Transcript Download hier de handreiking (pdf).

Handreiking voor de vormgeving van
uitvoeringsorganisaties rondom de 3D’s
Integrale uitvoering van nieuwe
sociale verantwoordelijkheden
Het zal weinig mensen zijn ontgaan: Sinds 1
januari 2015 hebben gemeenten er drie
belangrijke verantwoordelijkheden bij in het
sociale domein:
1. Uitvoering van de jeugdhulpverlening op basis
van nieuwe Jeugdwet;
2. Decentralisatie extramurale begeleiding van
AWBZ naar de Wmo;
3. De uitvoering van de Participatiewet.
Gemeenten hebben de afgelopen maanden
intensief gewerkt aan de voorbereiding van de
organisatie op de uitvoering van deze drie taken.
Daarbij is aandacht gegeven aan het inhoudelijke
beleid, de organisatorische uitwerking, financiën,
contracten en de werking in de praktijk. Inmiddels
zijn vele vragen beantwoord, maar zal 2015
worden ingegaan als een soort van overgangsjaar.
In veel gemeenten is de opzet van de drie taken
in gezamenlijkheid bezien. Van een feitelijke
integratieslag tussen de verschillende
gedecentraliseerde taken is veelal echter nog
geen sprake. De transitie per taak was immers al
een uitdaging op zich.
Voor veel gemeenten betekent dit dat begin 2015
de volgende vragen gesteld zullen worden:
a. Hoe gaan we zo goed en efficiënt mogelijk
werken in de keten: van voorveld, naar
toegang en uiteindelijk naar passende en
betaalbare zorg?
b. Kunnen we de drie sociale domeinen als het
gaat om de uitvoering ook bundelen?
c. Hoe zetten we de achterliggende organisatie
op die gaat toezien op financiën, prestaties en
contracten (de backoffice)?
d. Wat gaan we in de uitvoering lokaal doen en
wat eventueel (sub)regionaal, en hoe richten
we de regionale samenwerking dan in en hoe
sturen we die aan?
e. Hoe houden we politiek-bestuurlijk, maar ook
ambtelijk, ‘grip’ op het presteren van de
gemeente op de drie sociale domeinen?
Wij benoemen deze vragen, omdat ze passen in
het transitieproces dat met de decentralisaties
gepaard gaat. Een proces van het toebedeeld
krijgen van verantwoordelijkheden naar het
vervolgens zo goed en betaalbaar mogelijk geven
van uitvoering daaraan. Om daar zorg voor te
dragen is een gemeentelijke (lokale of
(sub)regionale) organisatie nodig die wij noemen:
de uitvoeringsorganisatie sociaal domein.
In deze handreiking werken wij de elementen van
deze uitvoeringsorganisatie nader uit, benoemen
we de relevante vragen en doen we handreikingen
hoe deze vragen beantwoord kunnen worden. Aan
de hand van praktijkvoorbeelden en kengetallen.
Uitvoeringsorganisatie 3D’s vraagt
aandacht voor beleid, uitvoering én
ondersteuning
Om uitvoering te geven aan de nieuwe en
bestaande taken in het sociale domein hebben
gemeenten een uitvoeringsorganisatie 3D’s nodig.
Dat wil zeggen, een organisatie die zorgdraagt
voor het uitvoeren van de taken in het sociale
domein, zowel inhoudelijk, juridisch (met
contracten) als financieel.
Ten aanzien van de vormgeving van een
uitvoeringsorganisatie 3D’s, maken we een
onderscheid tussen beleid, uitvoering en
ondersteuning.
De ondersteuning heeft betrekking op de
zogenaamde PIJOFACH-taken. De ondersteunende
processen op het terrein van P&O, financiën en
bijvoorbeeld ook juridische zaken die benodigd
zijn om de primaire taakuitvoering optimaal te
faciliteren.
