Transcript Ett standardiserat arbetssatt för ekologisk

Ett standardiserat
arbetssätt för ekologisk
kompensation
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt
pilotprojekt
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
Om dokumentet
I ett samarbetsprojekt mellan Sveaskog, LKAB och Enetjärn Natur har BBOP-standarden för
första gången tillämpats i ett svenskt sammanhang. Denna rapport redovisar sammanfattande erfarenheter och slutsatser från projektet. En referensgrupp har varit kopplad till projektet
och Forest Trends har bistått med rådgivning och hjälp att tolka standarden. Projektgruppen
är dock ensam ansvarig för innehåll i såväl denna rapport som projektrapporten ”Biodiversity
offset design - Mertainen case study” som mer detaljerat beskriver projektets genomförande.
Projektet har pågått under perioden oktober 2012 till april 2014.
Följande personer har medverkat i projektet:
Jessica Nordin, Sveaskog - projektledare
Josefin Blanck, Enetjärn Natur - inventeringsmetodik, beräkningsmodell, analys, rapportering
Helena Dehlin, Sveaskog - inventeringsmetodik, analys, rapportering
Stina Eriksson, LKAB - analys, rapportering
Nic Kruys, Enetjärn Natur - analys, rapportering
Tack
Stort tack till VINNOVA vars finansiering möjliggjorde detta projekt. Tack även till Kerry ten
Kate och Amrei von Hase från Forest Trends som har bistått med rådgivning under hela projektets gång. Slutligen vill projektgruppen tacka referensgruppen bestående av Anders Forsberg, Emma Rönnblom-Pärson, Sophie Carler, Lena Landström, Marit Werner, Oskar Wallgren, Johan Svensson, Joakim Hjältén, Peter Westman, Anders Lundkvist och Olof Johansson
som kommit med mycket värdefulla synpunkter till arbetet.
Foto: Ingrid Sandström, Sveaskog
Illustration: Susan Enetjärn, Enetjärn Natur
2
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
1. Introduktion....................................................................................4
2. Beskrivning av arbetssätt..................................................................5
2.1 Steg-för-steg....................................................................................5
2.2 Kvantitativa beräkningar................................................................12
3. SWOT-analys..................................................................................16
3.1 Styrkor...........................................................................................16
3.2 Svagheter.......................................................................................16
3.3 Hot................................................................................................17
3.4 Möjligheter....................................................................................17
4. Diskussion.....................................................................................18
4.1 Additionalitet................................................................................18
4.2 Lämpliga kompensationsområden................................................19
4.3 Standardens praktiska tillämpning................................................20
5. Reflektioner kring framtida tillämpning av ekologisk kompensation i Sverige...........................................................................................21
5.1 Habitatbanker................................................................................21
5.2 Långsiktigt skydd och förvaltning..................................................22
5.3 Slutsatser.......................................................................................22
Bilaga 1: BBOP guiding principles...............................................................24
3
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
1. Introduktion
Sveaskog beviljades år 2011 1,2 MSEK från VINNOVA för att i ett projekt utreda hur ekologisk
kompensation skulle kunna utvecklas till en affärsverksamhet för såväl Sveaskog som andra
markägare samtidigt som tillämpningen av ekologisk kompensation i Sverige främjades.
Ett standardiserat arbetssätt för kompensationsåtgärder i Sverige bedöms gynna initiativ
till ekologisk kompensation på frivillig basis vilket i sin tur skulle öka efterfrågan på kompensationsmarker. Med det som utgångspunkt har den internationella standarden för kompensationsåtgärder, som tagits fram inom programmet Business and Biodiversity Offsets
Programme, BBOP1, för första gången testats i ett svenskt sammanhang. Samarbetspartners
i projektet har varit Sveaskog, LKAB, Enetjärn Natur och Forest Trends2. En referensgrupp3
bestående av experter från universitet, näringsliv och intresseorganisationer har varit knuten
till projektet och rådfrågats under arbetets gång.
BBOP-standarden utgår från den s k skadelindringshierarkin4 och fastslår tio principer med
tillhörande kriterier och indikatorer, se bilaga 1, för att utforma kompensationsavsättningar.
Målet enligt standarden är ’no net loss’, d v s ingen nettoförlust av biologisk mångfald vid
exploateringar. Nettot påvisas kvantitativt genom användandet av en beräkningsmodell med,
till den påverkade miljön, lämpliga anpassade attribut.
I projektet har LKAB:s planerade dagbrott för järnmalm i Mertainen, Kiruna kommun, använts
för att i praktiken pröva standarden. Stora delar av den planerade gruvbrytningen är belägen
i naturskogsartad skog med höga naturvärden vilket medför behov av kompensationsåtgärder. Parallellt med detta projekt har LKAB genomgått miljöprövning enligt miljöbalken, och
efter krav från miljödomstolen i en deldom 2013 även framarbetat en kompensationsplan för
Mertainengruvan.
Inför beslut att använda Mertainen som pilotfall genomfördes en inledande riskanalys. Syftet
med riskanalysen var att undersöka ifall fallet Mertainen mötte de grundläggande kraven
enligt BBOP-standarden (BBOP:s tio grundprinciper). Frågor som adresserades var bland
annat om det fanns naturvärden som inte skulle gå att kompensera för, svårigheter med långa
ekologiska leveranstider och utmaningar gällande att uppnå additionalitet.
1
BBOP är ett internationellt samarbete mellan företag, finansiella institutioner, myndigheter
och ideella organisationer som genom erfarenheter från ett flertal pilotprojekt utvecklat en ’best
practice’ för kompensationsåtgärder.
2
Forest Trends är en global tankesmedja baserad i Washington DC som verkar för att synliggöra värden och utveckla marknader för skogens ekosystemtjänster. BBOP är ett program inom Forest
Trends.
3
Referensgruppen har bestått av representanter från Boliden, Jernkontoret, Stockholm Environment Institute (SEI), SveMin, Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), Vattenfall, VINNOVA samt
Världsnaturfonden (WWF).
4
Skadelindringshierarkin, på engelska mitigation hierarchy, innebär att kompensationsåtgärder
först kan bli aktuellt när verksamhetsutövaren har vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika, minimera och återskapa skada på naturvärden.
4
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
BBOP-standarden låser inte fast kompensationsprocessen till en enda metod utan anger ett
arbetssätt och grundläggande principer för att arbeta med ekologisk kompensation. Utifrån
befintliga beräkningsmodeller som tidigare använts internationellt för att värdera påverkan
på biologisk mångfald har vi i projektet utarbetat en modell anpassad till svenska förhållanden och då i synnerhet till boreala förhållanden med gamla skogar med lång kontinuitet samt
opåverkade våtmarker.
Krav på ekologisk kompensation blir allt vanligare vid tillståndsprocesser i Sverige vilket skapar ett behov av att utarbeta gemensamma arbetssätt för att kvalitetssäkra kompensationsåtgärder. Denna slutrapport redovisar övergripande arbetet för att utforma en kompensation
enligt BBOP-standarden i ett svenskt sammanhang samt erfarenheter som erhållits under
projektets gång. En mer detaljerad projektrapport finns även tillgänglig på engelska (se projektrapport Biodiversity Offset Design – Mertainen case study).
