Transcript De 7meest voorkomende reflexen in publieke inkoop

NEVI | 2015
WHITEPAPER
De 7 meest
voorkomende
reflexen in
publieke inkoop
E
Een nieuwe weg, dijkonderhoud, telecommunicatie, … Als de overheid op grote schaal
iets inkoopt, moeten markt en inkopende
partij elkaar zien te vinden. Meestal gaat dat
goed, vooral als voor iedereen duidelijk is wat
nodig is en wat de onderscheidende factoren
zijn. En als de betrokken inkopers hun vak
verstaan. Maar te vaak gaan ook dingen fout:
treinmaterieel, software voor grote ICT-projecten, nieuwe politiewagens. De voorbeelden zijn breed uitgemeten. Om uiteenlopende redenen kunnen dergelijke complexere
inkooptrajecten tot ongewenste resultaten
leiden. Beleidsdoelstellingen (social return,
‘‘Marktpartijen
reageren op de
aanbestedingsregels
met een soort
uitbestede
offertefabrieken’’
1
NEVI 2015
Bij overheidsinkoop gaat er vaak
onevenredig veel aandacht uit
naar de aanbestedingsprocedure,
waardoor een goede voorbereiding
erbij in schiet. Dat leidt tot
gevoeligheden, verkramping en
slechte resultaten. Het glazen huis
van de overheidsinkoop wordt
bewoonbaarder als bestuurders en
inkopers dit onderkennen en een
aantal reflexen onderdrukken.
tekst: Freek Blankema
duurzaamheid, innovatie, mkb-vriendelijkheid) zorgen voor extra complicaties. En dan
is de publieke opinie genadeloos, want de
overheid zit nu eenmaal in dat spreekwoordelijke glazen huis.
Die term lijkt misschien te suggereren dat
de overheid op elke inkoopbeslissing wordt
beoordeeld, terwijl het bedrijfsleven in het
verborgene zonder ‘gezeur’ een inkooptraject
kan doorlopen. Maar zo simpel is het niet.
Om concurrerend te blijven, moet ook het
bedrijfsleven waarde, kosten en risico’s afwegen en daarbij vaak maatschappelijk verantwoorde en duurzame keuzes maken. De
private sector heeft niet te maken met de
aanbestedingsprocedure zoals die in de Aanbestedingswet en bijbehorende regels is vastgelegd, maar die procedure krijgt in de huidige overheidsinkooptrajecten juist te veel
gewicht. In de overheidsinkoop speelt een
aantal reflexen en gevoeligheden die maken
dat de inkoopfunctie zich te makkelijk op die
procedure blijft richten. Van de meeste van
die reflexen moeten we af. Hieronder noemen we er zeven.
Reflex 1 Details
De aanbestedingsprocedure, die begint op
het moment dat is vastgesteld wat moet
worden ingekocht tot het moment van con-
tractondertekening, kost inkopers veel energie. Die regels zijn bedacht om een eerlijke
markt voor overheidsopdrachten te creëren,
maar hebben een ongewenste bijwerking. De
procedure wordt namelijk een soort trechter
waarin de oorspronkelijke vraag een vertaling
krijgt naar een zeer gedetailleerde specificatie van de levering, op een manier die alle
mogelijke juridische problemen moet voorkomen. Hierdoor ontstaat een houdgreep
met de marktpartijen, die op de veelheid aan
onwerkbare eisen reageren met een soort ‘offertefabrieken’ die worden gerund door andere mensen dan degenen die de feitelijke opdracht uitvoeren.
Reflex 2 Juridisering
Inkoopafdelingen betrekken vaak juristen
om er zeker van te zijn dat bedrijven ze niet
kunnen betichten van oneerlijk handelen.
De vraag of een aanbesteding wel rechtmatig is, speelt een dermate grote rol dat aanbestedingsjurist het snelst groeiende juridische
specialisme is geworden in Nederland. Maar
als het erom gaat zo veel mogelijk waarde te
verkrijgen tegen zo laag mogelijke kosten, is
die angst voor juridische procedures of een
kritisch krantenartikel niet productief. Er
gaat veel energie in zitten in wat veelal een
zeer rigide uitleg van de Aanbestedingswet à
is. De vraag ‘of het juridisch wel mag’, dus ker. Er komt bijvoorbeeld een mogelijkheid
of het past binnen de complexe aanbeste- de past performance van een aanbieder mee
dingsregels, ligt bij inkopers voor op de tong te wegen. Dat kan alleen als er na de proceals wordt nagedacht over een andere manier dures goed contract- en leveranciersmanagevan inkopen (prestatie-inkoop, functioneel ment is, waarin tekortkomingen uit het veraanbesteden) of als de inkoop ook aan maat- leden zijn gedocumenteerd.
schappelijke eisen (duurzaamheid, social reReflex 4 Professionele inkoop
turn) moet voldoen.