Slimme verbindingen aanbrengen
tussen front-, mid- en backoffice
De uitvoeringsorganisatie 3D’s kan uit drie
onderdelen worden opgebouwd. We noemen deze
onderdelen in dit artikel; de front-, mid- en
backoffice. Als we deze drie onderdelen met
elkaar in verband brengen, dan ontstaat het
volgende beeld:
Daarbij veronderstellen we dat beleid nadrukkelijk
inspeelt op de (zorg)vraag van (kwetsbare)
inwoners. Het is vooral ook een lokaal vraagstuk,
dat vraagt om lokale inkleuring en wat ons betreft
daarmee een vraag is voor de lokale
gemeentebestuur. Zij formuleren de
beleidsdoelstellingen en geven de kaders voor de
uitvoering aan.
De lokale invulling van beleid, neemt natuurlijk
niet weg dat sprake kan zijn van het in
(sub)regionaal verband oppakken van de
uitvoering van deze (mogelijke afwijkende)
beleidskeuzen en het op diezelfde schaal
organiseren van de ondersteuning van deze
uitvoeringstaken.
De uitvoering richt zich op de werkzaamheden in
het veld, waarbij onder de verantwoordelijkheid
van het bestuur zorg wordt gedragen voor een
efficiënte en kwalitatief hoogwaardige uitvoering
van beleid, die recht doet aan de achterliggende
gedachten van de decentralisaties. Deze
uitvoering - die belegd kan worden in een
uitvoeringsorganisatie - zou wat meer op afstand
kunnen staan van de gemeente of zelfs kunnen
opereren met een bestuurlijk mandaat. Voor het
vormgeven van een uitvoeringsorganisatie zijn
meerdere opties mogelijk. We staan daar zo nader
bij stil.
Figuur 1: Weergave uitvoeringsorganisatie 3D’s.
We lichten ze één voor één nader toe:
De frontoffice vormt voor inwoners de integrale
toegang tot zorg. Vanuit (bij voorkeur) de drie
sociale domeinen nemen medewerkers plaats in
deze lokaal vormgegeven sociale stad- of
wijkteams. Medewerkers met ‘een brede blik’
stellen vanuit deze rol samen met de zorgvrager
een passende aanpak op, waar nodig op meerdere
onderdelen van het sociaal domein. Vanuit deze
toegangsfunctie kan direct zorg/hulp worden
geleverd, of kan worden doorverwezen naar
specialistische hulp.
De midoffice bestaat uit een kleine sectorale
eenheid per taakveld in het sociaal domein. In
deze midoffice nemen specialisten plaats, zoals
artsen, psychologen, begeleiders en coaches.
Deze specialisten kunnen worden betrokken door
de frontoffice en zijn tevens in staat om ‘op
strategisch niveau’ de inhoud van het werk van
zorgaanbieders te beoordelen.
Tabel 1: Backoffice taken en formatie.
Een integrale backoffice zorgt voor de optimale
ondersteuning aan het primaire proces. Hierin zijn
alle ondersteunende taken ondergebracht, die
nodig zijn om de frontoffice te kunnen laten
functioneren en die control houdt op financiën,
prestaties, contracten en verantwoording richting
gemeentebesturen.
De backoffice van de 3D’s nog wat
nader beschouwd
Ten aanzien van de backoffice hebben we voor uw
beeldvorming een eerste grofmazige uitwerking
gemaakt van taken en omvang. Uiteraard zal deze
analyse per situatie nader verfijnd moeten
worden. Voor nu geeft het een indicatie.
De backoffice 3D’s ondersteunt het primaire
proces binnen de uitvoeringsorganisatie en zorgt
ervoor dat de uitvoeringsorganisatie in control
blijft als het gaat om financiën, prestaties,
contracten en verantwoording. Het vormt letterlijk
de ruggengraat van de uitvoering in het sociale
domein.
Op basis van analyses en een aantal recente
trajecten die wij mochten begeleiden, hebben wij
hieronder een rudimentaire uitwerking gegeven
van de backoffice. Daarbij hebben wij een
inschatting gemaakt van de formatie die nodig is
om aan de bijbehorende taken invulling te kunnen
geven.