2. Beskrivning av arbetssätt
2.1 Steg-för-steg
I följande del presenteras hela arbetet för framtagandet av en kompensationsplan i enlighet
med BBOP standarden. Varje steg beskrivs kortfattat tillsammans med en diskussion gällande
vägval som gjorts och beslut som tagits under processens gång. En mer detaljerad beskrivning av arbetet för utformandet av kompensationen för Mertainengruvan ges i projektrapporten.
Steg 1: Överensstämmelse med skadelindringshierarkin
Diskussion och reflektion:
Beskrivning av genomförandet:
Utgångspunkten i BBOP-standarden är att
ekologisk kompensation först är aktuellt efter att skadelindringshierarkin har tillämpats.
Det innebär att kompensation aktualiseras
först när alla rimliga åtgärder vidtagits för
att undvika, minimera och restaurera skadlig
påverkan på naturmiljön. En genomgång av
tidigare undersökningar och miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) gjordes för att
säkerställa att skadelindringshierarkin tillämpats fullt ut.
Den grundläggande strukturen i den svenska
miljötillståndsprocessen är i allmänhet i linje
med hur skadelindringshierarkin beskrivs i
BBOP-standarden. Det är dock oklart om det
finns diskrepans mellan hur skadelindringshierarkin praktiseras i den svenska miljötillståndsprocessen och hur den tillämpas
enligt BBOP-standarden. Den svenska miljötillståndsprocessen är en samlad prövning
där miljömässiga, ekonomiska och sociala
intressen prövas tillsammans. BBOP-standarden har däremot en mer uttalad inriktning
mot biologisk mångfald. För att fullt ut ha
möjligheten att tillämpa BBOP-standarden
parallellt med svensk miljötillståndsprocess
ser vi att det är angeläget att skadelindrings5
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
hierarkin tillämpas som en integrerad del av
MKB-arbetet, där det potentiella behovet
av kompensation vägs in redan i ett tidigt
skede. Lokaliseringsfrågor och planering av
skadelindrande åtgärder är grundläggande
för kompensationens utformning och omfattning.
Steg 2: Avgränsning och indelning av påverkansområdet i habitattyper och naturvärdesklasser
Diskussion och reflektion:
Beskrivning av genomförandet:
En indelning och identifiering av habitattyper i påverkansområdet gjordes inledningsvis. Genom detta skapades en första bild av
vilka naturvärden som kunde kopplas till de
olika naturmiljöerna (se steg 4). Förekomst
av specifika habitattyper var även vägledande för att göra det första urvalet av lämpliga
kompensationsområden (se steg 8).
Följande fyra habitattyper identifierades i
Mertainen:
•
•
•
•
Barrnaturskog
Lövrik barrnaturskog
Skogs- och våtmarksmosaik
Våtmarker
För indelning av skogliga habitattyper användes Skogsstyrelsens klassificering av
biotoptyper5. Utgångspunkt för indelning av
habitattyper samt naturvärdesklassning var
tidigare naturvärdesinventeringar som genomförts i Mertainen 2010, 2011 samt 2012.
Det finns fördelar med att använda befintliga habitatindelningssystem för avgränsning
av habitat. En uppenbar fördel är att inte
behöva lägga resurser på att avgränsa och
beskriva egna habitattyper.
Att använda Skogsstyrelsens indelning av
habitattyper har visat sig fungera väl men
vi rekommenderar en indelning som omfattar bredare habitatklasser. Detta eftersom
den boreala skogen är relativt artfattig och
endast hyser ett fåtal trädarter. Detaljerade
indelningar av liknande områden är tidskrävande utan att tillföra ett mervärde då
skillnader mellan många habitattyper är
alltför små.
Vi rekommenderar att framtida kompensationsprojekt undersöker möjligheten att utgå
från den indelning och systematik av naturtyper som används för Natura 2000-områden. För dessa finns befintliga klassificeringssystem och metoder för uppföljning.
Dessutom skulle Natura 2000-områden
kunna utgöra relevanta referensområden för
beräkningarna vilket också är tidsbesparande (se steg 6).
1
5
http://www.skogsstyrelsen.se/Myndigheten/Skog-och-miljo/Biologisk-mangfald/Nyckelbiotoper/Biotoptyper
6
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
Steg 3: Avgränsning och indelning av påverkansområdet i hög, medel och låg påverkan
Diskussion och reflektion:
Beskrivning av genomförandet:
Det område som bedömdes påverkas direkt och indirekt av gruvverksamheten vid
Mertainen avgränsades och delades in i
tre påverkanszoner; hög, medium och låg.
Varje zon tilldelades ett procentvärde som
angav hur stor del av zonens nuvarande
funktion/kvalitet som bedöms försvinna
när verksamheten påbörjas (hög påverkan
bedöms innebära 100 % förlust, medium 75
% förlust, låg 35 % förlust). Bedömningen
av påverkan omfattade direkt påverkan så
som avverkning och upplag samt potentiella
indirekta effekter från diffus damning och
förändrad hydrologi. Detta gjordes med hjälp
av forskningsrapporter, resultat från kontrollprogram i Svappavaara samt med stöd av det
samarbetsprojekt som LKAB har påbörjat
i samarbete med Kungliga Vetenskapsakademin som innebär utökad provtagning av
nedfallande stoft i Mertainen.
Steg 4: Urval av lämpliga attribut
Beskrivning av genomförandet:
Representativa mätbara attribut valdes ut
för att beskriva habitattypernas komplexitet
och variation. Attributen användes sedan i
den kvantitativa beräkningsmodellen för att
beskriva en skattning av habitatkvalitet och
beräkna vinster och förluster. Exempel på
attribut som använts är antalet naturvärdesträd, mängd död ved och en bedömning av
kontinuitet. Attributen viktades sinsemellan
för att reflektera deras betydelse.
Att uppskatta omfattningen av de indirekta
effekterna i ett tidigt skede av ett projekt är
utmanande. I detta pilotfall har momentet
inneburit en hög grad av osäkerhet avseende påverkansområdets utbredning och grad
av påverkan. Indelningen i påverkanszoner
bör ses som en grov första uppskattning som
kan komma att behöva justeras när ytterligare information tillkommer. En känslighetsanalys kan ge en antydan till hur kritisk
variationen i påverkansgrad är för utfallet av
beräkningarna.
Diskussion och reflektion:
Val av attribut är en betydande del av designprocessen. Det är viktigt att urvalet
tydligt motiveras och görs av kompetenta
personer med kunskap om berörda ekosystem, arter och lokala förutsättningar.
Vilka och hur många attribut som väljs bör
anpassas efter ambitionsnivån på projektet.
Detaljeringsgraden kan variera från detaljerade beräkningar av ekologiska processer
och populationsskattning av specifika arter
till mer översiktliga beräkningar av strukturer och artdiversitet. Skalan som väljs för
att bedöma kvaliteten hos varje attribut
kommer att definiera detaljgraden i kompensationsberäkningen. Ett standardiserat
system som listar förslag på lämpliga attribut
i svenska naturtyper skulle underlätta för
7
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
verksamhetsutövaren att se förutsägbarheten i ett projekt. Det skulle också skapa
transparens i systemet så att olika kompensationsprojekt i samma habitattyper värderas på samma premisser.
