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제9장 환경정책평가의 기준 McGraw-Hill/Irwin 시그마프레스 1- 1 Copyright © 2009 by The McGraw-Hill Companies, All Rights Reserved. Copyright © 2015 한택환 김금수 임동순 홍인기 환경정책 평가기준 • 한 환경정책이 얼마나 효과적이고 적절한지를 평가하기 위한 일련의 정책평가기준으로서, • 효율성, 비용효과성, 공평성, 기술혁신을 위한 인센티브, 강제가능성, 도덕적 개념과의 합치성 등이 있다. 8-2 비용효과성 • 투여된 자원에 대해 최대의 환경개선이 이루어질 때 혹은 일정한 환경개선의 성과를 가능한 최소의 비용으로 달성할 때 비용효과적이라고 한다. • 어떤 정책이 효율적이기 위해서는 반드시 비용효과적이어야 하지만 역은 성립하지 않음. • 비용효과적이지 않은 정책으로 사회는 효율적 배출수준을 낮게 설정할 우려 : 그림9.1 8-3 효율성 • 효율적이라는 것은 사회에 최대의 편익을 만들어 내는 것을 말한다. • 환경정책의 효율성은 한계저감비용과 한계피해액이 균등화되는 것을 요구한다. • 중앙집권화된 방식의 정책은 관련된 정보를 파악해야 하지만 분권화된 방식의 정책은 개인들로 하여금 ‘스스로’ 그러하게 만든다. 8-4 8-5 공평성 • 공평성은 주로 도덕성의 문제이며 편익 및 비용이 사회구성원 사이에 어떻게 분배되어야 하는가와 관련된다. • 특정지역의 대기오염을 통제하는 몇 가지 방식의 비용과 편익의 예 : 다음 슬라이드의 표 - 순편익은 같으나 분배상태가 다른 정책 : A, B - 순편익은 높으나 분배가 고르지 못한 정책 : B 대비 C - 순편익이 높고 분배가 고르지 못하나 저소득층에게 상대적으로 더욱 많이 분배 : B 대비 D 8-6 8-7 기술혁신을 위한 인센티브 • 환경영향을 줄이기 위한 ‘새롭고 혁신적인’ 방식을 발견하도록 하는 강력한 인센티브의 제공 : 명령통제형 접근방식, 인센티브에 기초한 접근방식 • 기술기준을 강제할 수도 있다. • 환경기술산업의 건강성과 활력 기술의 장기적 개선에 매우 중요하다. 8-8 강제가능성 • 규제는 강제되어야만 한다 : 법 제정이 능사가 아님 • 강제는 다른 활동과 마찬가지로 시간과 자원이 소요된다. • 강제에는 감시와 처벌이라는 두 가지 중용한 단계가 있다. 8-9 도덕적 고려와 정부실패 • 도덕적 고려란 분배문제에 대한 견해를 훨씬 넘어 옳고 그름에 대한 판단을 말함. 가령, 문제를 야기한 사람이 ‘보상’받아서는 안된다라고 생각하여 오염보조금에 반대할 수도 있다. -특정 오염행위는 불법이라고 분명히 선언한 정책들이 그렇지 않은 것들보다 선호되는 경향. • 효율적이고 공평한 정책의 달성을 방해하는 법제와 정책당국에 내재하는 경향 및 인센티브를 정부실패라고 부른다. 8-10 제10장 분권화정책 : 책임법, 재산권, 자발적 행동 McGraw-Hill/Irwin McGraw-Hill/Irwin 1- 11 Copyright © 2009 by The McGraw-Hill Companies, All Rights Reserved. Copyright © 2013 by The McGraw-Hill Companies, Inc. All rights reserved. 