Transcript Präsentation „Öffentlich-Private-Partnerschaften - ÖPP - (Public-Private-Partnership). Zukunftsmodell für die kommunale Daseinsvorsorge? Mechanismen, Erfahrungen, Praxisbeispiele aus Deutschland“, Dr. Alfred Katz

Öffentlich-Private-Partnerschaften - ÖPP (Public-Private-Partnership)
Zukunftsmodell für die kommunale
Daseinsvorsorge?
Mechanismen, Erfahrungen, Praxisbeispiele aus
Deutschland
Vortrag am 06. Juli 2009 in Ukraina
(Ukraine)
Referent:
Prof. Dr. Alfred Katz, Schneider, Geiwitz & Partner
Rechtsanwalt und Kommunalberater
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 1
1. Aufgabenfelder für ÖPP-Projekte
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 2
2. Anwendungsbereiche für ÖPP
(Begriff)
PPP zwischen Eigenerledigung und materieller Privatisierung
PPP
Formale
Privatisierung
Informelle
PPPs
Eigenerledigung
Teilprivatisierung
gesellschaftsrechtliche
Kooperation
Zivilrechtliche
Kooperationsverträge
Materielle
Privatisierung
Outsourcing
Herkömmliche
Beschaffung
Öffentlich-rechtliche
Kooperationsverträge
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 3
3. Gegenwärtige Herausforderungen für
Kommunen
Zeitgemäße
Infrastruktur
(ökonomisch und
ökologisch)
Attraktives Niveau
bei Gebühren
/Entgelten
Demographischer
Wandel/Wandel des
Verbraucherverhaltens
Wandel des
regulatorischen
Umfelds
 Deutschland europaweit führend bei ökologischen Ent-
/Versorgungsstandards
 Politische Vorgaben führen zu weiteren Anforderungen
 Qualitätssicherung (z.B. Abwasser) erfordert hohe jährliche
Reinvestitionen
 Wichtige Voraussetzung für kommunale Haushaltsplanungen
 Wichtiger Faktor für Attraktivität als Unternehmensstandort
 Eckpfeiler kommunaler Sozialpolitik
 Einwohnerzahlen in Deutschland rückläufig
 Verbraucherverhalten von Kostenbewußtsein, technologischen
Innovationen und ökologischen Aspekten geprägt
 Liberalisierungstendenzen erzeugen Wettbewerbsdruck
(z.B. Versorgung/Abfall)
» Ökologische, wirtschaftliche und politische Veränderungen erfordern
Anpassung der strategischen Ausrichtung kommunaler Tätigkeit.
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 4
4. ÖPP-Modelle und –projekte Gründe für
den „Vormarsch“ der ÖPP






Wandel des Staatsverständnisses (Reform und Modernisierung der Verwaltung; vom Ordnungs- zum
Dienstleistungsstaat)
Wachsende Marktorientierung und Hinwendung zum Gewährleistungsstaat
„Finanzkrise“, „Entlastung“ der Kommunalhaushalte
Abbau des Investitions- und Sanierungsstaus der öff. Infrastruktur
Beseitigung ineffizienter, unprofessioneller Strukturen (wirtschaftliche Lösungen)
Nutzung der „Effizienz- und Innovationstreiber“
- umfassendes privates „Know-how“
- Lebenszykluskonzept
- Kostentransparenz, Wirtschaftlichkeitsvergleich
Aber



Kein Allheilmittel (z. B. Toll-Collect, Cross-Border-Leasing)
Keine zusätzlichen Finanzierungsspielräume (kein Bauen ohne Geld)
Weder „Goldgräberstimmung“, noch „Ausverkauf des Staates“, noch ÖPP-Entwicklungsland,
noch „Fluchtinstrument“ aus rechtsstaatl. Normen
Wichtig


Sorgfältige Einzelfallprüfung (unter Einbeziehung Gemeinwohl)
Seriöser, belastbarer, transparenter Wirtschaftlichkeitsvergleich
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 5
5. Task-Forces für ÖPP
(Unterstützungsstrategien)

Förderung des ÖPP-Ansatzes durch die Arbeit der „Task-Forces“ als Unterstützungs- und
Empfehlungsstrategie
- Bund (www.ppp-bund.de)
- Bundesländer (www.wm.baden-wuerttemberg.de/www.ppp.bayern.de/www.ppp.nrw.de)
- difu/Bertelsmann-Stiftung

ÖPP als politisches Ziel in fast allen Regierungserklärungen von Bund und Ländern (dto.
Koalitionsvereinbarungen; gemeinsame Kabinettssitzung von BW und Bayern am 24.01.2006 - BAB -)

Beschleunigung und Hürdenabbau für ÖPP (insb. durch ÖPP-Beschleunigungsgesetz vom 01.09.2005;
ÖPP-Vereinfachungsgesetz in Vorbereitung)

