Transcript 최저가낙찰제

최저가 낙찰제도 개선 및 발전방안
2011. 5
김명수(가톨릭대학교)
목차
Ⅰ. 문제 제기
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
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I. 문제 제기
1. 배경 및 목적
Ⅰ. 문제 제기
 최저가 낙찰제도는 지난 2001년 건설산업 경쟁력 강화와 공사비 절감을 유도하기
위하여 도입됨
 1,000억 원 이상의 PQ 대상 공사에 도입되었으며, 저가로 인한 부실방지를 위해 40%
보증금율의 이행보증증권의 제출도 의무화
 2003년 12월부터 500억 원 이상 PQ 대상 공사, 2006년 5월부터 300억 원 이상 모든
공사로 확대 적용
 저가낙찰 방지를 위해 2003년 12월 저가심의제 도입. (저가낙찰 기준을‘입찰자 평균가
격’으로 함에 따라 입찰자 간 담합이 빈번하게 발생)
 2006년 5월 2단계 저가심의로 개선하면서 2단계 심사에서 절감사유의 적정성을 심사
하여 합리적인 절감사유를 보유한 입찰자를 낙찰자로 선정
 2012년부터는 100억 원 이상 공사로 확대될 예정
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1. 배경 및 목적
Ⅰ. 문제 제기
 하지만 최저가 낙찰제도는 저가낙찰, 업체들의 과당경쟁, 저가심의에서의 갖가지
부작용 등으로 많은 문제점을 노출하고 있음
 2010년 감사원은 최저가낙찰공사 관리 실태에서 입찰자들이 제출하는 서류의 진위여부
를 확인하지 않거나 불가능한 절감사유를 인정한 채 저가심의를 운용하는 등의 문제점
을 지적
 2단계 저가심의에도 불구하고 저가낙찰 문제는 해결되지 않고 있음
 저가낙찰은 하도급업체에도 막대한 피해를 주어, 정부가 강조하고 있는 상생협력 기조
의 기반을 무너뜨리게 됨

 이처럼 최저가 낙찰제도가 많은 문제를 내포하고 있음에도, 2012년 100억 이상
으로 확대시행은 제고의 여지가 큼
 따라서 현재 시행중인 최저가 낙찰제도 및 저가심의제도의 운영실태와 문제점를 살펴보
고, 개선방안을 모색
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Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
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1. 국가계약제도와 최저가 낙찰제도
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에서 규정하는 공공건설공사 발주제도
 분리발주 방식은 발주기관이 설계자와 계약하여 설계를 완성, 시공자는 별도로 선정
 최저가낙찰제도 : 가장 낮은 가격으로 입찰한 자부터 입찰금액의 적정성을 심사하여 통과하
는 자를 낙찰자로 결정
 적격심사제 : 업체의 계약이행능력을 심사하여 통과하는 자 중 최저가 입찰자를 낙찰자로 결
정. 기존 가격경쟁 위주의 낙찰방식에서 탈피하여 기술능력 등 계약이행 능력을 종합적으로
평가
 설계․시공 일괄발주 방식은 설계와 시공을 일괄하여 입찰에 부치는 일괄(턴키)입찰과
발주기관에서 작성한 원안설계와 함께 입찰자가 대안설계를 제출할 수 있는 대안입찰방
식으로 구분
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1. 국가계약제도와 최저가 낙찰제도
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
 공공공사 입찰․낙찰제도
 공공건설공사 낙찰제도는 경제여건이나 시장상황에 따라 최저가낙찰제도의 도입
-보완-폐지를 반복하면서 부찰제, 제한적 최저가낙찰제, 적격심사제 등이 보완적
으로 운영되어 왔음
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2. 최저가 낙찰제도 운영 실적
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
 최저가낙찰공사는 2008년 기준 공공건설공사 집행금액의 40.1%, 15조원을 차
지하는 등 공공건설공사 발주방식의 근간을 이루고 있음. (2009년 22조원)
 500억 원 이상 PQ 대상 공사로 확대된 2003년 12월과 300억 원 이상 모든 공사
로 확대된 2006년 5월 이후에 각각 큰폭으로 증가
 2003년 3조 규모가 2004년 6조로 200% 증가했고, 2006년 6조에서 2007년 14조로 대