Steg 5: Framtagande av inventeringsmetodik för att utföra kompletterande inventeringar
och samla in kvantitativ data för utvalda attribut
Beskrivning av genomförandet:
Diskussion och reflektion:
Kompletterande inventeringar av såväl
påverkansområdet som möjliga kompensationsområden genomfördes 2013 för att
samla in kvantitativa fältdata för de utvalda
attributen. Inventeringsmetoder togs fram
och anpassades för att fånga in de attribut
som valts ut för beräkningarna, både för de
skogliga habitaten och för våtmarkerna.
Sverige har fördelen av att vara ett land där
det finns flera utvecklade inventeringsmetoder för miljöövervakning. Att utveckla en
helt ny inventeringsmetodik är tidskrävande
och därför inte att rekommendera. I detta
projekt användes Sveaskogs beprövade inventeringsmetodik för de skogliga habitaten.
För våtmarker krävdes det däremot mer arbete för att ta fram en för projektet lämplig
och anpassad inventeringsmetodik.
Inventeringsmetoder för habitattyper och
attribut som är synkroniserade med befintliga habitatindelningar (till exempel Natura
2000 naturtyper) kan med fördel tas fram
i dialog med SLU’s miljöövervakning (där
NILS6, RIS7 och MOTH8 metodiken utvecklas).
1234
Steg 6: Lokalisering och inventering av referensområden
Diskussion och reflektion:
Beskrivning av genomförandet:
Olika referensområden för skog respektive
våtmark identifierades9. Syftet med referensområdena, eller de s.k. ’benchmark sites’, är
framfört allt att spegla högsta möjliga natur
Att hitta områden som ska representera
högst möjliga värde för alla de utvalda attributen har inneburit vissa utmaningar. Under
processens gång har det upplevts svårt att
6
Nationell inventering av landskapet i Sverige
7
Riksinventering av skog
8
Demonstration of an integrated North-European system for monitoring terrestrial habitats
9
Referensområde för de skogliga habitattyperna har varit Karhuvaara som är Sveaskogs näst
största ekopark. Området är total 20 500 hektar beläget ca 16 km nordväst om Gällivare i väglöst
land. Referensområde för våtmarker har varit en del av våtmarkskomplexet ca 2,8 km nordost om
påverkansområdet i Mertainen, Paanavuoma. Detta är ett klass 1-område (mycket höga naturvärden)
enligt den nationella våtmarksinventeringen.
8
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
värde för varje attribut (för varje habitattyp)
i beräkningsmodellen. De kan även användas
som referensområden för uppföljning då
verksamheten i påverkansområdet är igång.
helt förstå begreppet ’benchmark sites’
och dess användning enligt BBOP-standarden. Kvaliteten på områdena som väljs som
benchmark har stor påverkan på resultaten
av beräkningar av förlust av biologisk mångfald, eftersom de representerar högsta möjliga värden för attributen som påverkansområdet jämförs med.
Att inkludera referensområden är ett värdefullt bidrag men när tanken är att hitta områden som ska representera högsta möjliga
värde för alla de utvalda attributen har det
funnits en oro för att vissa aspekter missas
eftersom ekosystem är komplexa. Det är
svårt att hitta benchmark områden som har
de högsta möjliga tillstånden för samtliga
utvalda attribut.
En framtida användning av BBOP-standarden
skulle gynnas av ett enhetligt och standardiserat system för referensområden för olika
habitattyper. Detta system skulle fungera
som en gemensam referensdatabas som
förslagsvis sammanställer data från naturreservat, Natura 2000-områden eller liknande
(kopplat till steg 2).
Steg 7: Framtagande av beräkningsmodell för förluster av biologisk mångfald/naturvärden vid exploateringar
Beskrivning av genomförandet:
Diskussion och reflektion:
Utgångspunkten för beräkningsmetodiken
har varit metoden ”Habitat Hectares Approach”. Denna metod räknar fram ett påverkansvärde, vilket fungerar som en måttenhet
där både area och habitatkvalitet inkluderas.
Beräkningsmodellens olika steg beskrivs
under rubrik 2.2.
Inom BBOP-standarden finns flera olika
typer av beräkningsmodeller att utgå från.
Detta steg är således inte helt standardiserat utan lämnar beslutet till den som tar
fram kompensationsplanen för ett specifikt
projekt.
Gemensamt för flera metoder är dock att
de innehåller flera moment som förutsätter
expertuppskattningar. Dessa kan i sin tur
innebära en hög grad av osäkerhet då det
handlar om svåra uppskattningar i ett tidigt
skede av ett projekt. Därför är uppföljning en
9
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
ytterst viktig del och denna bör planeras
redan i designprocessen.
Steg 8: Lokalisering och inventering av kompensationsområden
Beskrivning av genomförandet:
Diskussion och reflektion:
I en första förstudie undersöktes 13 potentiella områden. Fyra av dessa besöktes sedan i
fält. Efter samråd med Länsstyrelsen i Norrbotten valdes två av dessa områden ut och
presenterades för Mark- och Miljödomstolen
av LKAB i mars 2014 som de slutliga alternativen.
BBOP:s grundläggande principer är ett
mycket bra stöd vid val av kompensationsområden. Redan i ett tidigt skede måste ett
första urval av potentiella kompensationsområden göras, ett val som bland annat
bör styras av de grundläggande principerna
om additionalitet, närhetsprincipen och
lika-för-lika10. Det är viktigt att en kartläggning av potentiella kompensationsområden
görs parallellt med att inventeringar och
beräkningar för förluster i påverkansområdet
genomförs. En tidig kontakt med markägare
är en framgångsfaktor eftersom frågan kring
markåtkomst är en av de största utmaningarna. Urval av kompensationsområde bör
även göras i samråd med myndigheter, ideella organisationer och/eller andra berörda
parter.
Metodiken i BBOP-standarden bygger till
stor del på att additionalitet skapas genom
att nya värden tillkommer genom restaurering. Detta är i grund och botten bra men
det innebär en rad utmaningar när det
kommer till att applicera standarden på barrnaturskog i norra Sverige. Den ekologiska
leveranstiden för att skapa naturskogskvaliteter är ofta hundratals år och behovet av
restaurering och skötsel är begränsat. Det
15
10
Like-for-like: Möjligheten att ersätta värdet med ett likadant värde.
Additionalitet: En kompensation ska resultera i en naturvårdsnytta utöver det som hade
åstadkommits om kompensationen inte hade kommit i fråga.
Närhetsprincipen: Kompensationen ska vara så lik som och så nära det skadade området som
möjligt. Valet av kompensationsåtgärd bör därför i första hand utgå från att skadad naturmiljö
ersätts med motsvarande i nära anslutning (in-kind, in-site).
10
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
mest fördelaktiga är ofta att lämna barrnaturskogar för fri utveckling. Eftersom restaurerings- och skötselpotentialen är begränsad
fokuseras därför kompensationsåtgärder på
förbättrad skyddsstatus (”averted loss”). I
fallet Mertainen har det varit svårt att hitta
kompensationsmarker som motsvarar de
naturmiljöer som kommer gå förlorade och
som samtidigt kan bedömas som akut hotade områden.
