Transcript högsta förvaltningsdomstolens - Myndigheten för samhällsskydd och

1
1 (4)
HÖGSTA
FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS
DOM
Mål nr
6797-09
meddelad i Stockholm den 15 april 2011
KLAGANDE
Stockholm Gas AB, 556742-7504
Ombud: Advokat Mats Ericsson och jur. kand. Jan Eriksson
Alrutz' Advokatbyrå AB
Box 7493
103 92 Stockholm
MOTPART
Länsstyrelsen i Stockholms län
Box 22067
104 22 Stockholm
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Kammarrätten i Stockholms dom den 23 september 2009 i mål nr 9797-08,
se bilaga
SAKEN
Skydd mot olyckor
___________________
HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE
Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.
Dok.Id 103918
Postadress
Box 2293
103 17 Stockholm
Besöksadress
Wallingatan 2
Telefon
Telefax
08-561 676 00
08-561 678 20
E-post:
[email protected]
Expeditionstid
måndag – fredag
08:00-12:00
13:00-16:30
2
DOM
Mål nr
6797-09
YRKANDEN M.M.
Stockholm Gas AB yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen upphäver
kammarrättens dom och fastställer länsrättens dom. Till stöd för sin talan anför
bolaget bl.a. följande. Den externa delen av stadsgasnätet, dvs. den del som är
belägen utanför produktionsanläggningarna, är inte en sådan anläggning som
avses i 2 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, LSO. Enligt den praxis
som etablerades under den gamla räddningstjänstlagen (1986:1102) klassades
aldrig nätet och distributionsverksamheten som anläggning respektive farlig
verksamhet. Någon ändring i det avseendet var inte avsedd med LSO. Lagen är
utformad med sikte på väl avgränsade och geografiskt sammanhållna enheter.
Verksamhetsutövarens ansvar enligt LSO indikerar tydligt att bestämmelserna
syftar på andra och mer koncentrerade typer av anläggningar än gasnätet. Frågan
om geografisk utbredning behandlades i ett allmänt råd (1989:2) från Statens
räddningsverk till 43 § räddningstjänstlagen, dåtidens motsvarighet till
2 kap. 4 § LSO. I detta allmänna råd angavs ”omfattande rörledningssystem för
farliga ämnen” som exempel på installationer med stor geografisk utbredning där
det kunde bli aktuellt att bara betrakta delar av installationen som en ”§ 43anläggning”. Det externa distributionsnätet är till stora delar förlagt under det
allmänna gatunätet och parker m.m. samt inom byggnader som ägs och disponeras
av andra än bolaget. Inom sådana områden har bolaget inga möjligheter att reglera
och/eller kontrollera andra aktörers aktiviteter som påverkar gasnätet. Gasnätet
kan sammanfattningsvis inte anses vara en sådan anläggning som avses i 2 kap.
4 § LSO och tillämpningen av bestämmelsen är utesluten redan på den grunden.
Till detta kommer att gasdistributionen inte heller innebär sådana risker som krävs
för att 2 kap. 4 § LSO ska bli tillämplig. Riskerna är väl kända och det pågår ett
omfattande säkerhetshöjande arbete för att minimera dem. Även om det inte är
helt ovanligt med läckage så handlar det oftast om mindre sådana som inte medför
3
DOM
Mål nr
6797-09
några egentliga risker eller skador på person eller egendom. Inte heller större
utsläpp behöver numera förväntas orsaka sådana skador att distributionen ska
anses utgöra farlig verksamhet.
Distributionen och hanteringen av gas är omgärdad av rigorösa säkerhetskrav
enligt annan lagstiftning, bl.a. lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva
varor, LBE, som uttryckligen är tillämplig och anpassad för nätet och
distributionsverksamheten. De båda lagarna ska inte tillämpas samtidigt så att
samma typ av skyldigheter åläggs bolaget enligt båda regelverken.
Länsstyrelsen bestrider bifall till överklagandet och anför bl.a. följande. Varken
den aktuella lagstiftningen eller de praktiska konsekvenserna utgör skäl mot att en
anläggning för distribution av stadsgas ska omfattas av 2 kap. 4 § LSO. Det finns
inga hinder för bolaget att tillsammans med kommunen och med stöd av en
riskbedömning ta fram en strategi för ett effektivt insatsarbete. En sådan strategi
kan bestå av beredskap med personal eller egendom, vilken bolaget i skälig
omfattning håller eller bekostar. Flera av de åtgärder som nämns i Statens
räddningsverks allmänna råd och kommentarer om skyldigheter vid farlig
verksamhet (SRVFS 2004:8) bör vara möjliga att tillämpa på denna typ av
anläggning. Brister i möjligheterna att kontrollera riskerna i distributionsanläggningen är inte skäl mot att tillämpa 2 kap. 4 § LSO. Hänsyn till sådana
förhållanden tas lämpligen inom ramen för de skyldigheter som följer med att
bedriva farlig verksamhet.