폭 증가해 2009년 22조 3,160억원을 기록
 낙찰률은
도입초기 65% 수준을 유지하였지만 가격경쟁이 심화됨에 따라 평균
낙찰률은 2004년 59%까지 지속적으로 하락하였으며, 이후 낙찰률은 꾸준히 상승
하여 2009년 현재 평균 73%를 유지
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2. 최저가 낙찰제도 운영 실적
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
운영실적
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3. 최저가 낙찰제도 주요 내용
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
 관련 법령 : 국가계약법 시행령 제42조 규정에 근거
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3. 최저가 낙찰제도 주요 내용
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
 사업수행절차
 최저가낙찰공사의 수행절차는 발주기관에서 기본․실시설계를 마친 후 입찰 진행
 입찰공고 후 PQ심사에서 경영상태와 기술적 공사이행능력을 평가하여 입찰참가자격을 보유
한 입찰자만 입찰에 참여하며, 저가심의를 통해 입찰금액이 적정하다고 평가된 최저가 입찰자
를 낙찰자로 선정하여, 보증기관의 공사이행보증서를 제출받아 계약을 체결
 저가심의는 1단계 심사와 2단계 심사로 구성
 1단계 심사는 입찰자들의 공종별 입찰금액을 객관적으로 비교하여 부적정한 공종이 일정 비
율 이상인 경우 자동 탈락
 2단계 심사는 심사위원회를 구성 구성1단계 심사를 통과한 최저 입찰자부터 부적정 공종에
대한 절감사유서를 심사하여 낙찰자를 결정
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3. 최저가 낙찰제도 주요 내용
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
 저가심의 업무흐름
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3. 최저가 낙찰제도 주요 내용
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
 저가낙찰 방지 체계
 최저가낙찰공사의 저가낙찰에 따른 부실시공 등의 문제점에 대비하여 저가심의제도,
공사이행보증, 감리원 추가배치 등의 제도 운용
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3. 최저가 낙찰제도 주요 내용
Ⅱ. 최저가낙찰제도 운용 현황
 순수내역입찰제 및 물량내역수정입찰제 도입
 2010년 7.21 국가계약법 시행령 개정 시행으로 순수내역입찰제와 물량내역수정입찰제
도를 도입
 물량내역서를 교부하지 않는 순수내역입찰제는 모든 공사에 허용하되, 임의적으로 도입
되었고
 업체가 물량내역서를 수정할 수 있도록 하는 물량내역수정입찰제도는 1,000억원 이상
공사에 도입되었고, 올해에는 500억원이상, 내년에는 300억원 이상으로 확대 예정
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Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
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1. 공사규모별 입찰방식 획일화
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
 현행의 정부계약제도로는 고품질의 성과물을 합리적 가격으로 획득할 수 없음
 성과물의 부실에 대한 우려가 증가
 무엇보다 획일적인 계약제도는 수요기관의 자율성을 침해하고, 궁극적으로는 재
정집행의 비효율을 초래
 공사금액별로 발주방식을 제한한다거나, 획일적인 심사기준을 적용함에 따라 계약의 특
성에 맞는 최적의 계약방법 선택이 곤란
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2. 공사수주를 위한 건설업체들의 과당경쟁
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
 2010년 감사원 감사결과 최저가낙찰제공사에서 입찰서류 조작이 관행화되고, 부
적격 업체가 낙찰되거나 부조리가 빈번하게 발생하는 것으로 드러남