In deze analyse is de benodigde formatie per
taakveld in de backoffice gekoppeld aan de
omvang van het beschikbare budget voor de
zorgverlening op de drie gedecentraliseerde taken.
De omvang van de formatie is daarbij afgezet
tegen 10 mln. euro aan beschikbaar budget.
Taken
Formatie
indicatie
Inkoop en aanbesteding
0,40
Financieel beleid
0,10
Accountmanagement
0,30
Contractbeheer
0,15
Financiële administratie
0,20
Informatievoorziening
0,15
Planning en control
0,25
Servicedesk
0,05
Totaal formatie, per 10 mln.
1,60
In deze uitwerking zitten nog geen uren voor
management, secretariaat, communicatie en HRM.
Bij inkoop zitten ook de uren voor de juridische
uitwerking van contracten.
10 kenmerken van een
uitvoeringsorganisatie 3D’s
Als we nader inzoomen op voorgaande opzet van
een uitvoeringsorganisatie 3D’s, dan kunnen we
ideaaltypisch tien kenmerken van deze organisatie
definiëren:
1. Is dichtbij de inwoner, de zorgvrager op
toegankelijke en klantvriendelijke wijze
georganiseerd;
2. Kent een efficiënte inrichting van
werkprocessen bij het verlenen van zorg dan
wel ondersteuning, zonder daarbij maatwerk
uit het oog te verliezen;
3. Beschikt over een adequaat
managementinformatiesysteem, dat ook in
staat is beleidsprestaties te monitoren;
4. Combineert inhoudelijk betrokken
medewerkers met stevige professionals als het
gaat om inkoop, aanbesteding, contractbeheer
en accountmanagement;
5. Heeft een heldere opdracht van
gemeentebestuur of van meerdere
gemeentebesturen, gebaseerd op concrete
beleidsdoelstellingen;
6. Wordt bedrijfsmatig aangestuurd met
duidelijke aansturings- en
verantwoordingslijnen en met heldere
verdeling van taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden;
7. Kent een formatieve en financiële omvang die
aansluit bij de (fluctuerende) zorgvraag;
8. Beschikt over een flexibele schil (van minimaal
10% van de vaste formatie) om fluctuaties in
het werk op te vangen;
9. Beschikt over hoogwaardige ICTvoorzieningen, die plaats- en tijdonafhankelijk
werk mogelijk maakt;
10.Is in staat te anticiperen op nieuwe
ontwikkelingen ingegeven vanuit het veld,
lokale veranderende wensen vanuit
opdrachtgevende gemeentebesturen of
bijstelling van landelijke beleidslijnen.
Drie stappen tot vormgeving
uitvoeringsorganisatie 3D’s
d. Het takenpakket van de front-, mid- en
backoffice, waarbij antwoord moet komen op
de vraag; wat lokaal, wat regionaal?
e. Dienstverleningsconcept met aandacht voor
‘nabijheid’ van dienstverlening;
f. Financiële kaders en uitgangspunten, ook ten
aanzien van de backoffice;
g. Vertaling van kaders naar vorm (grofstructuur),
eventueel voorzien van varianten daarin en
afwegingsmodel om tot keuze te komen;
h. Sturings- en inrichtingsprincipes voor de
fijnstructuur;
i. Doorkijk op vervolgproces tot aan
startmoment.
Deze kadernotitie dient, voorzien van advies door
ondernemingsraad/-raden, vastgesteld te worden
door college(s) en tenministe ter kennnisgeving
worden aangeboden aan de gemeenteraad/raden. Dit als stevig fundament onder het
vervolgproces.
Stap 2. Inrichtingsplan uitvoeringsorganisatie
Om te komen tot een lokale of een (sub)regionale
uitvoeringsorganisatie 3D’s, voorzien wij een
drietal stappen:
1. Het maken van een kadernotitie;
2. Het opstellen van een inrrichtingsplan;
3. De inrichting van de organisatie.
We lichten deze stappen nader toe.
