Transcript 제4주차 우리나라 지방자치의 전개 강의: 현승현

지방행정론
제4주차 우리나라 지방자치의 전개
강의: 현승현
오늘의 학습목표
 첫째, 정부간 관계에 대해서 정리해본다.
 둘째, 우리나라 지방자치 전개 과정에 대해서 살펴본다.
 셋째, 노무현 정부와 이명박 정부의 지방분권 정책에 대해
서 비교해본다.
정부간 관계2
연방주의에 대한 이해
 미국은 건국 초기부터 연방정부와 주정부간의 상호관계를
중심으로 주로 논의해 왔기 때문에 초기의 정부간 관계는
주로 연방주의(federalism)라는 측면에서 언급됨.
 이러한 연방주의는 1930년 이후부터 정부간 관계론IGR)
이라는 개념으로 재정비되었고, 1970년대에는 다시 정부
간 관리론(IGM)이라는 새로운 시각으로 활용됨.
 정부간 관계라는 용어 이전에 주로 연방정부와 주정부간
의 관계를 중심으로 한 연방주의 개념이 사용됨. 따라서 연
방주의의 개념을 먼저 정리할 필요가 있음.
 Starling(1986)의 개념을 통해 연방주의의 개념적 변천과
정을 살펴보면 다음과 같음.
연방주의에 대한 이해
 ① 이중연방제(dual federalism: 1937이전까지)
 Andrew Jackson(1829-37)은 주정부의 권리를 강조하
는데, 이 기간 동안 주정부와 연방정부는 독자적인 영
역으로 존재하였음. 이는 미국이라는 나라가 독자적
인 식민지 개척 후 연합한 연합국가의 형태를 띠고 있
었기 때문임.
 이러한 연방형태는 층별로 구분된 여러 단의 케이크와
같이 각 정부가 독자적인 영역을 유지한다는 의미에서
Layer-Cake Federalism으로 부르기도 함.
연방주의에 대한 이해
 ② 협력적 연방제(cooperative federalism : 1933-1960)
 1930년대 대공황이 발생하자 주정부와 지방정부에 연
방정부의 적극적인 개입이 시작됨. F. Roosevelt 대통
령에 의한 뉴딜정책에 의해 연방정부의 역할이 매우
강화된 것임.
 이러한 정부간 상호 긴밀한 연계 및 협력형태를
Marble-Cake Federalism이라함.
연방주의에 대한 이해
 ③ 창조적 연방제(creative federalism:1960-1968)
 연방의 개입이 훨씬 더 강화된 시기임. L.
Johnson(1963-1968) 대통령의 위대한 사회(great
society) 프로그램에 의해 주정부와 지방정부에 대한
연방의 지원은 종전의 2배에 가깝게 되었던 것임.
 이러한 창조적 연방제는 연방정부가 주나 지방정부의
일상적인 생활에 많은 영향을 미치게 되었고, 정부간
관계에 대한 연구 필요성이 증대되는 결과를 가져옴.
연방주의에 대한 이해
 ④ 신연방제(new federalism:1968-현재)
 신연방제는 연방의 개입을 약화시키고, 주정부의 권
한과 기능을 강화하는 분권적 흐름을 말함. 이러한 입
장은 R. Nixon, R. Reagan 등을 거쳐 현대에 이름.
 Nixon 대통령은 주정부에 국고보조금의 자율적 사용
권을 부여하고자 하여 주정부의 자율성을 신장시키고
자 하였고, Reagan 대통령은 연방의 기능을 주정부에
돌려주고자 했음.
 이러한 시각은 연방의 주에 대한 지출을 대폭 감축시
키는 결과를 가져옴.
국가·지방간 관계
 정부간 관계(IGR: Inter-Governmental Relationship)
란 한 나라 내에있는 중앙과 지방정부 사이의 교환과
결합관계를 의미함.
 종래의 국가-지방관계가 집권·분권 개념에 근거를 두
고 있던 데 비해, 근래에는 기능적 상호의존의 개념으
로 전환.
 규범적 모형이론으로 D. Wright의 이론이 대표적
Wright의 정부간 관계 모형
 종속형, 분리형, 상호의존형의 세 유형으로 분류
 종속형: 지방정부가 중앙정부에 완전히 종속되어 있
는 관계
 분리형: 인사·재정상의 완전한 분리에 의한 중앙-지방
은 독립적 관계
 상호의존형: 정치적 타협과 협상에 의한 중앙-지방간
상호의존 관계를 의미. 상호의존형이 가장 이상적인
실천모형
기타 이론 모형
 Elock의 모형(대리인-동반자-교환 모형)
 대리인 모형: 지방은 중앙의 단순한 대리인에 불과
 동반자 모형: 지방은 고유권능을 갖고 독자적 결정을 하는 주체.
중앙과의 동반자
 교환 모형: 중앙과 지방은 상호의존관계
 무라마츠의 모형(수직적 통제모형-수평적 협력모형)
 수직적 통제모형: 중앙정부는 지방정부에 대해 지시 및 명령을
통해 통제
 수평적 통제모형: 정책을 둘러싸고 중앙정부와 지방정부가 상호
협력과 경쟁
기타 이론 모형
 절충형 모형