I förarbetena till LBE förutsätts att dess bestämmelser kan gälla parallellt med
LSO. Farliga verksamheter enligt LSO omfattas inte sällan även av LBE, och det
har inte varit ett problem i andra sammanhang. Det är väsentligt att 2 kap. 4 §
LSO kan resultera i mer långtgående krav på att hålla och bekosta beredskap med
personal eller vidta åtgärder för att förhindra/begränsa en olycka, förutsatt att det
är skäligt med hänsyn till verksamhetens omfattning. Krav på bolagets
4
DOM
Mål nr
6797-09
jourpersonal kan troligen inte ställas med stöd av LBE, vilket understryker vikten
av att distributionsanläggningen klassificeras som farlig verksamhet.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Högsta förvaltningsdomstolen gör samma bedömning som kammarrätten.
Mats Melin
Karin Almgren
Nils Dexe
Lennart Hamberg
Annika Brickman
Emina Fazlic
Föredragande justitiesekreterare
Avd. I
Föredraget 2011-03-09
Bilaga 1
1
KAMMARRÄTTEN I
STOCKHOLM
Avdelning 04
DOM
Mål nr 9797-08
Meddelad i Stockholm
KLAGANDE
Länsstyrelsen i Stockholms län
Box 22067
104 22 Stockholm
MOTPART
Stockholm Gas AB, 556742-7504
115 77 Stockholm
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Länsrättens i Stockholms län dom den 16 december 2008 i mål
nr 15841-07, se bilaga A
SAKEN
Farlig verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd för olyckor, LSO
_______________________
KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE
Kammarrätten bifaller överklagandet och fastställer, med upphävande av
länsrättens dom, länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 30 maj 2007.
_________________________
Dok.Id 161619
Postadress
Box 2302
103 17 Stockholm
Besöksadress
Birger Jarls Torg 5
Telefon
Telefax
08-561 690 00
08-14 98 89
E-post: [email protected]
www.kammarrattenistockholm.domstol.se
Expeditionstid
måndag – fredag
09:00-16:00
KAMMARRÄTTEN I
STOCKHOLM
Avdelning 04
2
DOM
Mål nr 9797-08
YRKANDEN M.M.
Länsstyrelsen i Stockholms län yrkar att kammarrätten upphäver länsrättens
dom och fastställer länsstyrelsens beslut. Till stöd för sin talan anför
länsstyrelsen bland annat följande. Det saknas tydliga grunder för
länsrättens beslut. Den verksamhet Stockholm Gas AB bedriver i
gasdistributionsnätet har en sådan inneboende fara för människor som krävs
för att verksamheten ska klassas som farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 §
LSO. Länsrättens bifallsbeslut har inte grundats på att så inte skulle ha varit
fallet. Med hänsyn bland annat till att länsrätten i sina domskäl anger att
ändamålet med LSO skulle tala för en extensiv tolkning av begreppet
anläggning kan domens utfall inte heller ha grundats på att
gasdistributionsnätet inte är en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 §
LSO. Kvar återstår då att annan lagstiftning, i detta fall lagen (1988:868)
om brandfarliga och explosiva varor, LBE, skulle hindra en tillämpning av
2 kap. 4 § LSO. Väsentligt i detta sammanhang är att 2 kap. 4 § LSO kan
resultera i mer långtgående krav på beredskap i fråga om egen personal och
egendom eller andra nödvändiga åtgärder för att begränsa skadorna vid en
olycka. Länsstyrelsen kan inte se att det råder en konflikt mellan resultaten
av att både LBE och 2 kap. 4 § LSO tillämpas på gasdistributionsnätet.
Snarare kompletterar skyldigheterna i 2 kap. 4 § LSO de skyldigheter som
följer av LBE, och det på flera betydelsefulla sätt.
Stockholm Gas AB bestrider bifall till överklagandet och anför bland annat
följande. Stadsgasdistribution regleras av en mängd bestämmelser och
lagregler för att verksamheten ska bedrivas på ett säkert sätt.
Räddningsverket är den myndighet som hanterar dessa frågor och
Stockholm Gas AB vill ansluta sig till vad som sägs i Räddningsverkets
yttrande till länsrätten.