Steg 9: Framtagande av beräkningsmodell för vinster av biologisk mångfald/naturvärden
vid kompensation
Beskrivning av genomförandet:
Diskussion och reflektion:
Beräkningsmodellen för att räkna på vinster
baserades på samma mätbara attribut, viktning och referensvärden som tagits fram för
att räkna påverkansvärde (förluster).
Se diskussion under steg 6.
Beräkningsmodellens olika steg beskrivs
under rubrik 2.2.
6
Steg 10: Förvaltning och uppföljning
Beskrivning av genomförandet:
Diskussion och reflektion:
Vid genomgång av de juridiska förutsättningarna för att uppnå ett långsiktigt skydd har
LKAB bedömt att ett servitutsavtal på 50 år
(Enligt 14 kap. 2 § JB får servitut upplåtas till
förmån för gruvegendom11) är en ändamålsenlig lösning i Mertainenprojektet. Detta då
ett servitut endast berör två parter – LKAB
med gruvegendomen Mertainen (som skulle
anses vara den härskande parten)och markägaren (med kompensationsområdet som
den tjänande fastigheten). Servitutsavtal för
skydd av naturvårdsområden har dock aldrig
tidigare prövats i svensk rätt så det är oklart
om den skyddsformen kommer att accepte-
Olika skyddsformer och avtalstyper har
utretts med fokus på naturvårdsavtal samt
servitutsavtal. Berörda markägare har inte
varit villiga att sälja marken till LKAB och
andra former för att uppnå skydd har därför
behövts. Naturvårdsavtal har en begränsning
i och med att den längsta möjliga avtalstid
är 50 år. Vidare kan naturvårdsavtal endast
slutas mellan markägare och staten. Servitut öppnar för längre avtalstider men är
inte möjligt för alla typer av verksamheter.
Servitutlösningen är inte är möjligt utan en
”härskande” fastighet, d.v.s. en fastighet som
drar nytta av servitutet. Jordabalken 14 kap.
11
Gruvegendom är inte ett juridiskt definierat begrepp men torde utgöras av rättigheterna till
gruvdrift och rättigheter kopplade till den tillsammans med anläggningarna för verksamheten (Delin
sid 161 ff).
11
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
ras av domstol. Servitutsavtalet ger i princip
samma skydd åt området som kan uppnås
genom ett naturvårdsavtal som är en alternativ skyddsform. LKAB:s ansvar att säkerställa skyddet fastställs slutligen genom att
Mark- och miljödomstolen beslutar om den
föreslagna kompensationsplanen.
2 § ger dock möjlighet att i stället för en
härskande fastighet knyta rättigheten till en
gruvegendom. LKAB har ansett det vara en
fördel att enbart behöva skriva ett avtal direkt med markägaren och i det avtalet kunna
fastställa skötselåtgärder.
Vidare kommer en skötselplan att tas fram
för området som sedan skall uppdateras
med fem års mellanrum i samband med
naturvärdesinventeringar i området.
2.2 Kvantitativa beräkningar
För att kunna svara på om föreslagna kompensationsåtgärderna motsvarar de värden som
går förlorade, det vill säga om kompensationen uppnår ”no net loss”, har en rad olika kvantitativa beräkningsmodeller tagits fram världen över. I detta pilotfall har ”Habitat Hectare Approach” metoden använts. Den utvecklades i Australien och ger, enligt Forest Trends, ett bättre
helhetsmått på hela ekosystemet jämfört med andra metoder som fokuserar på utvalda arter
eller enbart på att kompensera yta mot yta. ”Habitat Hectare Approach” är en av de modeller
som utvecklats för att både inkludera area och kvalitet (”condition”). I stora drag går metoden ut på att ett antal attribut väljs ut och mäts i fält. Tillsammans ska de representera den
biologiska mångfalden i de naturmiljöer som påverkas. Data läggs sedan in i en beräkningsmodell för att slutligen räkna fram ett påverkansvärde.
Nedan följer en stegvis genomgång av beräkningsmodellernas uppbyggnad i kortfattat format. En mer ingående beskrivning av metoden finns i huvudrapporten (Biodiversity Offset
Design – Mertainen case study). Data från inventeringar i Mertainen fördes in i modellen för
att räkna ut påverkansvärdet. Modellen utgjordes av beräkningsformler i Excelblad. Modellen
kompletterades sedan med ett antal steg för att kunna räkna på potentiella kompensationsvinster.
2.2.1 Guide för beräkning av förlorade värden i påverkansområdet
1.
Beräkning av kvalitetsvärde
Kvalitetsvärde räknas ut för varje habitattyp med hjälp av data från utvalda attribut.
Detta sker enligt följande delsteg:
A.
Data sammanställs för alla attribut
Det är möjligt att konvertera insamlat data till poäng genom att använda en poängskala.
Den poängskala som används sätts med hjälp av referensvärden (”benchmark value”)
som visar högsta möjliga poäng/värde. Detta görs även med stöd av litteratur, forskning
och samråd med olika expertkompetenser.
12
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
B.
Poäng/rådata relateras tillbaka till referensvärde (”benchmark value”)
Detta för att visa hur varje attribut förhåller sig i jämförelse till referensvärdet. Attributen visas således i procent av högsta möjliga värde (dvs benchmark value respektive
högsta poäng om poängskala används).
C.
Attributen viktas
Om lämpligt viktas alla attribut i förhållande till deras generella betydelse för habitattypen.
D. Summering
De viktade värdena summeras för alla attribut vilket resulterar i ett sammanvägt kvalitetsvärde för alla attribut tillsammans.
2.
Uträkning av värde före påverkan (”Pre-impact”)
Summan av attributens kvalitetsvärden multipliceras sedan med påverkansområdets
area för att få fram värde före påverkan (”pre-impact”). Detta görs enskilt för varje habitat typ och för varje naturvärdesklass.
Formel:
Värde före påverkan (pre-impact in habitat hectares)= area x kvalitetsvärde
3.
Uträkning av värde efter påverkan (”Post-impact”)
Verksamhetens totala påverkan på naturmiljön blir dock bara 100-procentig i de delar
där påverkan är hög. Därför sker en slutlig viktning av påverkansvärdet enligt bedömd
påverkansgrad för arealer med hög, medel och låg påverkan (med hjälp av de olika %
satser som satts tidigare i processen). Area för de olika påverkanszonerna tas fram med
hjälp av GIS.
Formel:
Värde efter påverkan (post-impact in habitat hectares)= area x kvalitetsvärde x grad av
påverkan (%).
4.
Uträkning av det slutliga påverkansvärde
Genom steg 3 erhålls det s.k. påverkansvärdet för varje habitat typ och för varje naturvärdesklass. Dessa summeras sedan och jämförs med det värde som erhålls från beräkning av kompensationsvinster.
13
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
2.2.2 Guide för beräkning av potentiella kompensationsvinster
1.
Räkna ut ett kvalitetsvärde
Detta steg följer samma delsteg som beskrivet ovan.
2.
Uppskattning av kompensationsområdets framtida kvalitet
För att få fram det slutliga kompensationsvärdet (motsvarande det påverkansvärde som räknas ut för påverkansområdet) görs en uppskattning av framtida kvalitet baserat på dessa två scenarier:
0) Områdets framtida kvalitet utan kompensation
1) Områdets framtida kvalitet med kompensation
Bedömningen (uppskattningen) underbyggs med hjälp av statistik, forskning eller
annan lämplig information som kan ge en bild av hur området kan komma att
påverkas av framtida markanvändning, skötsel etc. Syftet med detta moment är
att inkludera en skattning av hur områdets kvalitet skulle gynnas av förbättrad
skyddsstatus. Momentet innebär en stor osäkerhet och bör därför förankras brett
samt väga in olika aspekter och intressen. Processen skall dokumenteras väl.