 소작인 모형(J. Kingdon): 지방정부는 때때로 정책을 채택하거
나 수정하도록 중앙정부를 설득하는 것이 가능. 하지만 대부분
복종하는 위치에 있으면서 소작인인 지방정부가 중앙정부에 복
종하지 앟는 경우 소작인은 교체됨.
 전략적 협상관계 모형(R.Rhodes): 중앙과 지방의 관계는 게임적
상황에서의 협상관계에 있으며, 게임의 성격은 상호배타적 경쟁
의 제로섬 게임의 상황이 아닌 상호의존적 포지티브섬 게임의
상황으로 인식
우리나라 지방자치제하의 정부간 관계
 1995년, 민선체제 출범 이전의 중앙정부와 지방자치단체 관계는 완전
한 상하관계로서 지방자치단체는 독자성를 부여받지 못하였음. 형식
상 자치단체로서의 법인격을 부여받고 있었으나 정부간의 역동적인
상호작용을 가리키는 정부간 관계라는 말이 성립될 수 없을 정도였음.
 그 이전에는 지방자치가 폐지되어 자율적인 통치주체가 없었기 때문
에 중앙정부의 집행도구로서의 역할을 수행하는 지방행정만 존재하
였고 지역의 의사에 따른 지역의 통치주체가 없었기 때문.
 그러나 민선체제 출범후 지방자치단체가 전보다 강화된 자율적인 기
구가 되면서 중앙정부와 지방자치단체간, 지방자치단체간의 관계가
보다 역동적인 모습을 보이게 된 것임.
 정책문제를 둘러싼 정부간 갈등(중앙정부와 지방자치단체, 상급자치
단체와 하급자치단체간, 수평적인 자치단체간)이 발생되고 있음. 님
비(NIMBY), 핌피(PIMFY)등의 현상이 생겨나고 있음.
앞으로의 방향 : 정부간 관계의 합리적인 정립
 우리나라 지방자치의 정착을 저해하는 요인 중 하나가
정부간 관계가 합리적으로 정립되어 있지 않기 때문.
 지방자치단체를 주민의 통치조직 즉 지방정부로 인식
하지 않고 중앙정부의 지시와 명령에 따라 한 지역을
다스리는 중앙정부의 하급기관으로 인식해 왔음.
 중앙정부와 광역자치정부, 기초자치정부간의 관계로
인식하지 않고 한나라 안에는 정부가 중앙정부 하나
밖에 없다는 그릇된 인식을 가지고 있음.
우리나라 지방자치의 전개
우리나라 지방자치의 특징 및 발전
 우리나라 중앙집권적 전통
 우리나라는 일찍부터 유교문화와 지정학적 요인 등으로 중앙집
권체제가 확립되어 일관되게 시행
 대한민국 정부수립 이후 근대적 의미의 지방자치제도를 실시
 1960년대 이후의 중단과 1990년대 이후의 부활
 1960년대 초 사회혼란으로 중단되었다가 1990년대 다시 부활하
였으나 여전히 중앙집권적 성격이 강함
정부수립 이전
 중앙집권적 통치제제의 속에서도 역사적으로 지방자
치적 요소가 전혀 없었던 것은 아님.
 고려초기의 사심관 제도, 조선시대 향약·향청 제도, 일
제시대 도회·부회제 등은 우리나라 역사상 지방자치
적 제도의 요소로 볼 수 있음.
정부수립 이후 : 지방자치의 성립 -> 중단 -> 부활
시기 역사적 내용
성립 •제1공화국: 1949년 ‘지방자치법’ 제정·공포. 1952년 전시중 일부지역의 부분
적 광역기초의원선거 실시(1대)
•제2공화국: 의원 및 자치단체장의 민선. 지방자치권의 광범위한 인정(주민
자치형의 법적 근거 마련) -> 집권당의 정치적 전략에 따른 계속적 법 개정.
지방자치 발전보다는 혼란의 연속으로 평가
중단 •5·16군사정변과 제3공화국: 1961년 군사정부에 의해 ‘지방자치에 관한 임시
조치법’ 제정. 지방의회 해산 -> 지방자치법의 효력정지
•제4공화국: 헌법부칙에 ‘지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지
아니한다’고 규정
•제5공화국: 헌법부칙에 ‘지방의회는 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구
성한다’고 규정
부활 •제6공화국: 지방자치에 관한 임시조치법 폐지. 지방자치법에 지방의회 구성
과 자치단체장 선출을 규정. 1991년 지방의회 구성
•김영삼정부: 1995년 민선 자치단체장 선출
•김대중정부: 2대 자치단체장의 선출(1998년), 1999년에 ‘중앙행정권한의 지
방이양촉진 등에 관한 법률’을 제정하여 체계적인 지방이양 작업
노무현 정부의 지방분권
 정부혁신차원의 지방분권 추진
 2003년 출범한 참여정부는 지방분권을 정부혁신의 차원에서 적
극 추진
 ‘지방분권특별법’ 제정(2004)
 특별지방행정기관의 정비
 지방교부세법정율의 단계적 상향조정
 교육자치제도의 개선
 자치경찰제도의 도입
 자치입법권의 강화
 주민참여의 확대(주민투표, 주민소환, 주민소송제도 도입) 등을
지방분권의 추진과제로 규정
노무현 정부의 지방분권
 지방분권의 3대 원칙