분권화된 정책의 정의 • “환경오염에 관련된 개인들로 하여금 스스로 그 문제를 처리하도록 하는 정책” - 당사자들이므로 문제의 해결책을 찾고자 하는 강한 동기를 갖는다. - 관련정보에 대해 가장 잘 알고 있다. • 책임법, 재산권, 자발적 행동을 예로 들 수 있다. 8-12 책임법 • 어떤 환경피해에 대해 누군가 책임이 있다는 것을 안다는 것은 그 사람으로 하여금 몰랐다면 무시되었을 외부효과를 내부화하도록 한다. • 어떤 생산공정 잔여물의 배출량에 관한 예 (그림10.1) 8-13 8-14 불문법과 성문법 • 불문법 : 법정심리와 판례에 의존함 - 입증책임 : 무과실책임주의와 과실책임주의 - 책임범위 : 복수결합, 비결합 • 성문법 : 법전 내에 적절한 조항을 포함시킴 - (미)석유오염방지법, 방사능피폭보상법, 포괄적 환경대응, 보상 및 책임법의 예 8-15 재산권 : 원칙 • 다시 그림 10-1 의 예 • 코즈정리 : 환경자산에 대한 재산권이 명확히 정의되어 있고, 소유권자와 예상되는 이용자 사이에 협상이 허용된다면, 초기에 그 재산권이 누구에게 부여되어 있든지에 무관하게 효율적인 오염배출수준이 결정됨. 8-16 재산권 접근방식이 올바로 작동하기 위한 조건 1. 재산권이 잘 정의되고, 강제할 수 있으며, 양도가능해야 한다. 2. 관련주체들간의 협상이 효율적이고 경쟁적이어야 한다. 3. 환경자산의 이용과 관련된 조건이 잘 구비된 시장이 존재해야 한다. 8-17 재산권 : 난점 • 거래비용 • 공공재 : 영향을 받게 되는 사람들의 숫자가 많을 때 무임승차의 문제와 선호현시의 문제가 발생할 소지 • 시장의 부재 : 투자가치를 실현할 수 있는 시장이 있어야 행동의 변화를 기대할 수 있다. 시민 환경 의식의 성장에 따라 새로운 시장이 생겨날 수도 있다. (그림10.2) 8-18 8-19 자발적 행동 • 도덕적 권고 : 대중캠페인, 환경윤리교육을 통해 행동의 변화를 유발하고자 함. - Smokey Bear and Woodsy Owl - “쓰레기를 버리는 벌레가 되지 말자” • 공동체의 비공식적 압력 : 법률적 수단외의 수단을 통해 행사되는 압력 - 시민단체활동, 방송, 시위, 오염자와의 논의를 통해, 명성의 하락, 불매운동, 주가하락 등을 유발할 수 있다. 8-20 제11장 명령통제전략 : 환경기준 McGraw-Hill/Irwin McGraw-Hill/Irwin 1- 21 Copyright © 2009 by The McGraw-Hill Companies, All Rights Reserved. Copyright © 2013 by The McGraw-Hill Companies, Inc. All rights reserved. 정의 • 사회적으로 바람직하다고 생각되는 행위를 법으로 정하고 이를 공권력으로 강제하는 것. • 우리의 경우 효율적인 오염수준까지 오염배출을 허용하는 기준치를 설정하고 이를 강제하는 * 것이다. (그림11.1의 배출기준치 e ) 8-22 8-23 환경기준의 형태 • 주변부 환경기준 (Ambient standards) : 주변환경에서 어떤 오염물질이 결코 넘어서는 안 되는 수준 • 배출기준 (Emission standards) : 오염원의 배출량에 직접 적용되는, 넘어서는 안 되는 배출수준 • 기술기준 (Technology standards) : 최종결과를 명시하지 않고 오염자가 채택해야 하는 기술, 기법, 사례 8-24 환경기준의 경제학 • 환경기준의 강도를 어떻게 정할 것인가? : 피해액과 저감비용간 균형 맞추기 (그림11.1) • 환경기준을 모든 지역에 균일하게 적용하는 것이 바람직한가? • 환경기준은 비용효과적인가? 