
kvarteret – betydning for pris/huslejeniveau
• Værdien af og afkastet af investeringer i en ejendom afhænger af
hvad der investeres i kvarteret
• Grundlæggende problem: Det er ikke rentabelt at forbedre og
renovere boliger i kvarterer, som er i forfald, eller som forventes
at komme det
• Selvforstærkende spiraler af lavere indkomster og betalingsevne,
lavere ejendomsværdier, færre investeringer og fysisk forfald
Selvforstærkende økonomisk-sociale
forslumningsprocesser i byområder
• Forventninger om kvarterets fremtidige udvikling har
afgørende betydning for investeringerne
• Tre forhold har især betydning:
• Beboerudviklingen og heraf følgende betalingsevne
• Udviklingen i ejendommenes værdier og investeringerne
i dem
• Udviklingen i den fysiske kvalitet af bygninger og
kvarteret som helhed
Fornyelsesprocesser – ’Gentrification’
Fornyelse af ældre byområder på
markedsvilkår
Forhold som har bremset forfalds- og
fornyelsesprocesser i Europa
• Offentligt støttet socialt boligbyggeri og
boligstøtteordninger modvirker forslumning
• Huslejeregulering har bremset udsving i
ejendomspriserne for lejeboliger
• Offentlig støtte til by- og boligfornyelse har bremset
fysisk forslumning og vendt udviklingen til fornyelse
Forhold som bremser slumprocesser i
Europa
• Offentligt støttet socialt boligbyggeri og
boligstøtteordninger modvirker økonomiske tab ved
koncentration af beboere med lav indkomst
• Huslejeregulering har bremset udsving i
ejendomspriserne for lejeboliger
• Offentlig støtte til by- og boligfornyelse har bremset
fysisk forslumning
Konklusioner
• Offentlig byfornyelse har været nødvendig for at standse
forfaldsprocesser
• Men særligt attraktive byområder (Christianshavn) har
kunnet fornyes på markedsvilkår
III. Hvorfor sker der en social adskillelse
(segregation) i byerne og hvorfor fører dette
til ’problemramte byområder’?
Segregation: Rumlig adskillelse af befolkningsgrupper
som bor i forskellige dele af byen
Udviklingen i indkomstforskelle mellem bydele i
København 1985-2010
1985
2010
Relativ vækst
%
Nørrebro
125
173
39
Frederiksberg
166
276
67
Hele byen København + Frederiksberg
140
219
57
Nørrebro - hele byen
-11
-21
Frederiksberg - hele byen
19
26
Nørrebro-Frederiksberg
-25
-37
Indkomst
Relative forskelle %
Årsager til segregation
• Boligmarkedssegregering: Prisdannelsen på boliger og grunde
deler boligsøgende op efter indkomst. Høj-indkomst grupperne kan
betale for de mere attraktive områder i byen og undgå de mindre
attraktive
• ’Kulturel segregering’ : Præference for at bo tæt på mennesker man
er på bølgelængde med/undgå grupper man ikke ønsker at bo med?
• Undgå steder med sociale problemer og lav status
• Boligpolitikken opdeler boligmarkedet i ejerformer for rige og
fattige (segmentering), og markedsmekanismer eller fysisk
planlægning adskiller ejerformerne i byen
Præferencer for ønsket byområde
Ikke kriminalitet
Ikke mange sociale problemer
Område med få ny-danskere
At beboerne ikke er for forskellige.
tæt på venner og familie.
At bo tæt på grønne områder
Ugeneret af støj fra gaden/vej
Tæt på transportforbindelser
0
20
40
60
80
Præference indeks
Præference indeks: 100 = Stor betydning, 0 = ingen betydning
100
Husstande fordelt på ejerformer i forskellige
indkomstgrupper (indkomst deciler) 2008
100%
90%
80%
Almene
70%
Priv. Udl.
60%
Andelsbolig
50%
Ejerlejlighed
40%
Ejet enfam. Hus
30%
20%
10%
0%
1
2
3
4
5
6
Indkomst deciler
7
8
9
10
Den sociale skævhed i ejerformer
(segmentation indeks for indkomst deciler)
25
20
15
10
5
0
Ejet enfam. Hus
Ejerlejlighed
Andelsbolig
Priv. Udl.