 현행 저가심의제도 하에서 입찰참가업체는 1단계와 2단계 저가 심의를 통과하기
위해 현장 이행 가능성과는 상관없이 부적정 공정과 나머지 공정의 입찰가격을 임
의로 분배하거나 허위로 절감사유서를 제출하는 일이 관행화
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3. 저가낙찰 방지제도의 효과 미흡
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
 저가심의는 2003년 12월 도입되었으나 저가낙찰이 지속되고, 공종기준금액을‘
입찰자 평균가격’으로 함에 따라 입찰자 간 담합이 빈번하게 발생
 2006년 5월 저가심의제도를 개선하면서 2단계 심사에서 절감사유의 적정성을
심사하여 합리적인 절감사유를 보유한 입찰자를 낙찰자로 선정
 하지만 실제 저가심의 2단계 심사로 인하여 낙찰률이 상승하는 효과는 미미
 1단계 심사를 통과한 최저가 입찰자의 평균 투찰률는 70.78%로 나타나고
 2단계 심사를 통과한 평균 낙찰률 71.29%와 차이는 1%p에도 미치지 못하는 것으로
나타남
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4. 입찰금액사유서의 진위여부 미확인 및 심사 부실
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
 감사원의 감사보고에 따르면, “조달청 등 발주기관들은 최저가 공사 입찰자가 제
출한 절감 사유서의 진위여부도 확인하지 않고 있었다”고 함
 건설업체들이 절감사유서대로 이행하지 않은 이유는‘절감사유서에 기재된 내용으로 시
공 시 공사비가 더 많기 때문이며 (설문결과)
 현장여건과 부합하지 않아 적용이 불가능한 등 절감사유서의 현실성 결여를 들고 있음
 방대한 분량(5개 부적정 공종 기준으로 500～1,000쪽)의 절감사유서를 작성․제
출하게 하고 있어 단기간에 심의가 불가능함
 심사위원회에서 자료를 제공받아 절감사유서의 적정성을 심사하더라도, 입찰자가 제출
한 절감사유로 실제 공사비 절감이 가능한지 확인하기 어려운 실정
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4. 입찰금액사유서의 진위여부 미확인 및 심사 부실
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
 감사원은 발주기관의 공사금액 절감사유서 심의기준도 문제로 지적
 심의기준이 주관성과 자의성이 개입될 소지가 커 심의와 관련한 부조리가 발생할 가능
성도 크고, 부적격 업체가 낙찰되는 일도 발생
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5. 입찰금액 사유서 이행실태 관리 소홀
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
 현장 이행률이 40%대에 그치고 있어 입찰자는 실현 불가능한 절감사유서를 남발
하는 등 저가심의의 실효성이 미흡한 실정
 1단계 심사를 통해 이미 적정 낙찰률이 형성되었다는 등의 사유로 2단계 심사를
사실상 생략함에 따라 대부분 1순위 업체를 낙찰자로 선정하는 등 저가심의제도를
유명무실화
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6. 손실만회를 위한 설계변경
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
 발주기관의 요구로 설계를 변경하여 계약금액을 조정하는 때에는 설계변경 당시
를 기준으로 산정한 단가와 낙찰률을 곱한 금액의 범위에서 협의하여 단가를 결정
(협의단가)
 최저가낙찰공사는 다른 방식으로 발주한 공사(일괄․대안입찰 92%, 적격심사
81.2%)보다 낙찰률이 낮게 형성(68.8%)되기 때문에 공사 집행 시 발주기관의 요
구로 설계를 변경하면 계약한 단가보다 높은 협의단가를 적용
 발주기관의 설계변경을 유도하여 공사비 손실을 만회하려는 유인으로 작용
 최저가낙찰공사의 경우 설계변경으로 인한 공사비 증가율이 11.6%로 일괄․대안입찰
이나 적격심사 방식에 비해 각각 4.8%p, 3.9%p 높게 형성
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7. 저가투찰의 구조화
Ⅲ. 최저가 낙찰제도의 문제점
 건설업체의 견적능력을 향상을 위해서 도입된 물량내역수정입찰제에 의한 저가
투찰의 구조화가 우려됨