8-25 환경기준의 균일성 • 행정편의를 위해 도입한 단일 환경기준은 효율성을 심각하게 훼손할 수 있다. • 도시와 농촌에 적용된 단일의 환경기준의 예 : 그림11.2 • 위 예는 동일지역 다른 시간대에 동일한 환경기준이 적용되는 경우에도 적용될 수 있다. 8-26 8-27 환경기준과 한계량 균등화의 원리 • 동일한 오염물질을 배출하는 복수의 배출원이 있는 곳에서 한계량 균등화의 원리는 상이한 오염배출원들이 모두 동일한 한계비용을 가져야 함을 요구한다. • 상이한 두 배출원의 예 : 그림11.3 • 동일비율감축 (환경기준의 적용) 방식과 한계량 균등화 감축방식의 비교 : 표11.1 8-28 8-29 8-30 환경기준과 인센티브 • 환경기준에 기초한 명령통제형 접근방식은 오염원으로 하여금 배출량을 효율적인 수준으로, 또 비용효과적인 방식으로 감축하게 하는 인센티브가 결여되어 있다. • 또, 규제로 인한 저감기술개발 인센티브도 경제적 인센티브 접근방식보다 약하다. (그림11.4) - 이 마저도 오염자 (피규제자) 가 기술개발후 환경기준이 더욱 강화할 것이라고 기대한다면 더욱 작아지게 될 것이다. 8-31 8-32 강제이행의 경제학 • 강제이행 : 감시와 처벌, 이것은 한계벌금함수로 요약할 수 있다. • 오염자의 의사결정 : 한계저감비용과 한계벌금량을 비교하여 배출량을 결정. (그림11.5) - 감시 또는 처벌의 양을 변화시킴으로써 한계벌금함수를 이동시킬 수 있고 기업의 배출량을 변화시킬 수 있다. 8-33 8-34 기술기준의 강제 등 • 정부가 요구하는 기술을 갖춘 시설을 설치했다 하더라도 (초기준수) 이를 계속해서 적용하고 유지보수 (연속준수) 하리란 보장은 없다. • 이행강제비용을 분석에 포함시킬 때 생기는 맞교환관계 : 큰 강제비용을 들여 엄격한 환경기준을 적용할 것인가 아니면 적은 강제비용을 들여 덜 엄격한 환경기준을 적용할 것인가. 8-35 제12장 인센티브에 기반을 둔 전략 : 배출부과금과 보조금 McGraw-Hill/Irwin McGraw-Hill/Irwin 1- 36 Copyright © 2009 by The McGraw-Hill Companies, All Rights Reserved. Copyright © 2013 by The McGraw-Hill Companies, Inc. All rights reserved. 배출부과금 : 명칭과 정의 • 오염배출세 (emission taxes) 또는 오염세 (pollution taxes) 라고도 한다. • 오염배출량은 오염자 임의로 정하되 오염배출량 단위당 부과금을 납부하도록 한 제도 8-37 배출부과금 : 개별 오염원의 선택 • 개별오염원은 한계오염저감비용과 부과금요율을 비교한다. (그림12.1) • 균형 : 한계오염저감비용 = 부과금요율을 만족시키는 배출량을 선택한다. • 균형에서의 총비용 : 저감비용+부과금 8-38 8-39 배출부과금 : 부과금의 수준 • 최적부과금요율, 즉 효율적 부과금 요율이란 최적오염수준을 만들어내는 부과금요율, 즉 순편익이 극대화되도록 하는 요율을 말한다. (그림12.2) • 최적부과금요율은 최적오염수준에서의 한계피해비용 (혹은 한계저감비용) 과 같도록 설정한다. (그림에서 t *) 8-40 8-41 부과금제의 운영 • 배출부과금은 이전지출 (transfer payment) 에 불과하며, 저감비용이야말로 실질 사회적 비용 • 감소된 피해액보다 조세납부액이 더 크다. (그림12.2 참조), 이 같은 논리로 조세저항이 있을 수도. - 조세납부액을 감소된 피해액 수준으로 줄여주되 배출량수준은 