Strategisches Ziel:
Das Volumen an ÖPP bei den öffentlichen Investitionen von z. Z. ca. 3 – 4 % mittelfristig auf ca. 10 %
anzuheben (maximal 15 – 20 %; möglichst auch Betrieb)

Problem:
Nutzeffekt der Task-Forces (unter Bürokratieabbau-, Aufgabenkritik- und Deregulierungsaspekten?
Nicht: zuviel Papier und zu allgemein?)
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 6
6. ÖPP-Konzepte
Erwartungshaltungen im Überblick
Steuerliche
Optimierung
Gebührenstabilität
Optimierung
des Mittelzuflusses
Stärkung
des
Wirtschaftsstandorts
Stärkung der
Wettbewerbs
-fähigkeit
Zielkatalog
Ver/Entsorgungssicherheit
Wahrung des
kommunalen
Einflusses
Sicherung
der
Arbeitsplätze
» Gemeinsame Festlegung der Erwartungshaltungen als wesentliches
Element
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 7
7. ÖPP-Konzepte, Vor- und Nachteile bzw.
Chancen und Risiken (Erfahrungen)
PRO
 Effizientere Leistungserstellung
(Einsparpotentiale, Kostensicherheit)
 Nutzung von Innovations- und
Kreativitätsvorteilen der Privatwirtschaft
 Nutzung von Methoden-, Wirtschaftlichkeitsund Managementpotenzial der
Privatwirtschaft (einschließlich Synergien,
Know-how)
 Effizienzvorteile durch „Lebenszykluskonzept“
(Optimierung durch ganzheitlichen Ansatz von
Planung, Bau, Betrieb, Nutzung,
Nachhaltigkeit usw.)
 Auseinandersetzen mit „ÖPP-Kultur“ i. S.
eines Effizienz- und Innovationsschubs (bei
„Wettbewerb“ als „Treiber“).
CONTRA
 Kommunen begeben sich des unmittelbaren
Zugriffs und Einflusses bei ihrer Aufgabenerfüllung
 Komplexität der Modelle und Vertragswerke
(einschließlich Ausschreibung)
 Schwierige Festlegung präziser
operationalisierbarer Ziele, Leistungen, Kosten
und Risiken
 Hoher Transaktions- und Verwaltungsaufwand
(häufig höherer Finanzierungsaufwand)
 Insolvenzrisiken der priv. Beteiligten
 Unvorhergesehene Entwicklungen,
Veränderungsrisiken usw.
 Nur kurzfristiger Erfolg („gesund Rechnen“)
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 8
8. „Lebenszyklenbetrachtung“ in ÖPPProjekten (kommunale Immobilien)
Ganzheitliche Kostenbetrachtung (Lebenszyklus)
Immobilienkosten
Phasenhäufigkeit im Lebenszyklus
Planung
72
Beeinflussbarkeit
Gebäudekosten total
(nach 40 Jahren)
89
Bau
80
Finanzierung
Planungs- und
Erstellungskosten
51
Betrieb
5
Verwertung
Planung
Erstellung
Nutzung
Abriss
0
20
in Prozent
40
60
80
Auf dem gesamten ÖPP-Lebenszyklus bezogen belaufen sich die Betriebskosten auf das
3- bis 10-fache der Investitionskosten!
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 9
100
9. Phasen des ÖPP-Prozesses (I)
(Verfahrensschritte)
ÖPP-Beschaffungsprozess
- Ablaufphasen -
Bedarfsfeststellung
Positive Machbarkeitsstudie
und politische Entscheidung
Projektziele/ Projektdefinition
1
Bedarfsfeststellung +
Maßnahmenidentifizierung
Bedarfsprüfung/ Projektrahmenbedingungen
Bestandsaufnahme/Datenerhebung
3
Prüfung der PPP-Eignung,
Machbarkeitsstudie
Vergabeverfahren / Ausschreibung
Umsetzung (Bau, Betrieb) und
Qualitäts- und Vertragscontrolling
4
Umsetzung
- Bauplanung und –investition
- Betrieb
- Qualitäts- und Vertragscontrolling/
-anpassung
Vorbereitung Vergabeverfahren/Ausschreibung
Maßnahmenkatalog und PPP-Organisationsmodell
Machbarkeitsstudie
2
ggf. Markterkundungsverfahren
PPP-Eignungsüberprüfung
Teilnahmewettbewerb
Empfehlung/
politische Entscheidung
Angebotsauswertung und Verhandlungen
Finanzielle und rechtl. Rahmenbedingungen
Wirtschaftlichkeitsnachweis
Vorläufige Leistungsbeschreibung
Risikobetrachtung/ Risikomatrix
Empfehlung/
politische Entscheidung
Konventionelles Referenzobjekt/ PSC-Erstellung
PPP-Referenzobjekt (Schätzung, empirische Daten)
Zuschlag
Wirtschaftlichkeitsprognose
5
Endschaftsregelung
(Vertragsverlängerung oder
Rückübertragung
Projektumsetzung/ Baubeginn
Empfehlung/
politische Entscheidung
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 10
9. Phasen des ÖPP-Prozesses (II)
(Ablauf- und Zeitplan)
„Beschaffungsprozess“ für ÖPP (nach Bedarfsfeststellung)
Ablauf und Zeitplan
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 11
10. Vereinfachte
Wirtschaftlichkeitsberechnung (I)
(Konventionell/PPP; nach Initiative „PPP in Bayern“)
Effizienzunterschied
0
+3%
-4%
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 12
10. Wirtschaftlichkeitsberechnung (II)
Effizienzvorteile bei PPP-Projekten im öffentlichen Hochbau
(Beispiele)
Investitionsvolumen in Mio €
Effizienzvorteil
Schulen Kreis Offenbach Los Ost
100
18 %
Schulen Kreis Offenbach Los Ost
100
19 %
Bildungszentrum Ostend, Frankfurt
41
25 %
Schulen Köln
34
10 %
Schulen Monheim
24
15 %
Kreishaus Unna
20
6%
Rathaus Gladbeck
16
14 %
Schulen Rhein-Erft-Kreis
16
10 %
Schulen Bedburg
11
10 %
Schulen Witten
10
9%
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 13
11. Praxisbeispiele Stadt Ulm