Dat overheid en bedrijfsleven geen gelijk functie
speelveld hebben, blijkt wel uit de ruim Het is dus van groot belang dat betrokkenen
tweehonderd klachten die de Commissie zich realiseren dat het om een volwassen en
van Aanbestedingsexperts (ingesteld na in- professionele inkoopfúnctie gaat, en niet per
voering van de Aanbestedingswet 2012) tot se over een kundige inkoper of inkoopafdedusver heeft behandeld. Zonder uitzondering ling. De inkoopfunctie kan over verschillenzijn die klachten afkomstig van bedrijven, die de onderdelen van een overheidsorganisatie
bijvoorbeeld klagen over het samenvoegen zijn verdeeld, als daar bijvoorbeeld kennis
van opdrachten en andere rechtmatigheids- over de precieze behoeften en marktkennis is
aspecten. Het roept de vraag op of overhe- ondergebracht. Een traditionele inkoper kan
den nooit eens klachten hebben over markt- in dat geval als adviseur optreden als de feitelijke inkoop aan de orde is, maar dat zou
partijen.
niet zijn enige taak moeten zijn. Er is immers
Reflex 3 Voortraject
behoefte aan zijn inkoopkennis in dat voorWaar moet de aandacht dan naar uit gaan? traject op het moment dat nog niet precies
De kern van een professionele inkoopfunc- is vastgelegd wat nodig is. Een volwassen intie is een inzicht dat nu nog vaak ontbreekt: koop vraagt kortom meer kennis dan kunnen
aan een aanbestedingsprocedure gaat een bestellen en meer betrokkenheid dan alleen
heel traject vooraf. En na de ondertekening bemoeienis met de procedure.
van het contract is het proces ook nog lang Brede kennis van de eigen organisatie hoort
niet afgelopen. De professionaliteit en de daarbij. Bijvoorbeeld door aan intern relavolwassenheid van de inkoop komen eigen- tiemanagement te doen. De inkoopfunctie
lijk vooral tot uitdrukking in het voortraject. moet zichtbaar zijn voor de interne ‘klanEen professionele inkooporganisatie denkt in ten’, maar ook zijn onderscheidend vermoieder geval na over het inkoopbeleid, de or- gen tonen. In gesprek gaan met de eigen
ganisatie van inkoopkennis, de omgang met inkoopmensen ligt niet voor iedere mede(potentiële) leveranciers, het contact met in- werker voor de hand. Uiteindelijk moet dat
terne klanten (voor én na de procedure), het relatiemanagement leiden tot goed inzicht
meten van de eigen prestaties én het gehele in wat de organisatie nodig heeft, niet alleen
inkoopproces. Ter voorbereiding op aanbe- nu maar ook volgend jaar. Een professionele
stedingen doet zo’n organisatie een markt- inkoper weet op die manier wat het belangverkenning (wat is er te koop) en desgewenst rijkste proces van zijn organisatie is, de coreeen marktconsultatie (sluiten wij aan bij wat business dus. Of dat nu in het sociaal domein
de markt biedt), vrijblijvend en openbaar. De ligt, in de infrastructuur of aan bestuurlijke
focus ligt daarbij op het integrale inkooppro- of financiële zijde. Hoe zien daar de procesces: wat proberen we met dit inkooptraject stappen en de rollen eruit? Het is kennis die
te bereiken?
nu vaak afwezig is.