최적수준으로 유지하기 위한 이부 배출부과금 ( two part emission charge)을 생각할 수도 있겠다. 8-42 배출부과금과 비용효과성 • 모든 오염원은 자신의 한계오염저감비용과 부과금요율을 일치시키고자 한다. (그림12.3) - 이 과정에서 모든 오염원의 한계오염저감비용이 균등화된다. - 따라서, 배출부과금제는 비용효과적이다. • 총20톤 감축하기 위한 두 가지 감축방식의 비교 : 동일비율 감축방식과 배출부과금제 (아래의 표 참조) 8-43 8-44 8-45 배출부과금과 비균등배출 • 오염원마다 상이한 피해를 만들어낼 수 있다 : 그림12.4 • 이전계수 : 특정 오염원이 환경질에 상대적으로 어느 정도 영향을 미치는지를 나타내는 척도 • 이전계수가 높은 오염원에 높은 요율의 부과금을 부과하여 단위저감비용당 피해액이 균등화되도록 한다 : 그림12.4의 예에서 오염원B에게는 오염원A에게 부과되는 부과금 요율의 2배의 요율을 부과한다. 8-46 8-47 배출부과금과 불확실성 • 오염피해에 대한 불확실성 : 오염원들이 정확히 어떤 오염물질을 배출하고 있는지, 배출된 오염물질이 환경에 정확히 어떤 영향을 미치고 있는지에 대한 불확실성. • 저감비용에 대한 불확실성 : 부과금부과로 과연 어느 정도의 오염감축이 이루어질지 불확실하다. - 저감비용은 기업의 사적 정보일 가능성이 높다. 부과후의 변화를 보고 요율을 수정할 수도 있을 것이다. (그림 12.6) 8-48 8-49 배출부과금과 조세수입 • 이중배당가설 (double dividend hypothesis) : 오염배출세의 부과를 통해 (오염피해를 줄임을 통해) 이익을 얻고, 동시에 다른 부분의 세금을 줄임으로써도 이익을 얻는다는 가설. • 오염배출세가 세수에 미치는 영향을 예측하는 것은 한계저감비용에 대한 불확실성 때문에 어려울 수도 있다. (다시 그림12.6 참조) 8-50 배출부과금과 혁신 인센티브 • 배출부과금제는 환경기준제 하에서보다 기업에게 더 큰 부담을 지운다. 따라서 기술개발로 인한 이익이 환경기준제 하에서보다 크다. (그림12.7) • 배출부과금제 하에서 기업들은 기술이 개발됨에 따라 자발적으로 배출량을 줄이고자 하나, 환경기준제 하에서는 기술이 개발된다 하더라도 기준치 이하로 줄일 인센티브가 없다. 8-51 8-52 저감 보조금 • 배출부과금제 하에서와 동일한 인센티브 효과를 갖는다. - 왜냐하면, 오염배출을 하는 기업은 보조금수령을 포기해야 하는 기회비용을 갖게 되기 때문이다. • 저감보조금이 동일한 인센티브를 제공한다 할지라도 총배출량은 오히려 증가할 수도 있다. (그림12.1, 표12.1 참조) - 보조금부과가 새로운 기업진입을 부를 수 있기 때문에. 8-53 8-54 제13장 인센티브에 기반을 둔 전략 : 양도가능한 배출권 McGraw-Hill/Irwin McGraw-Hill/Irwin 1- 55 Copyright © 2009 by The McGraw-Hill Companies, All Rights Reserved. Copyright © 2013 by The McGraw-Hill Companies, Inc. All rights reserved. 