CCU – Stadthalle/Kongresszentrum/Hotel

Freibad/Eislaufanlage/Freizeitbad

Schlachthof

Alten- und Pflegeheim

Reinigungsdienstleistungen
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 14
11. Praxisbeispiele (1)
CCU-Stadthalle / Kongresszentrum / Hotel
Maritim GmbH
Hotel mit 300 Zimmern, 20 Tagungsräumen,
allen übrigen Facilities;
Investitionsvolumen ca. DM 100 Mio.
1. Stufe
Stadt Ulm
Stadthalle u.a. mit Sälen für 1.500
und 400 Personen,
Investitionsvolumen ca. DM 60 Mio.
Gemeinsame Planung
Grundlagenvertrag
Architektenwettbewerb
Verständigung auf konkrete Realisierungsplanung
2. Stufe
3. Stufe
Bau des CCU
Bau GmbH
50 % Maritim GmbH
50 % Stadt Ulm
Betreibermodell
städt. Einflussrechte,
80 Belegungstage,
Mietzins usw.
Betreibervertrag auf 20 Jahre
(Betrieb bei Maritim,
städt. Teil an Maritim
verpachtet)
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 15
11. Praxisbeispiele (2)
Privatisierung Freibad / Eislaufanlage /
Freizeitbad Atlantis
Bank
Bürgschaft / Garantie
Generalübernehmer
Neubau Freizeitbad
(BK rd. 40 Mio. DM)
(N)
Werkvertrag
Städte Ulm und Neu-Ulm
Erbauberechtigte
Grundstück Freizeitbad
Atlantis GmbH
Erbaurecht
Inhaber u. Betreiber
Erbauzins
Eigentümer an besteh.
Einrichtungen
Freibad
Eislaufanlage
Nutzungsentgelt (N)
Pacht- u. Betreibervertrag
Freizeitbad
Betreiber
Freibad
Eislaufanlage
BETRIEB
Freizeitbad
Freibad
Eislaufanlage
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 16
11. Praxisbeispiele (3)
Privatisierung des Schlacht- und
Viehhof Ulm
Städt. Regiebetrieb Schlachthof
gewerblicher Bereich (BgA)
-Schlachtbetrieb-
früher
Verwaltung
hoheitlicher Bereich
-Veterinäramt-
Privatisierung BgA und Veterinäramt (Vertagswerk mit Regulierungen)
Schlacht- und
Zerlegebetriebe
GmbH
Wesentliche vertragl.
Bestimmungen
• Rückkaufsrechte, Heimfall
• Personalgestellungsvertrag
heute
Ulmer Fleisch
Veterinäramt
(städtisches Amt mit
hoheitlichen Aufgaben)
Aufgaben:
• Fleischhygiene
• Schlachttier- u. Fleischuntersuchung
• Bauverpflichtung
• Mietvertrag für Räume des
Veterinäramtes
• Öffentlichkeitscharakter
• Kaufpreís
• Tierschutz
• Garantie für Nutzer
• usw.
• Tierseuchenbekämpfung
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
• Lebensmittelkontrolle
Seite 17
11. Praxisbeispiele (4)
Alten- und Pflegeheim Wiblingen / RKU
(Eigenbetrieb mit Betreiber)
•im Stadthaushalt UA 4320
•Kostendeckung ca. 65 %
•Aufgaben
•Wohnen im Heim
•Pflegeheim
•Schlüsseldaten
 Bilanzsumme DM 6,5 Mio.
 Umsatz DM 7,5 Mio.
 52195 Pflegetage
 87 Mitarbeiter
•Kostendeckung 100 %
100 % Stadt Ulm
Rehabilitationskrankenhaus
Ulm gGmbH (RKU)
50 % SANA Kliniken GmbH
50 % Stadt Ulm / Universität
Betriebsführungsvertrag
Alfred Katz,
Neu-Ulm
Schneider,
Geiwitz
& Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
heute
Eigenbetrieb der Stadt
Rehabilitationskrankenhaus
Ulm gGmbH (RKU)
früher
Regiebetrieb der Stadt
Managementvertrag
SANA Kliniken GmbH
Seite 18
11. Praxisbeispiele (5)
Städtische Reinigung / UWS / Privater
Personal
Ulmer Wohnungs- und
Siedlungs-GmbH
Stadt Ulm
Reinigung