Almene
Lokalpolitisk styring af boligbyggeriet
• Kommunerne kan styre boligbyggeriet ved fysisk planlægning, der
afgør hvad (etagebolig, enfamiliehuse, grundstørrelser) der kan
bygges hvor, men kan ikke bestemme ejerformen.
• Kommunerne skal give tilladelse og støtte alment (socialt) boligbyggeri
• Politiske processer:
• I ‘rige’ kommuner har der oftest været borgerligt flertal i kommunalbestyrelsen,
som har ønsket flere parcelhuse på store grunde, bl.a. for at fastholde det
politiske flertal
• I ‘fattige’ kommuner har der oftest været socialdemokratisk flertal, som har
ønsket mere alment byggeri
• -> Tendenser til polarisering mellem kommuner.
• Historisk udvikling: Store ensartede bebyggelser opført 1960-75
Andel udlejningsboliger i boligbyggeriet 1970-83
i kommuner med forskelligt politisk flertal (%)
50
Socialdemokratiske
45
Borgerlige
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Omegns kommuner
Større provinsbyer
Mindre byer
Landkommuner
Hvad er problemet med segregation?
• Den sociale ulighed kan øges, hvis ’den sociale arv’
forstærkes som følge af opvækst eller langtidsophold i
byområder med sociale problemer
• I byområder med høj koncentration af socialt eller kulturelt
divergerende grupper kan disse udvikle afvigende normer og
adfærd (’Social Neighbourhood effects’)
• Selvforstærkende segregations- og
forslumningsprocesser i byen – dannelse af
‘problemramte byområder’
Segregeringsprocesser i byerne
• Segregation afhænger af både social ulighed og ”rumlig
ulighed” - forskelle i kvalitet og status for forskellige
byområder
• Den rumlige ulighed ændres over tid, bl.a. som følge af
segregation og ændringer i byområders kvalitet og status
på grund af gensidigt selvforstærkende processer (The
socio-spatial dialectic)
Sammenhængen mellem segregation og problemramte byområder
Interaktion mellem folk
og steder
Opfattelse af steder
Social
Social
inequality
ulighed
Segregation
Segregation
Rumlig
Spatial
inequality
ulighed
Social
Exclusion of
people
udstødning
Koncentration
af fattigdom
og sociale
problemer
Problemramte
Exclusion of
places
byområder
Sociale forhold
Hvorfor er der opstået problemramte nyere
byområder i Europa?
• Tendenser til koncentration af ressourcesvage og
etniske minoriteter i socialt boligbyggeri i bestemte
områder som følge af boligpolitikken
• Selvforstærkende negative processer i byområder med
koncentration af sociale problemer:
• Interne negative processer i kvarterne
• Eksterne negative processer- samspillet med den øvrige by
Interne negative processer i problemramte
byområder:
• Samspil mellem fysisk forfald og normer for brug af området
• Sociale problemer og inhomogen social og etnisk
beboersammensætning medfører ofte nabokonflikter, der
kan eskalere
• Udvikling af afvigende normer , specielt blandt unge
• Øget kriminalitet, utryghed og tilbagetrækning
• Belastning af offentlig service, som forringes (især skoler)
Forringelse over tid af attraktivitet, status og omdømme
Eksterne negative processer i problemramte
byområder:
Forringet attraktivitet, lav status og dårligt omdømme
medfører:
• høj fraflytning, især af beboere med beskæftigelse og
ressourcer
• flere tilflyttere med få ressourcer og sociale problemer
ændret beboersammensætning
interne negative processer speedes op
Konklusioner
• Dannelsen af byområder med mange sociale problemer, lav
status og fysisk nedslidning er det største problem ved
segregation
• Segregation er en selvforstærkende proces – især
kombineret med øget rumlig ulighed ved dannelse af
problemramte byområder
• Offentlig støtte til at modvirke rumlig ulighed har været
nødvendig og vil fortsat være det.
• Nogle byområder vil have permanent behov for støtte.
Eneste alternativ er nedrivning.