Transcript Bedre styringsdata og statistikk om offentlige

Bedre styring av offentlige
anskaffelser
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata
og statistikk om offentlige anskaffelser»
Utarbeidet for
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)
Mars 2013
Oslo Economics-rapport 2013-3
Project number 2012-208-1030
Bedre styring av offentlige
anskaffelser
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata
og statistikk om offentlige anskaffelser»
Utarbeidet for
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)
Oslo Economics
Dronning Mauds gate 10 ● Postboks 1540 Vika ● 0117 Oslo
Innholdsfortegnelse
Sammendrag ........................................................................... 1
Resymé ..................................................................................... 1
Problemstilling ............................................................................ 1
Konklusjoner ............................................................................... 1
1
2
Bakgrunn og problemstilling ................................................... 6
Generelt om behovet for styring av offentlige anskaffelser ............. 9
2.1
2.2
2.3
3
Oversikt over konkrete mål og hensyn for offentlige anskaffelser ... 17
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
4
Effektiv ressursbruk .............................................................17
Miljøhensyn .......................................................................18
Samfunnsansvar - etiske og sosiale hensyn ..................................18
Innovasjon og næringsutvikling ................................................19
Internasjonale forpliktelser ....................................................22
Erfaringer fra innkjøp i det offentlige ..................................... 23
4.1
4.2
4.3
4.4
5
Omfanget av offentlige anskaffelser i Norge ................................. 9
Om mål- og resultatstyring i statlige virksomheter generelt ..............10
Om behovet for resultatmåling av offentlige anskaffelser spesielt ......14
Bruk av mål for anskaffelser ...................................................23
Oppfølging av målene ...........................................................24
Automatiske og manuelle prosesser ..........................................25
Oppsummering og samlet vurdering ..........................................26
Prioriterte styringsmål og behov for data ................................. 28
5.1
Effektiv ressursbruk bør prioriteres ...........................................28
5.2
Hvordan kan mål om effektiv ressursbruk måles? ...........................29
5.3
Forslag til måling av effektiv ressursbruk ....................................30
5.4
Forslag til måling av effekt for miljø, samfunnsansvar og innovasjon
samt rapportering i henhold til internasjonale forpliktelser ......................33
5.4.1
Miljø .........................................................................33
5.4.2
Samfunnsansvar ............................................................34
5.4.3
Innovasjon ...................................................................34
5.4.4
Internasjonale forpliktelser ..............................................34
6
Tiltak for bedre styring av offentlige anskaffelser ...................... 36
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
Obligatorisk standard kontoplan i staten ....................................37
Standard rapporter basert på regnskapsdata ................................40
E-handelsløsning som datakilde ...............................................45
Leverandør-, avtale- og konkurranseregister ................................47
Samordning ved opprettelse av statlig rammeavtalesenter ...............50
Koordinering på tvers mellom statlige aktører ..............................51
Overordnet kost/nytte-analyse av tiltakene.................................51
7 Konklusjon....................................................................... 54
Vedlegg 1: Intervjuguide intervjuer i forbindelse med prosjektet Bedre
styringsdata og statistikk del B ................................................... 55
Litteratur ............................................................................. 57
Sammendrag
Resymé
Offentlige innkjøpere står overfor mange mål og hensyn når de skal kjøpe varer og
tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelsene, men det skal også
tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon. For å måle om innkjøpene er
effektive, foreslår vi å benytte syv ulike datasett, noen knyttet til overordnet
styring og noen til detaljstyring. For å ta hensyn til om innkjøpene er
miljøvennlige, samfunnsansvarlige og innovative, drøfter vi mulig bruk av
regnskapsdata, når disse blir tilgjengelig på standardisert form. Vi har også
foreslått tiltak som vil gjøre det enklere å styre mot fastsatte innkjøpsmål, for
eksempel
økt
bruk
av
e-handel
og
et
eget
leverandør-,
avtale-
og
konkurranseregister.
Problemstilling
Innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor utgjorde samlet om lag 400
milliarder kroner i 2011, og kjøp av varer og tjenester i statsforvaltningen utgjorde
