Transcript OECD – Good Governance for Development in Arab Countries Methods for comparing PPPs and other procurement avenues and approaches Frédéric MARTY CNRS – GREDEG –

OECD – Good Governance for Development in
Arab Countries
Methods for comparing PPPs and other
procurement avenues and approaches
Frédéric MARTY
CNRS – GREDEG – University of Nice Sophia-Antipolis
OFCE – Innovation and Competition Department
Rabat (Maroc) – 20-21 May 008
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Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer
des pratiques britanniques ?
 Le contexte : La nécessité et la difficulté de comparer les solutions
publiques et les solutions privées
Présentation du Public-Sector Comparator britannique
Les évolutions de la méthode : La quantitative spreedsheet analysis (2004
et 2006)
 Quelles évolutions nécessaires : évaluations ex ante et ex post
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Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : quels enseignements tirer
des pratiques britanniques ?
 Au Royaume-Uni : quelle procédure pour s’engager dans un PPP ?
 3 tests
 Value for Money
 Affordability
 Risk Transfer
 une méthode ; le public sector comparator (note technique du Trésor
de 1997)
 Rappel : lancement de la politique de PFI en 1992 / contrat
précurseur en 1987
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Les méthodes de comparaison de coûts public-privé : le cas français
 Le contrat de partenariat est un contrat dérogatoire / Code des Marchés
Publics (ordonnance de juin 2004)
 Un recours possible si urgence ou complexité
 La nécessité de procéder à une évaluation économique préalable
pour démontrer la supériorité du contrat de partenariat sur les autres
contrats publics disponibles (marché public ou délégation de service
public)
 Des évolutions possibles dans les conditions de recours mettant en
exergue la comparaison économique entre le PPP et les autres
contrats (projet de loi présenté au Sénat en avril 2008)
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Comparer les coûts public-privé : une nécessité avant de s’engager dans un PPP
 Evaluer les coûts des deux options sur l’ensemble du contrat, voire sur
l’intégralité du cycle de vie de l’équipement si la personne publique en
demeure in fine propriétaire
 De nombreux paramètres à intégrer
 flux de paiements vers le prestataire, paiements en provenance de
tiers
 coûts totaux en cas de réalisation en régie (y compris engagements
de retraite)
 aspects fiscaux
 évaluation de la valeur résiduelle en cas de transfert à la personne
publique
 coûts de transaction (ex ante et ex post)
 choix du taux d’actualisation (quelle préférence pour le présent)
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La difficulté : comparer des flux estimés dans le temps
 Incertitude sur les montants effectifs
 dans le cas d’une fourniture en régie
 dans le cas d’une solution partenariale (indexation, évolutions de la
prestation ou part des revenus commerciaux)
 Une forte sensibilité du résultat aux hypothèses et paramètres retenus
 ex : coûts internes : quelle est la probabilité de connaître des dérives
dans la réalisation du projet ?
 Impact du taux d’actualisation : son choix prédétermine souvent la
décision
 Dans une acquisition traditionnelle les flux sont concentrés en
début de période
 Dans un PPP, ils sont lissés
 Plus le taux est élevé, plus le court terme sera privilégié (donc le
PPP)
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Profil des flux de paiement de la personne publique
Paiements dans le cadre
d’un financement
budgétaire classique
Paiements dans
le cadre d’un
PPP
Mise en service
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Le choix du taux d’actualisation
 Un exemple de l’influence du taux d’actualisation dans la décision
publique : le cas de la privatisation des sociétés concessionnaires
d’autoroutes en France
 La valeur des sociétés est estimée à partir des flux de revenus
qu’elles vont générer
 Un taux élevé minore l’impact des flux éloignés dans le temps
 Le choix d’un taux de 8 % et non de 4 % a conduit à préférer un
produit de cession immédiat à la perception de flux de dividendes futurs
 Les évolutions des taux au Royaume-Uni pour les PFI
 Avant 2003 : 6 %
 A partir de 2003 : 3,5 %
HM Treasury, (2003), The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central
Government
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Le choix du taux d’actualisation
 Un premier arbitrage : taux tutélaire ou taux des emprunts d’Etat
Les débats théoriques autour de la détermination du taux d’actualisation
dans les PPP
 The Economic Journal 2003
Grout P., « Public and Private Sector Discount Rates in PPPs », vol.113,
March, pp. 62-68.