선분권, 후보완 원칙


보충성의 원칙


지방에 대한 신뢰를 바탕으로 우선 분권조치를 취하고, 이후 발생하는
문제들을 지방정부와 시민사회가 스스로 보완해 가도록 한다는 원칙
지방단위에서 공공사무는 원칙적으로 지방정부가 담당하고 중앙정부
의 기능은 지방정부가 하기 힘든 부분에 한해 보충적 수준에서만 인정
한다는 원칙
 소극적 보충성의 원칙
 적극적 보충성의 원칙
포괄적 이양의 원칙

단위사무 중심의 사무이양에서 벗어나, 중·대단위 사무를 포괄적으로
지방에 이양한다는 원칙
노무현 정부 이후의 지방분권
 ‘지방분권촉진에관한특별법’ 제정(2008)
 지방자치 및 지방분권에 관한 포괄적·상위법적 성격을 지닌 한
시적 법률. 현행법령에 이에 맞춰 조속히 정비할 의무를 부과
지방사무와 국가사무의 명확한 구분
 기관위임사무의 폐지 원칙
 국가사무의 포괄적, 일괄적 이양추진과 추진실적의 공표
 지방분권촉진위원회 설치(기존 정부혁신지방분권위원회와 지방이
양추진위원회의 통합)
 특별지방행정기관의 정비 및 교육자치 강화, 자치경찰제의 도입
 지방의회의 자치입법권 확대 등에 관해 구체적이고 명시적으로 정
화도록 규정