Stap 1: Kadernotitie uitvoeringsorganisatie
De kadernotitie dient vooral om politiek,
bestuurlijk en ambtelijk een zelfde gedragen beeld
te krijgen bij wat wenselijk en haalbaar is. Het
betreft een schetsontwerp van de beoogde
uitvoeringsorganisatie 3D’s.
In een dergelijke kadernotitie kan het volgende
worden uitgewerkt en vastgelegd:
a. Beleidsdoelstelling en eventueel de gewenste
lokale kleuring van beleid;
b. Doelstellingen uitvoeringsorganisatie (kwaliteit,
en kosten);
c. Afspraken over de mate waarin en wijze
waarop het gemeentebestuur ‘grip’ kan houden
op de (gezamenlijke) uitvoeringsorganisatie;
Het inrichtingsplan is een nadrukkelijke verfijning
van de kadernotitie en is zodanig concreet dat op
basis van het inrichtingsplan de opzet en vorming
van de uitvoeringsorganisatie kan plaatsvinden.
Het inrichtingsplan is, voorzien van eventuele
uitwerking van een juridisch construct en
begrotingsconsequenties, ook het formele
besluitvomingsdocument voor colleges, raden en
medezeggenschap. Op basis van deze
besluitvorming kan de organisatie worden
ingericht c.q. de reorganisatie worden opgestart.
In een inrichtingsplan kan het volgende worden
uitgewerkt:
a. Takenlijst en formatieoverzicht;
b. Fijnstructuur van de uitvoeringsorganisatie;
c. Processen, producten en diensten;
d. Dienstverleniningsmodel vanuit backoffice;
e. Juridische vormgeving (indien van toepassing);
f. Beoogde cultuur en werkwijzen;
g. Huisvesting en naamgeving;
h. Financiën, waaronder meerjarenbegroting,
raming incidentele middelen en eventuele
kostenverdeelsystematiek en inverdientermijn;
i. HRM gevolgen: formatie en plaatsingsplan.
Stap 3. Inrichting uitvoeringsorganisatie
Als laatste zal de inrichting van de
uitvoeringsorganisatie plaatsvinden, binnen de
kaders uit de kadernotitie en conform de
fijnstructuur in het inrichtingsplan.
In deze fase zal veel aandacht nodig zijn voor het
personele aspect. Komen tot een sociaal
plan/statuut, de selectie van leidinggevenden, de
plaatsingsprocedure van medewerkers,
functiehuis, etc cetera. Daarnaast zal een aantal
formele zaken ingeregeld moeten worden als
organisatieverordening, mandaat- en
delegatiebesluiten, directiestatuut en financiële
verordening. Ook zullen keuzen gemaakt moeten
worden rondom de I&A-voorzieningen, zowel voor
wat betreft de techniek als de informatiebehoeften
en daarbij passende pakketten. Deze formele
zaken staan nog los van het échte werk; het
afstemmen, verfijnen, inregelen en waar nodig
harmoniseren van werkprocessen.
Uit oogpunt van kennis van de lokale situatie,
betrokkenheid en draagvlak is het wenselijk om
deze ‘bouwfase’ zoveel als mogelijk door
toekomstig management – in de rol van
kwartiermaker – en betrokken medewerkers zelf
te laten uitwerken. De projectorganisatie
(‘growing concern’) gaat zo natuurlijk op
startdatum over in een ‘going concern’.
Doorlooptijd
Onze ervaring leert dat een dergelijk proces van
verkennende bestuurlijke gesprekken, als opmaat
voor een kadernotitie, tot en met de feitelijke start
van de (gezamenlijke) uitvoeringsorganisatie een
periode van 1 tot 1,5 jaar in beslag neemt. Naast
de tijd en ruimte die nodig is tot afstemming over
keuzen en inhoudelijke uitwerkingen te komen,
vergen namelijk ook de formele
besluitvormingsprocedures de nodige doorlooptijd.