 입찰참여자들은 공사의 수주 가능성을 높이기 위해서 과다 계상된 물량은 수정하고, 정
상 물량조차 오차 범위(2%)내에서 물량을 축소하며, 누락된 물량은 반영하지 못한 채
입찰에 참여하게 됨
 저가심의기준의 공종기준금액 산출비율(공종조사금액 70% : 공종별평균입찰금
액 30%) 등으로 인해서 적정한 가격으로 입찰에 참여하지 못하고 있음
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IV. 최저가 낙찰제 개선방안
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1. 기본방향
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 최저가 낙찰제의 본래 목적 달성; 고품질 저가격 실현
 적정한 가격에 의한 낙찰로 품질 확보 및 상생 협력 강화
 과당경쟁 방지
 시장에 의한 통제 기능 강화(보증 기능 강화)
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2. 입낙찰 방식의 다양화
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 공사규모에 관계없이 개별공사의 성격에 따라 발주자들이 자율권을 가지고 발주
방식을 취사선택해야 함
 미국, 영국, 일본 등 외국의 사례를 보면, 특정금액을 기준으로 특정한 입낙찰 방
식을 강제하고 있는 사례는 찾아보기 어려우며, 발주자의 판단하에 프로젝트 유형
이나 특성에 따라 적합한 입,낙찰 방식을 선별하여 활용
 가격경쟁 위주에서 벗어나 투자효율성을 극대화하는 방향을 추구
 가격과 품질의 양 측면에서 종합적으로 우수한 시설물을 조달하기 위해 다양한 입․낙찰
제도를 활용
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2. 입낙찰 방식의 다양화
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 제한적 최저가 방식의 활용
 최민수(2010)는 덤핑 입찰로 판정할 수 있는 최저 입찰선을 규정하고, 그 이하의 투찰자
는 자동 탈락시키는 방안을 제안
 최종 낙찰자는 최저제한선 이상으로 투찰한 자 가운데, 가장 낮은 가격을 투찰한 자로
하자는 것
 일본의 경우 최저제한가격(Lower Limit) 제도을 운영
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3. 심사기능 강화 및 변별력 제고
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 변별력있는 최저가낙찰제의 시행
 단순 가격경쟁이 아닌 견적에 의한 기술경쟁으로 나가야 함
 대안 제시가 가능한 순수내역입찰을 지향
 저가심의방식을 다양화하려는 노력이 요구
 단순히 덤핑 투찰의 방지 기능을 담당하는 저가심의와 원가절감 등 기술적 심의가 가능
한 저가심의 방식으로 구분하여 적용대상공사를 구분
 저가심의 형태도 신기술․신공법 도입을 전제로 하는 내역 수정을 허용하는 방식과 내역
수정을 허용하지 않는 방식으로 구분
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3. 심사기능 강화 및 변별력 제고
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 공사 유형에 따른 저가심의방식 다양화 필요(최민수 2010)
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4. PQ 변별력 제고
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 최저가의 입찰참가자 수가 너무 많아 결국 과당경쟁으로 이어지고, 심사 및 사후
관리 과정 등에서 여러 가지 부작용을 낳음
 2009년 조달청의 최저가 낙찰제 발주는 134건이며, 평균 입찰참가자수는 69개 업체나
되는 실정
 조달청의 경우 담당부서의 직원 3명이 연간 수백여 건의 최저가 낙찰공사와 관련하여
절감사유서를 검토
 각 발주기관은 PQ 심사대상 및 기준에 대한 재량권을 가지므로, 공사특성 등을
반영하여 자체적으로 기준을 설정하여 변별력을 높일 수 있음
 소수의 업체만 PQ를 통과시켜 저가심의도 보다 면밀하고 효율적으로 수행가능
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5. 저가낙찰 방지를 위한 공종기준금액 산정 개선
