Transcript Tax Me, But Spend Wisely: Sources of Public Financial and Government Accountability Lucie Gadenne Leonel Carlos D.

Tax Me, But Spend Wisely: Sources of Public
Financial and Government Accountability
Lucie Gadenne
Leonel Carlos D. Ferreira
WS-NEF
17/11/2014
Sobre a autora
Lucie Gadenne
Research Associate
University College London and Institute for Fiscal Studies
DEPARTMENT OF ECONOMICS
•
O objetivo do Instituto é promover políticas econômicas e sociais eficazes através de uma melhor compreensão de
como as políticas vigentes afetam os indivíduos, as famílias, as empresas e as finanças do governo.
•
Pesquisas sobre financiamento público em países em desenvolvimento incluindo finanças públicas, desenvolvimento
econômico e política econômica.
•
Estuda modelos de federalismo fiscal atrelados à descentralização de economias em desenvolvimento
Tax Me, But Spend Wisely – Lucie Gadenne
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Sobre os críticos e os colaboradores
I would like to thank Luc Behaghel, Tim Besley, Richard Blundell, Clement de
Chaisemartin, Raj Chetty, Denis Cogneau, Claudio Ferraz, Antonio Guarino, Walker Hanlon,
Wojciech Kopczuk, Karen Macours, Magne Mogstad, Thomas Piketty, Imran Rasul, Monica
Singhal, Joel Slemrod, Ernesto Stein, Eric Verhoogen and Ekaterina Zhuravskaya for their
helpful comments as well as Fernanda Brollo, Stephan Litschig, Tommaso Nannicini and
Yves Zamboni for sharing their data, Marcelo Fernandes and Rogerio Goulart for their help
in understanding the PMAT program.
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Tax Me, But Spend Wisely – Lucie Gadenne
Agenda
1. Introdução ao Estudo
2. Contextualização do Estudo: Política de Transferência e Política de Tributação
3. Plataforma Teórica
4. Impactos do PMAT
5. Conclusões
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Tax Me, But Spend Wisely – Lucie Gadenne
1. Introdução ao Estudo
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Questão da Pesquisa
• A qualidade do gasto público é afetada pelo modo como o próprio governo é
financiado:
impostos
municipais
vs
transferências
intra-governamentais
Tax Revenues
Non-Tax Revenues
Receita vinculada
com o gasto
Receita NÃO vinculada
com o gasto
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Hipóteses
1. Incrementar a receita tributária dos municípios fará com que eles
gastem melhor?
2. Se sim, que tipo de gestão aumentará a receita tributária?
3. Qualquer aumento no orçamento local leva a um gasto mais
ineficiente pelos políticos locais?
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Estudos e Evidências Anteriores
Quanto mais os municípios dependem da arrecadação de
impostos, mais os políticos locais têm de responder às
demandas dos munícipes provendo bens públicos e menos
“rendas” eles podem extrair para uso próprio.
• “To increase responsiveness to local citizens, subnational governments need a local
tax instrument and the freedom to set tax rates.”
World Bank, 2004.
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2. Contextualização do Estudo:
Política de Transferência e Política de Tributação
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Política de Transferência: FPM
• O Fundo de Participação dos Municípios é uma modalidade de transferência constitucional de
recursos financeiros da União para os Municípios, (CF, Art. 159, I, b), composto de 23,5% da
arrecadação líquida (arrecadação bruta deduzida de restituições e incentivos fiscais) do IR e IPI.
• A distribuição dos recursos aos municípios é feita de acordo com o número de habitantes
(estimado anualmente pelo IBGE), na qual são fixadas faixas populacionais, cabendo a cada
uma delas um coeficiente individual.
• O coeficiente de distribuição da parcela mínimo é de 0,6 para municípios com até 10.188
habitantes e o máximo é 4,0 para aqueles acima 156 mil. Os critérios utilizados são baseados
no CTN, através do Decreto-Lei 1.881/81.
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• É a mais importante fonte de receita municipal, responsável por, em média, 35% das receitas
totais.
Política de Tributação: PMAT
• O Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão de Setores Sociais
Básicos (BNDES PMAT) tem o objetivo:
Apoiar projetos de investimento da Administração Pública Municipal voltados à modernização
da administração tributária e à melhoria da qualidade do gasto público, a fim de proporcionar
aos municípios uma gestão eficiente, que gere aumento de receitas e/ou redução do custo
unitário dos serviços prestados à coletividade.