Ter illustratie schetsen we het proces rondom het
inrichtingsplan, nadat het ambtelijk is afgerond:
a. Vaststellen stuurgroep;
b. Voorgenomen besluit college;
c. Adviestermijn OR (gangbaar is zes weken);
d. Definitief besluit college;
e.
f.
g.
Technische toelichting aan raad;
Behandeling raadscommissie;
Besluitvorming in gemeenteraad.
Rekening houden met de benodigde termijn
rondom de aanbieding van stukken, komt alleen
een dergelijk besluitvormingstraject al snel uit op
een periode van circa drie maanden.
Slotoverweging rondom dilemma
‘lokaal versus regionaal’
In dit artikel is een aantal malen de vraag
aangestipt; wat doe je lokaal, wat doe je
(sub)regionaal? Voor veel gemeenten een waar
(bestuurlijk) dilemma.
Hoe de vormgeving en aansturing van de
uitvoeringsorganisatie ook gaat plaatsvinden, één
ding staat voorop: de uitvoering moet zo dicht
mogelijk bij de inwoners, de (potentiële)
zorgvragers georganiseerd worden. Dat wil
zeggen in wijken en buurten, samen met
instellingen en zo veel mogelijk gericht op daar
waar er behoefte en vraag is naar zorg.
De uitvoeringsorganisatie moet dus breed vertakt
en diep geworteld worden in het lokale sociale
domein. Dat betekent niet dat iedere wijk zijn
eigen uitvoeringsorganisatie en zijn eigen
backoffice moet krijgen. Dat zou suboptimaal,
inefficiënt en veel te kostbaar worden. De
uitvoeringsorganisatie wordt modelmatig bezien
dus gekenmerkt door lokale vestigingen, maar
kent één centrale (mogelijk subregionale)
organisatie en aansturing.
Die gezamenlijkheid in de uitvoering – zonder de
lokale beleidsautonomie aan te tasten – zal vooral
gezocht worden door kleinere en middelgrote
gemeenten. Voor grotere gemeenten zal de
uitvoeringsorganisatie 3D’s een volledig
gemeentelijke organisatie zijn.
Daar waar sprake is van een zoektocht naar
vormgeving van de samenwerking op de 3D’s in
een (sub)regionale uitvoeringsorganisatie, doen
wij u de suggestie om daarbij nadrukkelijk de
bestaande samenwerkingsverbanden in
(sub)regionaal verband of ontwikkelingen in de
richting van schaalvergroting in ogenschouw te
nemen.
Congruentie in samenwerkingspartners en het
onderbrengen van taken op het sociaal domein
binnen bestaande of in aankomst zijnde structuren
verdient modelmatig bezien de voorkeur. Het
voorkomt het ontstaan van een ‘kerstboom’ aan
structuren en verbanden, waarop gemeenteraden
en colleges het zicht en de grip dreigen te
verliezen.
Een handreiking in úw denkproces
In deze handreiking hebben wij u een beeld
gegeven van hoe wij aankijken tegen het proces
en de inrichting van uitvoeringsorganisaties 3D’s.
Zowel ten aanzien van het primaire proces, de
inhoudelijke ondersteuning van het primaire
proces als ook ten aanzien van de
ondersteunende taken in de backoffice.
Voor meer achtergronden en nadere verdieping
kunt u altijd vrijblijvend contact met ons
opnemen.
Culemborg, december 2014
SeinstravandeLaar B.V.
Meer informatie over deze handreiking of onze dienstverlening?
SeinstravandeLaar B.V.
Organisatieadviseurs voor de publieke sector
Postbus 450, 4100 AL Culemborg
www.seinstravandelaar.nl
@Seinstra_vdLaar
drs. Arno Seinstra
drs. Stan van de Laar
mr. Mirjam van der Bent-Crezee
[email protected]
[email protected]
[email protected]