이명박 정부의 지방분권
 지방분권정책의 주요내용
 정책방향: 이명박 정부는 참여정부의 분산을 통한 균형발전보다
는 분권형 균형 강조
 이명박 정부는 지방분권을 100대 국정과제로 채택하고 강력한
추진의지를 보여왔음.
 과거 지방분권업무를 총괄했던 정부혁신지방분권위원회와 중
앙정부 권한의 지방이양업무를 관할하였던 지방이양추진위원
회를 통합하여 2008년 12월 지방분권촉진위원회 출범
이명박 정부의 지방분권
 지방분권촉진위원회의 주요 역할
 권한 및 기능 재배분 부문: 중앙정부 권한의 지방이양과 특별행정기관 기능조
정, 교육자치의 개선과 자치경찰 도입 등 다룸.
 지방재정 확충 분야: 국세와 지방세의 합리적 조정과 지방교부세 개선 등
 자치역량 강화 분야: 자치입법권 강화와 지방선거제도 개편과 함께 지방자치
행정체제 정비 포함
 협력 및 공감대 확산 부문: 정부 및 자치단체간 협력체제 강화와 특별자치단체
도입 등
 이들 중 가장 역점적으로 추진되고 있는 것이 지방행정체제 개편
으로 100대 국정과제에 채택되었고 2009년 8.15 대통령 경축사와
2010년 경축사 등에서 언급된 바 있음.

2011년 지방행정체제개편에 관한 특별법 제정을 통해 지방행정체제 개편추진
위원회를 구성하여 운영하고 있으며, 2012년 6월 30일까지 지방행정체제에
관한 내용을 담은 기본계획을 작성하여 대통령과 국회에 제출하였음.
이명박 정부의 지방자치정책 평가
 지방분권정책에 대한 긍정적 평가
 외형적으로는 지방분권촉진위원회의 설치, 지방행정체제 개
편특별법 및 위원회 신설, 중앙권한의 지방이양 실적, 국도·하
천, 해양항만, 식의약품 등 3개 분야 특별지방행정기관의 기
능 조정
 교육자치분야의 교육감 권한확대
 지방소비세와 지방소득세의 신설을 통한 지방세수 확대
 주민투표 연령의 19세 하향 조정
이명박 정부의 지방자치정책 평가
 지방분권정책에 대한 부정적 평가
 이명박 정부의 지역정책에서 가장 강조하였던 지방분권이 실제 지방자치단체의 역
량을 강화하고 주민참여를 확대하는 방향으로까지 발전하지는 못하였음.

지방행정체제 개편의 논란


지방행정체제 개편을 위해 특별법과 위원회를 신설하였지만, 과연 현재에도 세계에
서 가장 큰 기초자치단체를 가진 우리나라에서 규모의 경제와 행정비용 절감을 위해
기초자치단체의 통합을 주된 내용으로 하는 지방행정체제 개편이 올바른 방향인가
에 대해 여전히 논란이 제기되고 있음.
지방이양사무 추진의 미온적



지방분권촉진위원회는 2011.6월까지 1,265건의 중앙사무를 지방으로 이양하기로 확
정하여 참여정부 기간 전체에서 추진했던 902건 보다도 많은 수치를 기록하였으나,
실제 이양이 이루어진 사무는 34건(2.7%)에 불과
이 수치는 국민의 정부 때 612건 중 610건이 완료되고 참여정부 때는 902건 중 831건
이 완료되었던(88.2%) 것과 좋은 대조를 보이고 있음.
이러한 사실을 보면 이명박 정부의 지방이양 추진은 매우 미온적이라고 평가할 수밖
에 없음(소순창, 2011).
이명박 정부의 지방분권
 지방분권정책에 대한 부정적 평가

지방재정은 오히려 감소 예상
외형적으로는 지방세법을 지방세기본법, 지방세법, 지방세특별법으로
세분화하고 16개에 달하던 지방세목을 11개로 축소개편하는 성과를 낳
음. 이와 함께 지방세수 확충을 위해 지방소비세와 지방소득세를 신설
 그러나 지방소득세는 종전의 법인세 소득할을 명칭만 변경한 것에 불과
하고 신설된 지방소비세는 정부의 감세정책으로 인한 지방세수 부족을
보완하기 위해 마련된 세목에 불과
 국회예산정책처(2009)의 자료에 따르면 MB정부의 감세 중심의 세제
개편으로 인해 ‘08~’12년까지 5년간 총 90.2조원 세수가 감소할 것으로
예상. 특히 지방재정에서는 2012년까지 누적하여 25조 7,387 조원의 세
입손실이 추계됨.
 이를 보충하기 위하여 지방소비세를 도입하더라도 여전히 지방세수는
25조원이 감소할 것으로 추정되고 있음(경제정책연구회, 민주정책연구
원, 2012).

Q&A
감사합니다.