De nieuwe EU-aanbestedingsrichtlijnen, die
in april 2016 in de nieuwe Aanbestedingswet Reflex 5 Afzijdige bestuurders
moeten zijn verwerkt, maken een integrale ‘Daar heb ik toch een inkoper voor?’ Dat
procesbenadering van inkoop ook belangrij- roept menig bestuurder als een inkooptraject à
2
NEVI 2015
‘ Overheid en
markt moeten
elkaar vinden,
maar in die
relatie ontstaat
gemakkelijk kramp,
wantrouwen en
onbegrip’’
WHITEPAPER
ter sprake komt. Maar de inkoopfunctie is
ook een bestuursaangelegenheid. Professioneel opdrachtgeverschap begint op bestuursniveau. Daar begint de governance van een
inkooptraject. Idealiter is de begeleidende
inkoper op dat moment al bij het proces
betrokken, zodat hij niet voor verrassingen
komt te staan. Bij de aanbesteding van de Fyra-treinen is dat bijvoorbeeld niet gebeurd.
Dezelfde miscommunicatie kan ontstaan
rond bijvoorbeeld duurzaam of maatschappelijk verantwoord inkopen. Als zoiets op
bestuursniveau wordt bedacht, zou inkoop
daarbij betrokken moeten zijn om de vooren nadelen voor de praktijk te bespreken. In
de bestuurskamer moet ook de afweging tussen maatschappelijke waarde en een hogere prijs gemaakt worden. De Rijksoverheid
heeft bijvoorbeeld besloten haar schoonmakers weer zelf in dienst te nemen en daarvoor
een eigen organisatie op te zetten (inbesteding). Een besluit dat door menigeen is weggezet als een politiek en ondoordacht besluit.
De private sector is al iets verder met het inzetten van inkopers op bestuursniveau als je
kijkt naar de functie van chief procurement
officer in menig managementteam.
Reflex 6 Rommel in, rommel uit
Professioneel aanbesteden begint met marktkennis. Wie niet weet wat er te koop is, kan
ook niet goed aanbesteden. Vooral als het om
complexe aanbestedingen gaat, zoals voor infrastructurele werken of ICT-systemen. Dan
is de kenniskloof meteen al een stuk groter,
zeker in een dynamische branche als de ICT.
Overheid en markt moeten elkaar dus vin-
3
NEVI 2015
“Professioneel
opdrachtgeverschap betekent
ook bewust afwegingen maken
over marktcontacten”
den, maar in die relatie ontstaat gemakkelijk
kramp, wantrouwen en onbegrip.
Voor de commissie-Elias, die namens de
Tweede Kamer de problemen met ICT-projecten bij de overheid onderzocht, zei Siep
Eilander, toenmalig directeur Inkoopbeleid Rijk: “Als niet goed is nagedacht, kun
je de perfecte aanbesteding in de markt zetten maar krijg je toch geen goed resultaat.
Rommel in, rommel uit. Zo simpel is het.”
De commissie voegde daar zelf aan toe: ‘Opdrachtgever en opdrachtnemer overleggen
over het algemeen te weinig en werken te
weinig samen. Bovendien treden beide in de
contractmanagementfase vaak niet op als zij
problemen constateren. Kortom, het schort
vaak aan professioneel opdrachtgeverschap.’
Reflex 7 Luxaflex omhoog
Hoe complexer een opdracht, hoe meer het
voor de hand ligt gebruik te maken van de
kennis en het innovatievermogen van de
markt. Dan moet wel sprake zijn van communicatie en overleg. Bij de betrokkenen bij
een inkooptraject leeft vaak ten onrechte de
angst dat dergelijk overleg niet geoorloofd is.
Het belangrijkste uitgangspunt is dat er geen
concrete probleemvraag of aanbesteding op
tafel ligt, dat zou immers strijdig zijn met de
procedureregels. Maar marktontwikkelingen, innovaties en oplossingsrichtingen voor
generieke problemen zijn in de voorfase natuurlijk prima bespreekbaar.
Hoe gevoelig dat kan liggen, bleek bij een
door het ministerie van Veiligheid en Justitie
georganiseerde overleg op Schiermonnikoog
tussen een aantal overheidsmensen met leveranciers, waarover artikelen in de krant verschenen. De relatie zou te innig zijn en werd
door een hoogleraar ethiek afgekeurd, vooral
omdat het om slechts twee leveranciers ging.
De schíjn van bevoordeling maakt dat de integriteit ter discussie staat.
Professioneel opdrachtgeverschap betekent
ook bewust afwegingen maken over marktcontacten. Integriteit is niet af te dwingen
met meer regels. Als een contact met leveranciers uit te leggen is, moet dat ook vooral
gebeuren. De luxaflex moet immers wel omhoog blijven in het glazen huis.£