KAMMARRÄTTEN I
STOCKHOLM
Avdelning 04
3
DOM
Mål nr 9797-08
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Stockholm Gas AB har till stöd för sin inställning att stadsgasdistribution
inte är att betrakta som farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § LSO anfört att
denna redan regleras av en mängd bestämmelser och lagregler som
tillförsäkrar att verksamheten ska bedrivas på ett säkert sätt. Kammarrätten
har inledningsvis att ta ställning till om en klassificering av
gasdistributionsnätet som farlig verksamhet med stöd av 2 kap. 4 § LSO är
utesluten på grund av annan lags företräde. I detta sammanhang är
framförallt 7 § LBE av intresse.
Som länsrätten anfört är LBE att betrakta som lex specialis, vilket medför
att denna lagstiftning har företräde för det fall en konkurrenssituation
uppstår mellan bestämmelserna i LSO och i LBE. Uppstår ingen konkurrens
möter en samtidig tillämpning inget hinder.
Kammarrätten kan konstatera att 2 kap. 4 § LSO och 7 § LBE delvis träffar
olika subjekt. I 2 kap. 4 § LSO kopplas de skyldigheter som följer av
bestämmelsen till anläggnings ägare eller den som utöver verksamhet på
anläggningen medan det är den som hanterar brandfarliga eller explosiva
varor som åläggs ansvar enligt 7 § LBE.
Även såvitt avser skadeorsakerna skiljer sig bestämmelserna åt. I 7 § LBE
behandlas endast skador till följd av brand eller explosion. Någon sådan
avgränsning finns inte i 2 kap. 4 § LSO. Utformningen av vilka skyldigheter
som följer av bestämmelserna skiljer sig också åt. Medan det i 2 kap. 4 §
LSO anges att den enskilde ska hålla eller bekosta beredskap med personal
och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder ska den enskilde enligt
7 § LBE vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs.
2 kap. 4 § LSO och 7 § LBE reglerar således delvis samma sak. Den
förstnämnda bestämmelsen är emellertid mer långtgående såväl avseende
KAMMARRÄTTEN I
STOCKHOLM
Avdelning 04
4
DOM
Mål nr 9797-08
vilka skador skyldigheterna omfattar som vilka åtgärder som ska vidtas.
LSO får enligt kammarrätten i dessa delar ses som ett komplement till LBE.
Kammarrätten kan inte se att bestämmelserna i respektive lag befinner sig i
sådan konkurrens att den omständigheten att en verksamhet träffas av LBE
utesluter att den också är att betrakta som farlig enligt 2 kap 4 § LSO.
Kammarrätten har då att bedöma huruvida gasdistributionsnätet är att
betrakta som en anläggning och om verksamheten vid denna i sådant fall är
att betrakta som farlig i LSO:s mening.
Någon klar och tydlig vägledning till vad som omfattas av begreppet
anläggning finns inte att tillgå i LSO:s förarbeten. I likhet med länsrätten
finner kammarrätten att utgångspunkt istället får tas i lagens syfte, vilket
enligt 1 kap. 1 § LSO är att i hela landet bereda människors liv och hälsa
samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena
tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Bedömningen av vad
som är att betrakta som en anläggning får, med denna utgångspunkt, göras
extensivt och med beaktande av vilken fara verksamheten kan komma att
innebära. Ett gasdistributionsnät är enligt kammarrätten av sådan karaktär
att det med hänsyn till det anförda är att betrakta som en anläggning i LSO:s
mening. De omständigheterna att kommunen har en grundberedskap och att
verksamheten redan omfattas av skyldigheter enligt annan lagstiftning
föranleder ingen annan bedömning.
Frågan är då om gasdistributionsnätet medför sådan fara som avses i 2 kap.
4 § LSO. Av utredningen framgår att det under senare år varit flera tillbud
med gasläckage i stadsmiljö i Stockholm och att Stockholms brandförsvar
bedömer att risken för allvarliga olyckor är påtaglig. Anledning att
ifrågasätta Stockholms brandförsvars bedömning har enligt kammarrätten
inte framkommit. Kammarrätten finner därmed att den verksamhet som
bedrivs inom ramen för gasdistributionsnätet har en sådan inneboende fara
för att en olycka kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljö som
KAMMARRÄTTEN I
STOCKHOLM
Avdelning 04
5
DOM
Mål nr 9797-08
avses i LSO. Kommunens grundberedskap och den omständigheten att
Stockholm Gas AB enligt utredningen redan vidtagit vissa åtgärder, som att
förse gasen med ett luktämne och att inrätta en gasjour, föranleder inte
heller i denna del en annan bedömning.
Överklagandet ska därmed bifallas på så sätt att länsrättens dom undanröjs
och länsstyrelsens beslut fastställs.
_________________________
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 1)
Per Anders Lindgren
lagman
ordförande
Astrid Eke
kammarrättsråd
referent
Robert Johansson
tf assessor
Lisa Englund
föredragande