3.
Beräkning av startvärde, framtida värde utan kompensation och framtida värde med kompensation
Startvärde= ursprungligt kvalitetsvärde (steg 1) x area
Framtida värde utan kompensation= kvalitetsvärde (scenario 0) x area
Framtida värde med kompensation= kvalitetsvärde (scenario 1) x area
Alla uträkningar i detta steg ger resultat i habitat hectares.
4.
Beräkning av mervärde av kompensation ”raw gain” och det slutliga
kompensationsvärdet
Skillnaden mellan scenario 0 och scenario 1 är den s.k ”raw gain”. Till detta
multipliceras sedan en osäkerhetsfaktor (i %). En säkerhetsmarginal inkluderas
således för att ta höjd för osäkerheter vid uppskattning av leverans av ekologiska
värden, längre leveranstid etc.
14
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
PÅV ER K A N SOMRÅDE
KO M PEN SATIO N SOMRÅDE
PÅV ER K A N SOMRÅDE
KO M PEN SATIO N SOMRÅDE
Figur 1: Bilden ovan illustrerar hur kvalitetsvärdet respektive påverkansvärdet används för att
balansera förlusten av naturvärden med vinster som tillkommer genom kompensationen. Genom att multiplicera värden som erhållits från utvalda attribut (exempelvis naturvärdesträd,
död ved, rödlistade arter) med area för de respektive områdena vägs slutligen värdena mot
varandra för att avgöra kompensationens tillräcklighet.
15
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
3. SWOT-analys
Med erfarenheter från projektet som grund har en SWOT-analys gjorts av standarden:
3.1 Styrkor
BBOP:s standard skapar med sina tio grundläggande principer förutsättningar för ett standardiserat och transparent arbetssätt. Den är redan beprövad i praktiken i ett flertal länder och
har en bred acceptans internationellt. Standarden bygger på en vetenskaplig grund och har
en hög ambitionsnivå, vilket skapar en hög trovärdighet och förutsättningar för kvalitativa
och långsiktigt hållbara kompensationsavsättningar.
Standarden är ett verktyg för att väga in både kvantitativa och kvalitativa aspekter vid bedömningen av exploateringens påverkan på biologisk mångfald, och för att säkerställa att
kompensationsarealerna och kompensationsåtgärderna är tillräckliga för att ingen nettoförlust av biologisk mångfald ska uppstå.
Det finns stora möjligheter att anpassa metoden beroende på projektens unika förutsättningar, detta då det finns en flexibilitet kring vilka metoder som kan användas för att uppfylla
standardens mål.
I standarden ingår även vägledning för ett långsiktigt och formellt skydd av kompensationsområden, samt för långsiktig skötsel och uppföljning för att säkerställa att naturvärdena bevaras eller höjs enligt uppsatta mål, vilket bidrar till kvalitativa kompensationsavsättningar.
3.2 Svagheter
Dokumentationen kring standarden är omfattande, och akademisk, och kan upplevas av
användaren som svåröverskådlig och svårkommunicerad. Det gör att startsträckan för att
komma igång med arbetet en första gång blir lång och det är svårt att förutsäga tidsåtgången
och omfattningen för de olika momenten i processen.
BBOP-standarden anger inte en standardiserad arbetsmetod vilket kräver att utövaren själv
bedömer vilka metoder som är lämpliga för att värdera biologisk mångfald kvantitativt, samt
arbetar fram beräkningsmodeller för det. Detta moment är resurskrävande även om det samtidigt medför en flexibilitet.
Standarden kräver kvantitativ data från exploateringsområdet, kompensationsområden samt
referensområden med höga naturvärden (”benchmarks”) för att beräkna förluster och vinster
av biologisk mångfald. Sverige har en lång tradition av inventeringar av naturmiljöer som ofta
är mer översiktliga och bygger på beskrivningar av strukturer och grova uppskattningar av
artrikedom och naturvärden, snarare än kvantitativa mätningar av biodiversitet. Det skapar
ett behov av att samla in kvantitativ data, vilket är mycket tidskrävande och oftast endast kan
utföras under barmarkssäsongen. De metoder som finns för att samla in kvantitativ data för
våtmarker är väldigt detaljerade och tidskrävande. I dagsläget saknas etablerade metoder i
Sverige som är anpassade att använda i ett kompensationssyfte och som passar att använda i
beräkningar enligt ”Habitat hectares”-metoden.
16
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
3.3 Hot
Kompensationen för förlust av biologisk mångfald ska enligt standarden grundas på skadelindringshierarkins alla steg, d v s i första hand ska skadan undvikas, sedan mildras genom
skadelindrande åtgärder och restaurering. Kompensation för den kvarstående skadan får
först komma in när de tidigare stegen utförts. Trots detta finns det dock en risk att kompensationen ses som skadeköp av omvärlden speciellt om det finns tvivel kring ifall exploatering
hade fått äga rum utan kompensationsåtgärden. Detta gäller emellertid ekologisk kompensation generellt. Det är grundläggande för trovärdigheten att bevisa att kompensationen inte
möjliggör exploateringen, utan att den kompenserar för en skada som ändå skulle ha skett.
Kompensation kan också ses som en form av ”greenwash”, det vill säga att företag som bedriver verksamheter med stor miljöpåverkan försöker skapa sig en falsk bild som miljövänliga
genom att tillämpa kompensation.
Målbilderna för vad som upplevs vara tillräcklig kompensation/no net loss kan skilja väsentligt mellan olika intressenter som myndigheter, markägare och intresseorganisationer. Vissa
påverkansområden kan upplevas som oersättliga av vissa intressenter med naturvärdena
som upplevs så unika att de inte går att kompensera för. Detta gör att det kan vara svårt att
nå konsensus kring vad som är tillräcklig kompensation och lämpliga kompensationsmarker
och åtgärder även om skadelindringshierarkin följs, miljöprocessen fungerar (d v s att verksamheten är tillåtlig även utan kompensation) och det tas fram bra underlag med det arbetssätt som BBOP-standarden anger.
3.4 Möjligheter
BBOP:s standard skapar en förutsägbarhet och underlättar planeringen av kompensationsprojekt vadgäller tidsåtgång, kostnad och uppskattning av påverkan på biologisk mångfald
och kompensationens omfattning. Den kan bidra till att öka acceptansen för kompensationsåtgärder globalt och nationellt, och kan stimulera fler ambitiösa kompensationsinitiativ där
lagstiftningen ställer inga eller låga krav.
Standarden kan förhindra en nettoförlust av arter och habitat vid exploatering, genom att
säkerställa att nya områden skyddas eller restaureras, att unika arter eller strukturer kompenseras för och att kvalitativa aspekter vägs in vid beräkning av tillräcklig kompensationsareal.
Det senare innebär att en större kompensationsareal än 1:1 kommer att krävas om kompensationsområdet hyser lägre kvalitet än påverkansområdet.