• Quem pode solicitar:
Todos os municípios brasileiros.
• As receitas tributárias representam, em média, apenas 13% das receitas totais do munícipio.
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Política de Tributação: PMAT (exemplo: antes da implementação)
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Política de Tributação: PMAT (exemplo: depois da implementação)
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Grupo de Tratamento (municípios que participaram do PMAT)
• 339 municípios aderiram ao PMAT no período.
Grupo de Controle (municípios que não participaram do PMAT)
• 3.446 municípios permaneceram na amostra de controle
• Critério Demográfico: Municípios com mais 35.000 habitantes (representa exclusão de 16% dos
municípios que não participaram do programa)
• Critério Econômico: Renda per capita acima de R$ 750 (representa exclusão de 10% dos
municípios que não participaram do programa)
• Critério Tributário: Imposto per capita em 1998 acima de R$ 3,6 (representa exclusão de 8% dos
municípios que não participaram do programa)
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Why only 339? Determinantes para Adesão ao PMAT (i)
• Entrevistas com a equipe do BNDES ligada ao programa e os próprios
participantes revelaram que:
I.
A grande maioria dos municípios não se interessaram pelo programa pois possuem economia
modesta e população reduzida compondo uma base tributária fraca e com baixo potencial de
retorno aos investimentos em administração tributária.
II.
Por outro lado, participantes do PMAT relataram insatisfação com o nível de arrecadação de
impostos obtido em comparação com o potencial esperado.
III.
Por fim, baixa promoção do programa realizado pelo BNDES: a maioria dos participantes ouviram a
respeito do programa porque conheciam alguém que trabalhava no BNDES ou porque algum
município vizinho participou.
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Why only 339? Determinantes para Adesão ao PMAT (ii)
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Why only 339? Determinantes para Adesão ao PMAT (iii)
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Why only 339? Determinantes para Adesão ao PMAT (iv)
• As variáveis significativas e a sua relação são:
Sinal
Fonte
PIB per capita
+
IBGE*
População
+
IBGE*
Grau de urbanização
+
IBGE*
Distância média do município em relação a 5 vizinhos PMAT
-
IBGE
Tempo de implementação
+
BNDES
Transferência de FPM per capita
-
IBGE*
Infraestrutura da saúde municipal
+
Ministério da
Saúde
Variável
* Censo de 2000.
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Why only 339? Determinantes para Adesão ao PMAT (v)
• As variáveis NÃO significativas:
Variável
Percentual da participação de serviços
Imposto per capita
Quantidade e Qualidade da infraestrutura educacional
Desigualdade de Renda
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3. Plataforma Teórica
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Conceitos abordados
D72
Modelos Econômicos de Processos Políticos: rent-seeking,
Eleições, Assembleias Legislativas e comportamento eleitoral
D73
Burocracia; Processos administrativos em Organizações Públicas; Corrupção
H2
Taxação, Subsídios e Receitas
H71
Tributação estadual e local, Subsídios e Receita
H77
Relações Intergovernamentais; Federalismo
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Códigos de classificação JEL
Tax Me, But Spend Wisely – Lucie Gadenne
Rent-Seeking ou “Rentismo”
• Pessoa, grupo ou empresa que empreende esforço para tentar garantir uma renda
econômica para si ou para seu grupo.
Diversas linhas de crédito oferecidas por bancos públicos a setores/empresas específicos. No Brasil, há
os chamados “campeões nacionais”: empresas escolhidas a dedo pelo governo para receber crédito
farto e barato do BNDES. De outra forma, empresas fazem lobby junto ao governo para que este eleve
as tarifas de importação de produtos estrangeiros que concorram com a produção nacional. Protegidas
de tal concorrência, as empresas que dominam o mercado podem fixar preços mais elevados e receber
lucros acima daqueles que teriam caso houvesse maior concorrência. Recebem, assim, rendas
econômicas acima do lucro normal.
• Marcos Lisboa e Zeina Latif: As distorções do “rentismo” na economia
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Índice de Corrupção
• A autora constrói um índice de corrupção a partir de dados do desvio/uso
irregular de recursos públicos através de auditorias da CGU para os anos de
2003-2006, disponível para uma pequena amostra, dimensionando o
número de irregularidades pelo número de potenciais “criminosos”* –
funcionários públicos na administração do governo local – e o montante total
das receitas do governo auditados com o intuito de controlar a intensidade da
busca de irregularidades captadas pela CGU.