om lag 170 milliarder kroner. Offentlige innkjøp er således en betydelig del av
norsk økonomi.
Offentlige innkjøpere står overfor mange mål og hensyn når de skal kjøpe varer og
tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelser, men det skal også
tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon når det offentlige kjøper varer
og tjenester. Det finnes imidlertid lite informasjon om statlige innkjøp. Det gjør
det vanskelig å styre anskaffelsene mot de definerte målene.
På oppdrag fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har Oslo Economics vurdert
hvordan statlige virksomheter kan oppnå bedre styring av anskaffelser. Som en del
av oppdraget har vi vurdert behovet for styringsdata, vi har utformet forslag til
hvordan styring kan skje i praksis og vi har forslått tiltak for å kunne sikre bedre
styring.
Konklusjoner
Om behovet for bedre styringsdata
Samlet informasjon om hvilke varer og tjenester som kjøpes inn i statlig sektor er i
dag mangelfull. Dette ble blant annet kartlagt i Oslo Economics rapport 2011-8
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
1
Samordning av statlige innkjøp. Hovedgrunnen er at statlige innkjøp i dag
regnskapsføres på ulike måter. Dette gjør det vanskelig for statlige virksomheter å
sammenlikne sine innkjøp med innkjøp i andre offentlige virksomheter. Den
manglende muligheten til å benchmarke gjør det vanskelig å sikre at innkjøpene
skjer i tråd med fastsatte mål.
Oslo Economics har gjennomført intervjuer med et utvalg statlige innkjøpere,
departementer og offentlige ansatte med kunnskap om anskaffelser. Hensikten
med intervjuene har vært å få innsikt i hvordan styringen av anskaffelser skjer og
hvordan mål for innkjøp i staten settes. Vi kan ikke trekke generelle slutninger om
praksis ved offentlige anskaffelser basert på noen få intervjuer, men svarene har
gitt et inntrykk av hvordan mål formuleres i departementet og hvordan målene
ivaretas hos enkelte offentlige innkjøpere.
Virksomhetene vi snakket med hadde alle en anskaffelsesstrategi med visjoner for
anskaffelser, og var opptatt av at innkjøpene bør skje til lav pris og god kvalitet.
Virksomhetene var også bevisste på mål knyttet til miljø, innovasjon og
samfunnsansvar. Disse målene hadde imidlertid en lavere prioritet enn målet om
effektiv ressursbruk.
Virksomhetene undersøker i varierende grad om fastsatte mål faktisk ble nådd. Ikke
alle sammenlignet innkjøp og prisutvikling over tid. Måling av pris, kvalitet og så
videre ved hjelp av konkrete styringsindikatorer/–parametere var ikke vanlig.
Virksomhetene etterspør mer informasjon og data til styringsformål, uavhengig av
om de i dag har lite eller mye informasjon om sine kjøp.
Forslag til styring mot målet om effektiv ressursbruk
Vi foreslår syv konkrete sammenstillinger av data til bruk for statlige virksomheters
styring mot effektiv ressursbruk i innkjøpssammenheng, jf. Figur 1-1 under.
Forslagene er basert på kunnskap vi har innhentet fra intervjuobjektene. Enkelte
informanter har allerede i dag god tilgang på flere av disse datasettene, mens
andre ikke har god tilgang (i hvert fall ikke i elektronisk, automatisert form) og har
etterlyst dette.
Forslagene er gruppert i to kategorier: Overordnet styring og detaljstyring.
Overordnet styring skjer typisk i regi av innkjøpssjefen, og i møter mellom
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
2
innkjøpssjef
og
virksomhetsleder,
mens
detaljstyring
foregår
internt
i
innkjøpsorganisasjonen.
Figur 1-1 Syv datasett som gir grunnlag for styring av effektiv ressursbruk knyttet
til innkjøp i staten
Kilde: Oslo Economics
Forslag til styring mot mål om miljø, samfunnsansvar og innovasjon
Når regnskapsdata blir tilgjengelig på standardisert form, åpner det seg nye
muligheter for å måle offentlige innkjøps effekt for miljø, samfunnsansvar og
innovasjon.
På miljøområdet vil det være mulig å koble regnskapstall per konto opp mot en
modell av typen Klimakost1, og dermed få beregnet det totale klima-fotavtrykket.
Det vil også være muligheter for å se hvilke kostnadstyper som genererer størst
miljøbelastning. MISA, som utvikler Klimakost-modellen, er bare et av flere miljøer
som utvikler slike enkle «miljø-kalkulatorer».
1
http://www.klimakost.no/offentlig_sektor/
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
3
Det er mer krevende å måle samfunnsansvar, men det ville være mulig å koble
statens samlede leverandørreskontro opp mot en «svarteliste», der virksomheter
som driver i striden med statens prinsipper for samfunnsansvar er registrert. En slik
måling kan for eksempel vise total omsetning som leverandører på «svartelisten»
har stått for, og hvor stor andel dette er av totale statlige anskaffelser.
Som omtalt tidligere er det ikke utviklet noen gode måleparametere for effekten
av offentlige anskaffelser for innovasjon. Det kan tenkes ulike tilnærminger til en
måling av innovasjon, for eksempel andel nye leverandører fra ett år til ett annet
eller andelen små og mellomstore bedrifter som er leverandører.
Tiltak for bedre styring av offentlige anskaffelser
Vi har også vurdert tiltak som kan bidra til å bedre styringen av offentlige
anskaffelser. En del av tiltakene er allerede under utredning eller iverksatt.