17
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
4. Diskussion
Det har varit en utmaning att tillämpa BBOP-standarden för första gången i ett svenskt sammanhang på ett så pass omfattande projekt som etablerandet av Mertainengruvan utgör.
Vidare karaktäriseras de aktuella habitattyperna av gamla skogar med lång ekologisk leveranstid vilket har medfört svårigheter att utforma lämpliga kompensationsåtgärder i form av
restaureringar som motsvarar gruvans påverkan i ett No Net Loss-perspektiv. Det är framför
allt tre frågeställningar som har varit i fokus under projektets gång:
4.1 Additionalitet
En viktig del av BBOP-standarden är principen om additionalitet, d v s att kompensationen
ska tillföra sådana värden för biologisk mångfald som annars inte hade kommit till stånd. För
att uppnå detta lyfts restaurering av naturvärden fram. Det kan vara svårt att uppnå tillräcklig additionalitet enbart genom förbättrad skyddsstatus eftersom det inte resulterar i någon
tillförsel av naturvärden som kan kompensera för nettoförlusten som exploateringen ger
upphov till. En stor utmaning i projektet har varit hur additionaliteten ska bedömas utifrån
svenska förhållanden.
I norra Sverige är naturvärdena oftast knutna till gamla barrnaturskogar med lång kontinuitet. Det finns ett antal lämpliga restaureringsåtgärder12 men det finns inga snabba restaureringsåtgärder som resulterar i de naturvärden som behöver hundratals år för att utvecklas.
Det förefaller därför naturligt att försöka hitta områden med befintliga höga naturvärden att
skydda. Detta var även något som bland annat Länsstyrelsen i Norrbottens län förde fram i sin
talan inför deldomen i Mark- och miljödomstolen 2013. En central frågeställning i projektet
har därför varit i vilken mån förbättrad skyddsstatus bidrar till additionalitet.
1
Om förbättrad skyddsstatus ska kunna räknas som kompensation är det viktigt att det tänkta
kompensationsområdets naturvärden löper en faktisk risk att utarmas/försvinna inom en
förhållandevis snar framtid. Värdet av kompensationsåtgärden blir därmed att säkerställa att
den utarmningen/förlusten inte sker. Då olika skogar löper olika risk att avverkas har en stor
stötesten i projektet legat i hur skillnader i befintlig skyddsstatus skall behandlas.
23
Faktorer som har diskuterats är främst skog ovan eller nedan fjällnäragränsen13 och klassificering enligt FSC och PEFC14. Många områden med höga naturvärden i norra Sverige är även
utpekade av Länsstyrelsen som intressanta för reservatsbildning och därför har en frågeställning varit när i reservatsprocessen som ett område bör exkluderas som lämpligt kompensationsområde. Ett område som ändå kommer erhålla hög skyddsstatus genom reservatsbildning medför ingen additionalitet.
12
Exempel på restaureringsåtgärder/förstärkningsåtgärder är naturvårdsbränning, tillskapande
av död ved och lövskogsrestaureringar.
13
För föryngringsavverkning i fjällnära skog krävs tillstånd av Skogsstyrelsen som fastställer villkor för avverkning vilket kan innebära särskilda restriktioner.
14
FSC och PEFC är frivilliga certifieringar där skogsägaren tar utökat miljöansvar och brukar
skogen med en naturvårdshänsyn utöver lagens krav. Minst 5 procent av den produktiva skogsmarksarealen ska undantas från skogsbruk.
18
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
Många skogsägare är idag certifierade enligt FSC och PEFC vilket i praktiken innebär att
många områden med höga naturvärden har ett relativt starkt skydd från avverkning inom
ramen för skogsägarens frivilliga avsättningar och sin status som nyckelbiotop. Detta beaktas
vid bedömning av additionalitet. Samtidigt är FSC och PEFC frivilliga standarder som inte är
likställda med olika former av formella skydd och det finns därmed inga långsiktiga garantier.
Innehållet i standarderna är dynamiskt och ändras från tid till annan. Utöver det kan försäljningar till icke-certifierade skogsägare medföra att områden avverkas eller exploateras.
En av slutsatserna från detta projekt är att det är tveksamt att enbart använda förbättrad
skyddsstatus som kompensationsåtgärd. Ekologisk kompensation bör i den mån som är möjligt även inkludera restaureringsåtgärder, se utvecklat resonemang under avsnitt 4.2.
4.2 Lämpliga kompensationsområden
Den i särklass största utmaningen i projektet har varit att hitta lämpliga kompensationsmarker där additionalitet kunde påvisas samtidigt som rådighet över markerna kunde erhållas.
Detta är ett vanligt problem i kompensationssammanhang. Speciellt när det finns, som i detta
fall, krav på att kompensationsmarkerna ska innehålla höga naturvärden redan från start.
Områden med höga naturvärden har ofta ett direkt skydd, planerat skydd eller är inte akut
hotade på grund av frivilliga certifieringar.
Om ekologisk kompensation blir norm i framtiden så bör det bli mer accepterat att även
skydda yngre skogar med lägre naturvärden som kompensation. Fri utveckling av skogar som
ännu inte uppnått naturskogskaraktär ska inte underskattas som en form av restaureringsåtgärd då en sådan kompensation innebär att andelen gammelskogar faktiskt ökar i framtiden,
jämfört med att enbart skydda äldre skogar. Att inkludera dessa skogar och ge dem ett långsiktigt skydd bidrar till additionalitet då de binder samman eller förstärker omkringliggande
områden med befintliga höga naturvärden samt möjliggör spridning av existerande naturvärden till större områden. Tidsperspektivet medför dock ytterligare en aspekt att ta hänsyn till.
Vid skydd av yngre skogar måste det säkerställas att skyddet inte endast pågår under tillväxtfasen av utvecklingsskogar till avverkningsmogen produktionsålder utan faktiskt resulterar
i att de naturvärden som avsetts ersättas vid kompensationens utformande faktiskt ersätts.
Detta kan förutsätta längre skydd än 50 år. Lämpliga restaureringsskogar att avsätta är skogar
som ligger i anslutning till befintliga värdekärnor som naturreservat och andra avsättningar,
eller som binder samman värdekärnor (grön infrastruktur).
LKAB har vidare haft svårigheter att få rådighet över lämpliga kompensationsmarker. Markägare vill behålla ägandet och endast när bolaget släppte kravet på förvärv av mark och
istället öppnade upp för möjligheter till juridiska avtal om skyddsformer ökade intresset hos
markägare.
19
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
4.3 Standardens praktiska tillämpning
BBOP standarden är gedigen och ett användbart stöd för den som vill ge sig in i ett kompensationsprojekt. Standarden sätter ribban högt och inom BBOP finns flera exempel på företag
som genomfört lyckade och ambitiösa kompensationsprojekt. BBOP-standarden är, utöver de
tio grundläggande principerna, i mångt och mycket en samling av befintligt kunskapsunderlag
gällande beräkningsmetoder och tillvägagångssätt för att designa ett lyckat kompensationsprojekt. Standarden bygger på tidigare erfarenheter från många olika kompensationsprojekt
världen över.