Neues Geschäftsfeld
Reinigung
Betriebsführung
Dienstleistungs
-GmbH
Übernahme des Personals zu TVÖD-Bedingungen
Zusätzliche Personalgestellung durch Dienstleister
Organisationsform in hohem Maße flexibel
Verbesserung der Dienstleistung (Spezialisierung)
Synergien
 Personaleinsatz

Bewirtschaftung der einzelnen Objekte

Steuerung und Controlling

Beschaffung von Geräten und Material
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 19
12. Fazit (I)

Patentrezepte zur schnellen, einfachen und problemlosen Erreichung der Wettbewerbsfähigkeit gibt es
nicht und wird es nicht geben. Frühzeitiges Handeln ist notwendig und sichert sozialverträgliche
Anpassungen und volkswirtschaftlich sinnvolle Lösungen

PPP-Modelle stehen und fallen mit (1) „Win-Win-Situation“ mit angemessener Verteilung der Risiken und
Chancen (2) klar und umfassend formulierten Verträgen (Vertragsmanagement), (3) qualifizierte
Vertragspartner (Betreiber), (4) nutzeradäquate Lösung (bei kommunalen Mindesteinwirkungsmöglichkeiten) und (5) nachhaltige Wirtschaftlichkeit (obj. Vergleichsrechnung).

Der Trend zur Privatisierung ist nicht “schrankenlos“ möglich und sinnvoll.
Als Grenzen sind insbesondere zu nennen:
 Demokratieprinzip (Art. 20, 28, 33 GG; hinreichende politisch-demokratische Legitimation;
“kraftvolle“ kommunale Selbstverwaltung, Einflusssicherung usw.)
 Grundsicherung des Rechts- und Sozialstaatsprinzips (nicht bloße “Flucht“ ins Privatrecht;
Grundrechtsordnung; Kommunalrecht; Daseinsvorsorge)
 Transparente, für den Bürger “verträgliche“ Lösungen (Privatisierungsfolgerecht bzw.
“Regulierungen“ dürfen Aufgabenerfüllung nicht “erschweren“; Bürger-Akzeptanz).
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 20
12. Fazit (II)

Da viele Kommunen noch wenig ÖPP- bzw. „wettbewerbsfähig“ sind, ergibt sich dringender
Handlungsbedarf:

Vorbereitung auf „ÖPP-Denken und –Kultur“, „wettbewerblichen“ Dialog (Personalentwicklung, Qualifikation, Organisationsanpassung, ganzheitliches Lebenszyklusdenken,
Nachhaltigkeit usw.)

Qualifikation für ÖPP-Know-how (methodisch, instrumentell, rechtlich, betriebswirtschaftlich
usw.); Vertragsmanagement und –controlling.

Auch die an ÖPP-Modellen beteiligten „Privaten“ haben die öffentlichen Rahmenbedingungen zu
berücksichtigen (Demokratie-, Rechtsstaats- und Sozialstaatsprinzip, Gemeinwohl, öffentlicher Zweck,
Einflusssicherung, bürgerfreundlich usw.; gemeinsame Ziele, Philosophie, Kultur)

Ausgleich bzw. Harmonisierung der öffentlichen/privaten Ziele, Interessen usw. (ausgewogene,
faire, transparente Lösungen und Risikoverteilung Richtung „Win-Win-Situation“)
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 21
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit
Prof. Dr. Alfred Katz
Rechtsanwalt und Partner
Erster Bürgermeister a. D.
E-Mail: [email protected]
Telefon: 0731 / 970 18
- 683
Schneider, Geiwitz & Partner | Professor Dr. Alfred Katz (Partner und Bürgermeister a.D.)
Seite 22