Obligatorisk standard kontoplan i staten

Standard rapporter basert på regnskapsdata

E-handelsløsning som datakilde

Leverandør-, avtale- og konkurranseregister

Samordning av innkjøp ved opprettelse av statlig rammeavtalesenter

Koordinering på tvers mellom statlige aktører
En felles kontoplan, på et forholdsvis detaljert nivå, som er obligatorisk for alle
statlige virksomheter, vil være et meget viktig skritt mot bedre styringsdata i
staten. Her er det allerede utført et stykke arbeid, og det er utarbeidet en slik
felles kontoplan som blir obligatorisk å bruke fra 1. januar 2014.
Regnskapstall vil alltid være en viktig datakilde når man skal styre mot mer
effektiv ressursbruk. Men regnskapstallene i seg selv er gjerne vanskelig
tilgjengelige, og i et format som ikke umiddelbart kan brukes til styringsformål.
Direktoratet
for
økonomistyring
(DFØ)
tilbyr
sine
kunder
å
benytte
et
rapporteringsverktøy som ligger på toppen av regnskapssystemet. Ved å utvikle
noen standardrapporter her, spesielt tilpasset innkjøpsorganisasjoner og styring for
mer effektiv ressursbruk, kunne dette vært rullet ut bredt, og ved hjelp av god
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
4
opplæring kunne en stor bredde av virksomheter fått et nytt, velfungerende
verktøy i sitt styringsarbeid. Slike rapporter, sammen med en felles statlig
kontoplan, vil også muliggjøre større grad av benchmarking mellom statlige
virksomheter. Benchmarking synes å være svært litt utbredt i staten i dag, men
kan potensielt gi betydelig styringsinformasjon.
Flere av informantene vi har vært i kontakt med har pekt på at bruk av e-handel
har en meget positiv effekt på styringsmulighetene. Et sentralt verktøy for ehandel vil generere detaljdata på transaksjonsnivå, i en standardisert form. Da kan
man for eksempel studere prisen på en enkeltartikkel, og se om den varierer over
tid og mellom avdelinger eller virksomheter.
Mens felles kontoplan sikrer en bedre systematisering og sortering av eksisterende
elektroniske data (regnskapstall), vil innføringen av et fellesstatlig register for
leverandører, avtaler og konkurranser tilgjengeliggjøre data på samlet elektronisk
form som tidligere kun har vært tilgjengelig spredt og ofte kun i papirformat.
Styring har en kostnadsside knyttet til innsamling av data, bruk av data og
gjennomføring av tiltak. Kostnadene vil ikke øke i takt med antall transaksjoner
knyttet til en avtale, eller ved økende antall avtaler, og det antas derfor at styring
vil kunne gjennomføres mer effektivt i en stor innkjøpsorganisasjon enn i en liten. I
tillegg er det trolig enklere å tiltrekke seg innkjøpskompetanse til en stor
innkjøpsenhet enn en liten.
Alle tiltakene vi foreslår vil berører flere forskjellige statlige interessenter, og vi
foreslår opprettelsen av en koordineringsgruppe, for å forenkle implementering og
unngå dobbeltarbeid.
Det er sannsynlig at det kan realiseres betydelig samfunnsøkonomisk nytte som
følge av bedret styring av innkjøp, uten at tiltakene som iverksettes har en stor
samfunnsøkonomisk kostnad.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
5
1 Bakgrunn og problemstilling
Innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor utgjorde samlet om lag 400
milliarder kroner i 2011, og kjøp av varer og tjenester i statsforvaltningen utgjorde
om lag 170 milliarder kroner.2 170 milliarder kroner tilsvarer 18 % av
statsbudsjettets samlede utgifter, 6 % av bruttonasjonalprodukt. Til sammenlikning
utgjorde lønnskostnader i samlet i offentlig forvaltning om lag 372 milliarder kroner
i 2011, og av dette utgjorde lønnskostnader i stats- og trygdeforvaltningen om lag
162 milliarder kroner ifølge Statistisk sentralbyrå3. Private husholdninger i Norge
kjøpte til sammenligning varer og tjenester for 1 079 milliarder kroner i 2011.
Offentlige innkjøp er således en betydelig del av norsk økonomi. Det finnes
imidlertid lite informasjon om hvem som kjøper hva av hvem og til hvilken pris.
Lov om offentlige anskaffelser gir rammer for offentlige innkjøp, og formålet med
loven er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser
skjer med mest mulig effektiv ressursbruk. Det grunnleggende styringsprinsippet i
staten er mål- og resultatstyring. Hensiktsmessig styring for innkjøp i offentlige
virksomheter er viktig for å sikre best mulig utnyttelse av ressursene. Statlige
virksomheter har også behov for å følge opp hvordan anskaffelser kan ivareta krav
på sine politikkområder. Styringsdata og statistikk av god kvalitet som kan bidra til
å ivareta prinsippene for mål- og resultatstyring og de forskjellige virksomhetenes
styringshensyn er viktig for å sikre effektiv ressursbruk på anskaffelser.
Oppdraget «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser» er todelt:

I del A kartlegger Oslo Economics informasjonsinnholdet i statlige
leverandørreskontro, og vurderer hvordan informasjon og data om offentlige
anskaffelser kan tilgjengeliggjøres.

I del B kartlegger vi statlige virksomheters behov for statistikk og
styringsdata, og komme med forslag til tiltak for å kunne sikre
resultatmåling, effektiv ressursbruk og utvikling av styringen av offentlige
anskaffelser i staten.
2
3
Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå.
Tallet er hentet fra SSB statistikkbanens kildetabell 09681.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
6
Prosjektet består av to delrapporter, og rapport A4 ble levert til Difi i desember
2012. Her kartla Oslo Economics informasjonsinnholdet i transaksjonsdata fra
utvalgte statlige virksomheter, og vurderte hvordan informasjon og data om
offentlige anskaffelser kan gjøres offentlig tilgjengelig.
Rapport A ga følgende hovedfunn:

Leverandørreskontro kan i noen tilfeller inneholde informasjon som kan
skade rikets sikkerhet, være i strid med personvernet, skade konkurransen
eller på annen måte være uheldig. Vår vurdering er imidlertid at
leverandørreskontro
kun
unntaksvis
inneholder
slike
opplysninger.
Leverandørreskontro bør derfor ikke unntas offentlighet på generelt
grunnlag. I stedet bør det gjøres en konkret vurdering av hver virksomhet
sin leverandørreskontro, der virksomheten særlig tar for seg hensyn til
personvern, rikets sikkerhet og konkurranseforhold før informasjonen
eventuelt offentliggjøres. Sensitiv informasjon kan eventuelt fjernes før
offentliggjøring.