Att tillämpa standarden i praktiken kräver en del tid för att sätta sig in i handböcker, tidigare
pilotprojekt och i de olika beräkningsmodellerna som använts. Det kan upplevas svårt och
tidskrävande att hitta rätt bland alla de metoder som finns tillgängliga och se hur dessa på
bästa sätt kan anpassas för att passa det specifika projektet och naturmiljön som kommer
påverkas. Flera länder har eller håller därför på att utveckla egna nationella riktlinjer som
bygger på BBOP-standarden.
Inom detta första svenska pilotfall har mycket resurser lagts på att först välja ut representativa attribut för att värdera kvalitet i de habitattyper som identifierats och sedan komplettera
inventeringar. Det har under projektets gång krävts en del arbete för att förstå vad i det befintliga inventeringsunderlaget som kunde användas i beräkningarna och vad som behövdes
kompletteras genom nya inventeringar. Eftersom detta är det första pilotfallet där ”Habitat
hectares”-metoden använts i Sverige så har det även inneburit en hel del planeringsarbete
inför inventering för att säkerställa att rätt kvantitativa data samlas in.
Vidare har det varit tidskrävande att ta fram passande referensområden för varje habitattyp.
Detta bör inte ligga inom verksamhetsutövarens ansvarsområde och om naturvärdeskompensation i framtiden blir norm bör en standard för naturtypers referensvärden tas fram som
kan användas av alla. Detta främst för att få jämförbara påverkans- och kompensationsvärden
mellan olika projekt. Men även för att förenkla processen för både utövare och myndigheter
att bedöma och godkänna kompensationsförslag.
Eftersom svensk lagstiftning inte kräver ’no net loss’ går BBOP -standarden utöver vad lagen
kräver. För verksamhetsutövare som genom frivilliga åtagande har ambitionen att uppnå
’no net loss’ skulle en nationell standard (eller riktlinjer) kunna kompletteras av den gedigna
BBOP-standarden. En nationellt anpassad kompensationsstandard15 eller riktlinjer som baseras på BBOP-standarden skulle definitivt ha potential att underlätta för verksamhetsutövare i
framtida kompensationsprojekt. En sådan skulle ha potential att bidra till att säkra kvaliteten
på framtida kompensationsprojekt, effektivisera planeringsprocessen för verksamhetsutövaren och minska tidsåtgång samt öka transparensen i kompensationsprojekt. En nationell
anpassning av standarden skulle även kunna fungera som vägledning för myndigheter då de
sätter krav på kompensation.
15
Med standard inkluderas följande: standard för tillvägagångssätt i planeringsprocessen,
standard för naturtypers referensvärden och riktlinjer för val av attribut (baserat på identifiering av
svenska vanligt förekommande naturtyper.
20
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
5. Reflektioner kring framtida tillämpning av ekologisk
kompensation i Sverige
Ekologisk kompensation kan bli ett ytterligare instrument för att arbeta med naturvård
i Sverige. Det förutsätter dock riktlinjer för när ekologisk kompensation ska tillämpas
samt hur ekologisk kompensation ska utformas och förvaltas på kort och lång sikt. Inom
Forest Trends finns mycket information och erfarenheter dokumenterade från pilotprojekt baserade på BBOP-standarden som vi i Sverige kan dra nytta av. En standard eller
riktlinjer, likt BBOP-standarden, ger stöd för att bedöma kompensationens omfattning.
När kompensationsbehovet sedan fastställts är nästa steg att få rådighet över lämpliga
kompensationsmarker samt säkra ett långsiktigt skydd och förvaltning av markerna. Idag
är som tidigare påtalats tillgång till lämpliga marker ett vanligt problem i kompensationssammanhang. Bevarande och restaurerande av biodiversitet värderas lågt ekonomiskt
jämfört med andra användningsområden för marken. En ökad tillämpning av ekologisk
kompensation vid markexploatering ger en efterfrågan som i sin tur skapar en marknad.
En marknad skulle tillföra ett nytt sätt att skydda höga naturvärden drivet av ekonomiska
incitament, utöver formellt skydd och frivilliga avsättningar, vilket skulle bidra till att öka
den totala arealen skyddad mark i Sverige.
5.1 Habitatbanker
Marknader för kompensation av biodiversitet finns redan idag på ett flertal håll i världen.
Projektet har haft som målsättning att identifiera kompensationsavsättningar som är
specifikt anpassad i storlek och kvalitet till den negativa påverkan på biodiversitet som
etablerandet av Mertainengruvan bedömts utgöra. I ett internationellt perspektiv så har
s.k. habitatbanker, som har sitt ursprung i USA men som idag även finns i bl. a. Tyskland,
Australien och är under utveckling i Storbritannien och Frankrike, visat sig vara det mest
effektiva systemet för att kompensera för förluster av habitat och biodiversitet.
Fördelarna med habitatbanker jämfört med enskilda kompensationsavsättningar är flera.
En habitatbank skapas för att tillgodose flera markexploatörers behov av kompensationsmarker och medför att större sammanhängande områden avsätts vilket leder till bättre
spridningsförutsättningar för hotade arter. Enskilda mindre kompensationsavsättningar
riskerar att bli isolerade öar i landskapet som inte har förmågan att bibehålla sina ekologiska bevarandevärden på längre sikt. En annan fördel med habitatbanker är förvaltningen. Markexploatörer har vanligtvis inte kompetensen, organisationen eller resurserna för
att förvalta och sköta kompensationsmarker för all framtid vilket är den tidshorisont som
bör vara målsättningen i ett kompensationsprojekt. Vidare finns i banksystemet inbyggda
legala och finansiella försäkringar för att garantera långsiktigheten i avsättningarna.
Habitatbanker är även ett kostnadseffektivt sätt att arbeta med ekologisk kompensation.
Kompensationsåtgärden finns redan på plats och markexploatören behöver inte utforma
sin egen avsättning vilket kan förkorta tillståndsprocessen. Även mindre markexploatörer som saknar resurser för att utforma en egen kompensation kan kompensera för
sin negativa påverkan. För myndigheter underlättas tillsynsarbetet när det är färre men
större kompensationsavsättningar att utöva tillsyn för.
21
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
5.2 Långsiktigt skydd och förvaltning
En grundläggande princip i såväl BBOP-standarden som i kompensationssammanhang generellt är att avsättningen ska gälla lika länge som exploateringsprojektets negativa påverkan
består men helst för all framtid. Juridiska avtal har en begränsning i och med att de är tidsbegränsade till högst 50 år vilket i ett biologiskt sammanhang är en relativt kort period. Undantag finns eventuellt för gruvegendomar som kan ingå servitutsavtal enligt beskrivning ovan.
Inom habitatbanking systemet i USA används servitut för att garantera långsiktigt skydd
vilket är en möjlighet som borde utredas även i Sverige. Servitutsinnehavaren är en ideell
organisation eller en myndighet som övervakar att bankägaren skyddar och förvaltar kompensationsområdet enligt fastställd skötselplan. I svensk rätt är servitut knuten till en viss
fastighet och inte till en juridisk adressat. Servitutet ger ägaren av en fastighet (härskande)
rätt att nyttja en annan fastighet (tjänande) på ett visst sätt. Servitutsavtal har aldrig tidigare
använts som skyddsform för naturvårdsområden i Sverige så det återstår att se hur Mark- och
Miljödomstolen kommer att ställa sig till det förslaget i Mertainenfallet. Om det accepteras
så skapar det intressanta möjligheter även om nuvarande lagstiftning endast öppnar upp för
den möjligheten för gruvegendomar. För att garantera långsiktighet i kompensationsavsättningar så skulle en möjlighet vara att knyta ett servitut antingen till verksamhetsutövarens
fastighet eller till en statlig fastighet (ex närliggande naturreservat). Med servitut finns inga
tidsbegränsningar för skyddet.