* Dados obtidos a partir do Perfil dos Municípios Brasileiros, publicado pelo IBGE.
• Ferraz e Finan (2011a)
• Brollo et al (2013)
• Litschig e Zamboni (2012)
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Modelo Agente-Principal na esfera pública
• Governar em prol do bem comum e não para atender a interesses
particulares
• A autora se utilizada de uma fundamentação baseada em um modelo
microeconômico para tratar de um problema macro:
como o financiamento da máquina pública afeta o gasto.
• Political agency model of Besley and Smart (2007)
“Timothy Besley and Michael Smart. Fiscal restraints and voter welfare. Journal of
Public Economics, 91(3-4):755-773, April 2007.”
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Modelo econômico de Origem e Destinação dos Recursos
Origens dos
Recursos
T + F =
impostos
locais
transferências
intergovernamentais
Destinação dos
Recursos
R
recursos
públicos
= G + S
provisão de bens públicos
que aumenta o
bem-estar do cidadão
rendas extraídas
do orçamento
(corrupção)
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Função de Maximização da Utilidade do POLÍTICO no PODER
U=S+σ·Z
Probabilidade de
reeleição
Renda extraída
do orçamento
(roubo/corrupção)
Valor da
reeleição
O roubo é limitado por constrangimentos
institucionais que tornam impossível para o
político extrair 100% dos recursos públicos.
Dessa forma, S é definido como S = α · R ,
sendo que α < 1 .
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Premissas do modelo da função utilidade do Político
• Premissas:
“I assume that capturing maximal
rents is more attractive to the
incumbent than getting no rents but
being re-elected for sure, so Z ≤
α · (T + F), ∀T.”
“Challengers in the election would
behave in the same way as the
incumbent; the election is only a way
for the citizen to discipline the
incumbent not to choose the best
type of candidate.”
A autora assume que
capturar o máximo (roubar o
máximo) é mais atrativo do
que não roubar e ser reeleito.
Todos os políticos são
corruptos – sem exceção
(!) – e a eleição é o único
modo de disciplinar o
político no poder (e não
de escolher o melhor
candidato).
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Função de Maximização da Utilidade do ELEITOR Contribuinte
WG (G,T) = G – Φ · C (T)
Custo marginal
de utilidade
Quantidade de imposto
que é pago
Nível de bem público
fornecido
(no caso do estudo, Educação)
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4. Impactos do PMAT
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Modelo de Avaliação do PMAT
• Explora o calendário de implementação do Programa de Modernização da
Administração Tributária e a relação de causa-efeito dos tributos no gasto público.
• Tem como bem público o setor da educação.
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Metodologia Estatística: Difference-in-difference model
Antes
Depois
Diferença
Grupo de Tratamento (PMAT)
Y T1
Y T2
ΔY T = Y T2 – Y T1
Grupo de Controle (não-PMAT)
YC1
YC2
ΔYC = YC2 – YC1
Y T1 - YC1
Y T2 – YC2
ΔΔY = ΔY T - ΔYC
Diferença
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Impacto da Receita Tributária (i)
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Impacto da Receita Tributária (ii)
n° de salas de aula
em uso nas escolas
municipais por mil
habitantes em idade
escolar
n° de escolas municipais com:
• computadores
• acesso à internet
• instalações esportivas
• biblioteca
• televisão/equipamentos de
vídeo
• sistemas de esgoto
• energia elétrica
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Fonte:
Ministério da Educação
5. Conclusões
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Conclusões do artigo
I
“O impacto do PMAT sobre governos
locais (um aumento permanente de 11%
na tributação ´per capita´ após 4 anos)
foi a melhora na infraestrutura
educacional e um aumento do número de
crianças matriculadas nas escolas.
II
“Mais transferências levam a mais
corrupção, mais tributação não.”
III
“Eleitor tem mais controle sobre a ação
do político”
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Sinergia com as pesquisas realizadas no NEF
Tributação
Desenvolvimento
Law
Economics
36
âmbito público
Obrigado pela atenção!
Leonel Carlos D. Ferreira
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[email protected]