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 정부가 저가낙찰 방지를 위해 2단계 저가심의 등을 실시하고 있으나, 실효성이 별
로 없음
 2001∼2010년 발주한 공사를 모두 집계하면 1371건, 128조7200억원이 발주됐지만
평균낙찰금액은 89조410억원(69.33%)에 그치고 있음
 상생협력 기조 붕괴
 실행원가율이 낙찰가격보다 높아지면서 중소건설업의 부도와
 아울러 협력사의 출혈 경쟁도 양산됨
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5. 저가낙찰 방지를 위한 공종기준금액 산정 개선
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 대한건설정책연구원(2010) 조사에 따르면, 전문건설업의 자금난 완화를 위해 발
주자 및 정부에 바라는 개선사항 중 최저가 낙찰제 공사의 축소가 두 번째로 높은
22.6%로 나타남
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5. 저가낙찰 방지를 위한 공종기준금액 산정 개선
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 공종기준금액 산정 비율을 조정하여 저가낙찰을 방지해야 함
 먼저 입찰자의 평균금액의 반영비율을 없애는 방안으로, 아예 공종평균입찰금액을
100% 발주자가 작성하도록 함
 만약 이것이 힘들다면, 현행 30%비율을 20% 또는 10%로 하향 조정
 한국도로공사에서 '08년 9월 저가심의 강화방안을 마련하여 효과를 봄
 공종기준금액 작성 비율을 발주기관 80% 및 입찰자 평균 20%으로 바꾸고, 부적정 공종
의 판단기준을 기준금액의 85%로 상향 조정
 1단계 심사의 통과 기준을 강화하자 낙찰률이 70% 내외에서 75% 내외로 상승
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6. 보증기관의 보증 심사 강화
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 국가계약법 시행령 제52조에서는 2010년 개정을 통해 공공건설공사에서 다음의
계약보증금 납부 방법을 명시
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6. 보증기관의 보증 심사 강화
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 건설공제조합 등 건설보증기관에서는 최저가공사의 이행보증발행 시 보증사고
발생 억제를 위한 보증거부낙찰률을 운용
 보증기관들은 보증거부낙찰률[건축 68%, 토목 64%('08년 12월) → 건축 72%, 토목
68%('09년 5월)] 이하로 계약 시 신용등급에 따라 보증서 발급을 연 1～3회로 제한
 보증거부낙찰률 적용 전후 최저가낙찰공사 낙찰률 변화
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6. 보증기관의 보증 심사 강화
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 보증거부낙찰률 적용 전후 최저가낙찰공사 낙찰률 상승
보증기관의 리스크 관리 및 시공업체의 적정공사비 확보를 통한 부실공사 방지를
위해 보증거부 낙찰률을 제고
 보증거부 낙찰률을 높이고(예를 들면, 건축 75%, 토목 70%로 상향조정) 신용등급에 따
라 보증서 발급을 회수를 더욱 강화
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7. 물량내역수정입찰제도의 개선
IV. 최저가 낙찰제 개선방안
 물량내역수정입찰제가 처음 적용된 ‘북항대교-동명오거리간 고가·지하차도 건설
공사 2공구’(수요기관 : 부산광역시, 발주기관 : 조달청‘10.12)의 개찰 결과를 살펴
보면 평균 투찰률이 71.46%로 기존 방식의 최저가낙찰제 방식보다 4-5%P 하락
한 것으로 나타났음
 낙찰률 하락에 의한 건설업체들의 수익성 하락은 원도급사 뿐만 아니라 하도급사
등 협력업체 및 노무자에게 까지 경제적 어려움을 끼치게 되어 전체 건설업계의 동
반 성장과 상생을 어렵게 만듦(건설업계에서는 폐지를 주장)
 합리적인 물량내역적정성 평가에 대한 명확한 기준을 마련하고, 건설업계의 추가
적인 의견 수렴을 거쳐서 본격적인 시행과 동 제도의 확대 시행을 재검토해야 함
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감사합니다.