 un même taux pour les deux solutions
 un taux plus élevé pour le privé ?  surcoût / dette souveraine
 un taux plus élevé pour le public ?  tenir compte du coût
d’opportunité des fonds publics (ex. effet d’éviction)
Le coût d’opportunité des fonds publics est évalué à
1,3 en France
(Estimation du rapport Lebègue (2005) Révision du
taux d’actualisation des investissements publics)
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Les critiques formulées à l’encontre des comparateurs de coûts
 La complexité des comparateurs (et des informations requises) et la
sensibilité des résultats aux hypothèses favorisent les contestations
 au Royaume-Uni : les comparaisons de coûts public privé sont
accusées d’être biaisées
 L’apparente objectivité mathématique et la complexité de
l’évaluation permettraient de « rationaliser » des choix réalisés
avant même que l’évaluation n’ait eu lieu
 ex. les contestations / Metro de Londres ou aiguillage aérien
 en France : des polémiques autour de l’évaluation préalable
 Les évaluations réalisées par les collectivités publiques sont
elles suffisamment rigoureuses (cf. avis délivrés par la MAPPP) ?
 Les débats parlementaires dans le cadre de la révision de
l’ordonnance de juin 2004 sur les contrats de partenariats
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L’intérêt des évaluations préalables
 Les comparaison de coûts reposent sur des méthodes comparables à
celles utilisées par les entreprises pour leurs choix d’investissement
 Elles permettent de prendre en compte les aléas, les incertitudes
 Elles réhabilitent le calcul économique public
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Le Public Sector Comparator Britannique
Les comparateurs de coûts public-privé reposent sur des méthodologies
classiques de choix d’investissement
o
Le Public Sector Comparator britannique, formalisé par la Treasury
Task Force, en 1997, s’appuie sur le passage de l’Etat à la comptabilité
patrimoniale et sur des méthodologies éprouvées par le secteur privé
o
Sa relative simplicité et le fait qu’elle repose sur un modèle
« classique » de choix d’investissement font sa force par rapport à la
procédure américaine.
o
La procédure A-76 américaine, lancée dès 1966, pêche par la
complexité de sa méthodologie et par les nombreux contentieux que
son application suscite
(cf. Commercial Activities Panel du GAO, 2002)
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Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni
Les évolutions

Au début, comparaisons sommaires, dénoncées par le NAO et le Trésor

Après 1997, formalisation avec le PSC

2004, assouplissement dans la méthode : Quantitative Spreedsheet
Analysis
 une approche simplifiée
 prise en compte d’élements qualitatifs
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Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni
Les fondements
 Formalisé par la Treasury Task Force en 1997, le PSC repose sur la
comparaison des VAN des projets. Il a inspiré l’évaluation préalable en France
 Fondé sur le modèle classique de choix d’investissement utilisé dans le privé
 Il est le coût de référence auquel sont comparées les offres privées
 J. Colman, le PSC est « sujet à l’erreur, non pertinent, irréaliste et fondée sur
un bla-bla pseudo scientifique ».
Colman, J. 2002, ‘Mumbo jumbo … and other pitfalls:
Evaluating PFI/PPP projects’, paper presented to
National Audit Office PFI/PPPConference, Bringing about
Beneficial Change, London, May.
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Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni
Les principes
 Le PSC est issu des recommandations du Trésor (1997)
Treasury Task Force (1997), How to construct a public sector comparator,
technical note n° 3.