배출권 및 배출권거래제도의 정의 • 배출권이란 오염물질을 배출할 수 있는 증서로서 주차권과 본질적으로 같다. • 배출권거래제도 : 인증 배출권 거래제도 (CRE) 와 총량제한 배출권 거래제도 (CAP) 두 가지 유형이 있다. - 인증 배출권 거래제도 : 기존의 규제가 요구하는 것보다 더 많이 배출량을 줄임으로써 만든 인증 배출권을 거래할 수 있도록 하는 제도. - 총량제한 배출권 거래제도 : 총허용배출량을 기초로 만든 배출권이 거래되도록 하는 제도 8-56 CAP 거래제도 하의 기업의 선택 • 오염원은 배출권시장가격과 자신의 한계오염저감비용을 일치시키고자 한다. • 따라서 한계오염저감비용이 곧 배출권에 대한 수요곡선이 된다. • 할당받은 배출권이 수요량 보다 많다면 배출권시장에서 공급자가 되며, vice versa 8-57 8-58 배출권시장의 균형 • 총량제한 배출권 거래제도가 비용효과적이기 위해서는 단일의 배출권시장에서 공개적으로 서로 거래하고 거래가격에 대한 정보를 모두 알 수 있어야 한다. • 배출권의 시장수요함수는 곧 모든 기업들의 한계저감비용함수의 수평합이다. 한편 시장공급함수는 정책당국에 의해 정해진 수준에서 수직이다. • 여늬 시자에서 처럼 배출권시장의 균형은 수요와 공급이 일치될 때 달성된다. (그림13.2) 8-59 8-60 배출권거래제와 비용효과성 • 모든 오염원이 자신의 한계오염저감비용과 배출권가격을 일치시키려는 과정에서 모든 오염원의 한계오염저감비용이 균등화된다. 따라서 배출권거래제도는 비용효과적이다. • 배출권거래제도는 총배출량이 먼저 결정되고 배출권가격을 통해 개별배출량이 조정되는 반면, 배출부과금은 부과금을 통해 개별배출량이 조정된 후 총배출량이 결정된다. 8-61 권리의 초기배분 • 균등분배 : 공정하지 않을 수 있다. • 기존 배출량에 따른 분배 : 그릇된 유인의 제공할 수 있다. • 무상분배, 매각, 경매처분, 무상분배-경매 혼합식 등 8-62 거래규칙의 설정 • 누가 참여하는가, 절차는 무엇인가에 관한 명쾌한 규칙이 존재해야 한다. - 가령, 누가 참여하는가와 관련하여, 오염자에게 한정할 것인가 아니면 환경단체도 포함할 것인가를 명확히 해야. • 정책당국은 간단명료한 규칙을 설정하고 되도록 개입하지 않으면서 거래가 진행되도록 하는 것이 필요하다. 8-63 배출권 매수의 감축 • 기술진보로 인해 최적배출량이 감소한다. 이에 따라 배출권 유통매수를 줄일 필요가 있다. • 두 가지 방법 : 시장에서 매입, 퇴출. 다른 하나는 배출권에 시간을 명기하고 차기의 발행매수를 감축하는 방법. 8-64 배출권거래제와 비균등 배출 • 그림13.3은 서로 다른 수많은 배출원들이 위치한 한 지역을 보이고 있다. • 각각의 오염원은 서로 다른 이전계수를 가지고 있다. • 이때, 영향이 다른 지구들간의 배출권거래시 교환비율을 상대적 피해규모에 따라 정하도록 해야 할 것이다. 8-65 8-66 배출권거래제도와 경쟁의 문제 • 배출권거래제도 작동의 원리 : 경쟁 • 불완전 경쟁 : 환경적 성과가 미약할 뿐만 아니라 해당산업의 불공정경쟁으로 이어질 수도. • 생태학적 사실과 산업의 경쟁조건 사이의 갈등 - 거래구역을 상대적으로 좁게 한정해야 하는 기상학적 또는 수문학적 이유들이 있을 수 있다. 8-67 총량제한 배출권거래제도의 강제이행 • 당국이 챙겨야 할 사실 : 각 오염원의 보유매수, 배출량. • 이는 거래의 추적, 배출량에 대한 감시가 필요함을 의미한다. • 자발적 기초 위에서 총량제한 배출권 거래제도가 설정될 수도 있다 : 미국의 옵셋 시장 8-68 배출권거래제와 연구개발 인센티브 • 기본적으로 배출부과금제 하에서와 동일한 인센티브 효과를 갖는다. • 배출권거래제 하에서 기술개발을 하고자 하는 인센티브는 저감비용을 절약할 뿐만 아니라 줄어든 배출량만큼 배출권을 판매하여 얻을 수 있는 수입이다. 8-69 8-70