Skillnaden mellan det servitutsförslag som tagits fram för Mertainen och de servitutsavtal
som tillämpas i USA är att inom habitatbankingsystemet övertar bankägaren mot en engångsersättning verksamhetsutövarens ansvar att sköta och förvalta området och det finns en
fungerande organisation för detta som övervakas av tillsynsmyndigheter. I fallet Mertainen
kommer LKAB att bibehålla ansvaret för såväl skötsel som kontakter med tillsynsmyndigheter
inom den angivna tidsperioden eftersom det inte finns några liknade system i Sverige.
För att stimulera att markägare upplåter sina fastigheter som kompensation är det viktigt att
nya långsiktiga skyddsverktyg tas fram där ägandet till marken kvarstår hos markägaren samtidigt som möjligheten till en alternativ inkomstkälla för markägaren skapas.
För att garantera långsiktigheten så måste det även vid kompensationsavsättningens utformande finnas en plan för hur skötseln av kompensationsområdet ska finansieras i framtiden.
Målsättningen bör vara att restaureringsåtgärder utförs i ett initialt skede för att snabbt få
effekter och garantera finansiering för genomförandet. För framtida skötselåtgärder bör plan
för finansiering redovisas så att planerat naturvärdesutfall med kompensationen uppnås.
5.3 Slutsatser
Vi ser idag en tillämpning av striktare kompensationskrav vid tillståndsprocesser vilket kan
leda till utvecklandet av en kompensationsmarknad i Sverige. Det är av yttersta vikt att dessa
initiala kompensationsavsättningar är kvalitativa och verkligen kan uppvisa en långsiktig
additionell naturvårdsnytta. Om värdefulla habitat och ekosystem exploateras och kompen22
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
seras med bristande avsättningar är konceptet dömt att misslyckas från början. Ett standardiserat arbetssätt för kompensationsavsättningar, som BBOP-standarden anger, bidrar till att
säkerställa såväl kvalitet som transparens. För verksamhetsutövare skulle det innebära en
förutsägbarhet av omfattning i ett inledande skede av ett exploateringsprojekt. För externa
intressenter ger det granskningsmöjligheter med satta ramar.
Sammanfattande erfarenheter från tillämpning av BBOP-standarden i detta projekt är:
1.
BBOP-standarden kan användas som bas för att utveckla nationella riktlinjer för kompensationsavsättningar. Sådana riktlinjer bör i en svensk anpassning även inkludera:
•
•
•
•
lämpligt tillvägagångssätt i planeringsprocessen
referensvärden för olika naturtyper
förslag på attribut (baserat på identifiering av svenska vanligt förekommande naturtyper)
inventeringsmetodik och förslag på beräkningsmodeller anpassade för svenska förhållanden
2.
Lämpliga skyddsformer för att säkerställa långsiktigt skydd och förvaltning av kompensationsavsättningar bör utredas ytterligare. Det är viktigt att säkerställa att tidsbegränsade avtal inte resulterar i att markägare erhåller ekonomisk ersättning för skog i tillväxtfaser som sedan är mogen att avverkas vid avtalstidens slut.
3.
Det finns ett behov av utarbeta en gemensam syn på hur additionalitet ska bedömas utifrån svenska förhållanden vid tillämpning av förbättrad skyddsstatus som kompensationsåtgärd. Detta för att underlätta planeringsprocessen för markägare och verksamhetsutövare.
Efterfrågan på kompensationsmarker är inte tillräckligt hög idag för att driva fram en marknad runt kompensationsavsättningar i Sverige. Förutsättningar för habitatbanker bör dock
ändå utredas och prövas i praktiken eftersom ekologisk kompensation blir allt vanligare i
tillståndsprocesser och det är en trend som bedöms fortsätta. Habitatbanker är det mest
effektiva systemet för ekologisk kompensation som finns idag. Riktlinjer för etablerandet av
banker skulle bidra till långsiktiga och kvalitativa avsättningar samtidigt som det skapar gemensamma spelregler för markägare som önskar erbjuda kompensationsmarker16. Ett reglerat system skulle gynna utvecklingen av en marknad för ekologisk kompensation.
16
Exempelvis så finns i USA federal vägledning för etablerandet, användandet och driften av
habitatbanker, se http://water.epa.gov/lawsregs/guidance/wetlands/mitbankn.cfm samt http://www.
fws.gov/endangered/esa-library/pdf/Conservation_Banking_Guidance.pdf
23
Ett standardiserat arbetssätt för ekologisk kompensation
Bilaga 1: BBOP guiding principles
The Forest Trends’ Business and Biodiversity Offsets Programme (BBOP) outlines ten
principles in order to establish a framework for the design and implementation of
biodiversity offsets. The ten principles are listed below.
1. Adherence to the mitigation hierarchy
A biodiversity offset is a commitment to compensate for significant residual adverse
impacts on biodiversity identified after appropriate avoidance, minimization and on-site
rehabilitation measures have been taken according to the mitigation hierarchy.
2. Limits to what can be offset
There are situations where residual impacts cannot be fully compensated for by a
biodiversity offset because of the irreplaceability or vulnerability of the biodiversity
affected.
3. Landscape context
A biodiversity offset should be designed and implemented in a landscape context to
achieve the expected measurable conservation outcomes taking into account available
information on the full range of biological, social and cultural values of biodiversity and
supporting an ecosystem approach.
4. No net loss
A biodiversity offset should be designed and implemented to achieve in situ, measurable
conservation outcomes that can reasonably be expected to result in no net loss and
preferably a net gain of biodiversity.
5. Additional conservation outcomes
A biodiversity offset should achieve conservation outcomes above and beyond results
that would have occurred if the offset had not taken place. Offset design and
implementation should avoid displacing activities harmful to biodiversity to other
locations.
6. Stakeholder participation
In areas affected by the project and by the biodiversity offset, the effective participation
of stakeholders should be ensured in decision-making about biodiversity offsets,
including their evaluation, selection, design, and implementation and monitoring.
24
Tillämpning av BBOP-standarden i ett svenskt pilotprojekt
7. Equity
A biodiversity offset should be designed and implemented in an equitable manner,
which means the sharing among stakeholders of the rights and responsibilities, risks and
rewards associated with a project and offset in a fair and balanced way, respecting legal
and customary arrangements. Special consideration should be given to respecting both
internationally and nationally recognised rights of indigenous peoples and local
communities.
8. Long-term outcomes
The design and implementation of a biodiversity offset should be based on an adaptive
management approach, incorporating monitoring and evaluation, with the objective of
securing outcomes that last at least as long as the project’s impacts and preferably in
perpetuity.
9. Transparency
The design and implementation of a biodiversity offset, and communication of its results
to the public, should be undertaken in a transparent and timely manner.
10. Science and traditional knowledge
The design and implementation of a biodiversity offset should be a documented process
informed by sound science, including an appropriate consideration of traditional
knowledge.
25