 Donne le coût du projet s’il était réalisé dans le cadre des méthodes
traditionnelles du secteur public
 Appui sur les retours d’expériences accumulés depuis 1992 par le NAO et le
Trésor
 Coût de référence auquel sont confrontées les offres des opérateurs
 Mesure la valeur pour le contribuable qui peut être attendue de l’opération
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Les comparaisons de coût public-privé au Royaume-Uni
 Une réponse aux critiques faites par le NAO dès 1996 aux premières
opérations en PFI
 Gains non démontrés
 Crainte que le recours aux PPP soient liés à la priorité affichée par le
gouvernement
 NAO, (1999), Examining the Value of the Deals under the PFI
 Depuis 1997
 Une méthode de comparaison standardisée
 Un appui sur une comptabilité publique de nature patrimoniale (Resource
Accounting and Budgeting Act, effectif depuis 2001)
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o Le comparateur de coût public-privé britannique confronte en fait
des espérances de coûts
o anticipation du montant de l’offre privée
o anticipation d’un coût public
pour lequel on peut tenir compte des risques de dérives de
coûts à partir des projets comparables réalisés dans le passé
ou à partir de simulations numériques
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o Un exemple le contrat de PFI portant sur la rénovation du site du ministère de
la Défense britannique (Main Building Redevelopment)
o Tant le coût public que l’offre privée sont estimés à 746 millions de £
o La solution privée est retenue dans la mesure où la réalisation en régie
n’offre pas une certitude en terme de coût final
o Une éventuelle réalisation interne expose la personne publique à des
aléas favorables ou défavorables
o L’espérance mathématique est la même (les aléas s’équilibrent dans ce
cas) mais l’acheteur public a dans le cas du PPP une certitude quant à son
engagement
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Distribution de probabilité pour le comparateur de coût publicprivé dans le cas du MBR (NAO, 2002)
746 M£
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Le poids des risques dans le PSC: la rénovation
du siège du MoD
L’essentiel du risque
survient en début de
projet: l’actualisation va
le survaloriser
Estimation du risque à partir des
enseignements tirés des difficultés
rencontrées dans des projets
publics comparables en termes de
respect des délais et des coûts
47 % en moyenne au RU
o Il faut considérer que les dérives dans les estimations de coûts et les dérives
de délais constituent des coûts cachés dans les modalités d’acquisition
publique traditionnelle
o Ce faisant, même si le PPP induit des surcoûts (coûts de transaction,
surcoût liés au financement privé), il permet à la personne publique de se
couvrir contre de tels risques
o Logique sous jacente : contrat à prix forfaitaire v. Contrat à remboursement
de coûts
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Le PSC : critiques et évolutions
o La comparaison public / privé n’a de sens que s’il existe des disponibilités
budgétaires pour réaliser la prestation en interne
 Ne pas comparer la solution privée au PSC mais à la Fall Back
Position (position de repli) i.e. ce qu’il est possible de faire avec les
financements disponibles
o Comme toute évaluation ex ante : une forte sensibilité aux hypothèses
Alternative : décision sans évaluation économique ? Choix de
nature politique
 Un parallèle historique : la querelle des filières quant aux choix
d’investissements d’EDF et la Note Bleue (1953)
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Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis
 Au fur à mesure que le portefeuille de PFI s’accroît, les différences entre les
offres privées et le PSC s’amoindrissent
 Les nouvelles opérations sont plus complexes et plus risquées
 Le Trésor propose en août 2004, une nouvelle méthode d’évalution
simplifiée et pondérée par des critères qualitatifs (mise à jour en 2006)
HM Treasury, (2004), Quantitative Assessment User Guide, August, 49p.
 Standardiser les méthodes de comparaison de coûts
 Optique multi-critères pour sortir du primat des données chiffrées, à la
précision faussement rassurante
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Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis
 Mise à disposition d’un outil logiciel pour les administrations britanniques
 Unifier les capacités de l’administration (capitalisation des expériences et
support aux entités publiques moins dotées en expertises internes)
 Eviter que la décision ne se fonde sur la seule minimisation du coût
 Le logiciel permet de standardiser les données et les méthodes sur
lesquelles reposent l’arbitrage entre l’option PFI et l’option traditionnelle (PSC)
 Il ne s’agit pas d’un raffinement technique du PSC de 1997 mais de la prise
en compte que toutes les dimensions ne sont pas chiffrables (risque vs.
Incertitude)
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Les évolutions : la Quantitative Spreadsheet Analysis
 Prise en compte de dimensions qualitatives
« Quantitative analysis is only one of the element of the VfM assessment and
should be used only in conjunction with the qualitative assessment, which is
completed in parallel »
 En fait, les deux méthodes sont simultanément utilisées (ex. MoD)
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Quelles voies d’amélioration possibles ?
 Fiabiliser les évaluations du coût public
 Disposer d’un même référentiel comptable pour le public et le privé
 Mettre en place une vraie comptabilité de gestion au sein de la sphère
publique (coût complet des activités)
 Disposer de compétences d’évaluation en interne et les capitaliser
 Intégrer des paramètres qualitatifs (quantitative spreadsheet analysis)
 Mener plusieurs évaluations
 ex ante : indispensable pour identifier les risques / les points clés de la
négociation
 Mais l’offre privée n’est pas encore connue !
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La répartition des risques entre public et privé
(Extrait du guide des contrats de partenariat du MINEFI)
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Quelles voies d’amélioration possibles ?
 Réaliser une seconde évaluation après la réception de l’offre définitive du
privé
Une solution plus coûteuse (et plus risquée, en ce sens où la procédure
risque de devoir reprendre depuis le début) mais garantissant au mieux
les intérêts de la personne publique
 Réaliser des évaluations en cours de contrat et à l’issue de ce dernier
Capitalisation des retours d’expérience
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