Vi
har
vurdert
tre
alternativer
for
offentliggjøring
av
statlig
leverandørreskontro:
o
enkel og enkeltvis,
o
enkel og samlet og
o
avansert og samlet.
Ut i fra en analyse av ikke-prissatte effekter for de tre alternativene på
relevante områder synes det som om løsningen «enkelt og enkeltvis» er den
foretrukne løsningen.
I del B har vi har gått gjennom relevant litteratur om mål- og resultatstyring
generelt og måling av anskaffelser spesielt. Som en del av analysen i del B har vi
også gjennomført intervjuer med innkjøpere i det offentlige og enkelte
departementer som har ansvar for mål og hensyn ved anskaffelsene. Vi har
intervjuet
Fornyings-
og
administrasjonsdepartementet,
Nærings-
og
4
Oslo Economics rapport 18-2012 Offentliggjøring av leverandørreskontro
Delrapport A i prosjektet Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
7
handelsdepartementet,
Universitetet
i
Oslo,
Sykehuspartner,
NSB
og
Helsedirektoratet. Intervjuguiden som er brukt er lagt ved denne rapporten i
vedlegg 1. Vi har også gjennomført intervjuer med Direktoratet for økonomistyring
og Difi. Ut i fra funnene fra analysen har vi drøftet tiltak som kan bidra til å skaffe
mer informasjon og forbedret styring av offentlige anskaffelser.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
8
2 Generelt om behovet for styring av offentlige
anskaffelser
Dette kapittelet innledes med en kort omtale av omfanget på offentlige
anskaffelser, så presenteres generelle fordeler ved og forutsetninger for god måling
av offentlige anskaffelser.
2.1 Omfanget av offentlige anskaffelser i Norge
Offentlige anskaffelser er kjøp av varer, tjenester, bygg og anlegg eller andre
ytelser
til
statlige,
kommunale
og
fylkeskommunale
myndigheter
og
offentligrettslige organer. Figur 2-1 viser bruk av midler på offentlig anskaffelser
fordelt på forvaltning og forretningsdrift fra 2001 til 2011. Utgifter til varer,
tjenester og bruttorealinvesteringer i statlig og kommunal forvaltning, samt
tilsvarende innkjøp foretatt av statlig og kommunal forretningsdrift er inkludert i
tall for offentlige innkjøp.5 Med forvaltning menes virksomheter som utfører og
ivaretar forvaltningsmessige oppgaver, og forretningsdrift omfatter ikke-finansielle
forvaltningsbedrifter med markedsproduksjon6.
Figur 2-1 Offentlige anskaffelser i mill. kroner
350 000
A. Offentlig forvaltning Innkjøp i alt
300 000
B. Offentlig forretningsdrift Innkjøp i alt
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Kilde: SSB
5
Innkjøp i offentlig eide foretak ellers (blant annet ASA/AS og SF) er ikke inkludert i tallene.
Jamfør Institusjonell sektorgruppering 2012, SSB:
http://www.ssb.no/a/innrapportering/sektor2012/sektor_def_i_tabeller.html
6
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
9
Stats- og kommuneforvaltningens innkjøp hadde et omfang på om lag 315 milliarder
kroner, og utgjorde nesten 80 prosent av de samlede innkjøpene i offentlig sektor
dette året. Offentlig forretningsdrift utgjorde rundt 85 milliarder kroner, og består
av forretningsdrift i staten eksklusiv oljesektoren, forretningsdrift i oljesektoren og
kommunal og fylkeskommunal forretningsdrift.
Analysen i denne rapporten er avgrenset til å omfatte statlige anskaffelser. I 2011
utgjorde innkjøpene i statsforvaltningen om lag 170 milliarder kroner, det vil si i
overkant av 40 prosent av de samlede innkjøpene i offentlig sektor. De statlige
helseforetakene, universiteter samt høgskoler, Forsvaret, Statens vegvesen og
Jernbaneverket er blant virksomhetene med de største innkjøpene. En mer
detaljert gjennomgang av hvordan statlige innkjøp fordeler seg på ulike sektorer er
gitt i Oslo Economics-2011-8 Samordning av statlige innkjøp.7
Per i dag opererer statlige virksomheter med ulike kontoplaner. Innkjøp av en
bestemt vare eller tjeneste kan kontoføres på ulike måter fra virksomhet til
virksomhet. Det gjør det vanskelig å samordne regnskapstall fra ulike statlige
virksomheter og gi oversikt over hvor stor andel av utgiftene som brukes til ulike
formål.
2.2 Om mål- og resultatstyring i statlige virksomheter generelt
I dette avsnittet beskrives mål- og resultatstyring, som er det grunnleggende
styringsprinsippet
i
staten.
Mål-
og
resultatstyring
er
forankret
i
Bevilgningsreglementets § 9 og Reglementet for økonomistyring i staten § 4.
Mål- og resultatstyring kan ifølge Direktoratet for økonomiforvaltning (DFØ)
defineres som å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, måle virksomhetenes
resultater og sammenlikne resultater med mål. Resultatinformasjon skal brukes til
styring, kontroll og læring som kan utvikle og forbedre virksomheten.
Mål- og resultatstyring er en prosess som kan illustreres slik:
7
Rapporten kan lastet ned fra følgende link: http://osloeconomics.no/967/
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
10
Figur 2-2 Mål og resultatstyring
Kilde: DFØ og Oslo Economics
I DFØs veileder for mål- og resultatstyring i staten stilles det en rekke spørsmål som
alle statlige virksomheter bør besvare. Tre av disse spørsmålene er:

Har vi klare overordnede mål som resultatmålingen kan ta utgangspunkt
i?
Gode mål er et viktig utgangspunkt for å måle og vurdere resultater. Gir de
overordnede målene og fortolkningen av disse gjennom dialogen mellom
overordnet
myndighet
og
underliggende
virksomhet,
og
mellom
virksomhetsledelsen og øvrige nivåer i organisasjonen, et klart og konsistent
bilde av hva som skal oppnås for brukere og samfunn og for egen
organisasjon?
 Har vi gode styringsparametere og passende ambisjonsnivå for disse?
Gir
styringssystemet
en
helhetlig
og
balansert
informasjon
om
virksomhetens resultater som kan sammenlignes over tid? Har virksomhetens
ledelse samtidig sørget for styringsparametere som er fokusert på det som
er viktigst i den daglige styringen for aktivt å følge opp prioriterte områder?
Er det samlede antallet av prioriterte styringsparametere håndterbart, og er
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
11
det god sammenheng mellom overordnede mål, styringsparametere,
ambisjonsnivå og risiko?
 Måler vi både eksterne og interne resultater og gir det en hensiktsmessig
styring?
Er sammensetning av de ulike typene styringsparametere hensiktsmessig for
ledelsens styringsbehov? Måler vi både eksterne og interne resultater? Vet vi
hvordan produktiviteten utvikler seg, og kjenner vi kvaliteten på
tjenestene? Vet vi noe om effektene av virksomhetens arbeid?
Departementer formulerer overordnede mål og strategi for seg og sine
underliggende virksomheter. Overordnede mål konkretiseres ved hjelp av
styringsparametere og resultatkrav som underliggende virksomheter skal oppnå.
Styringsparametere og resultatkrav beskriver hvilke resultater en virksomhet skal
nå innen en bestemt periode, for eksempel et budsjettår. En styringsparameter er
en kvantitativ størrelse eller resultat av en kvalitativ vurdering. For hver
styringsparameter må det velges en målemetode. Det vil være en nær sammenheng
mellom de ulike virksomhetenes definerte styringsparametere og behovet for
statistikk og styringsdata. For den enkelte styringsparameter kan det settes et
konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås i den aktuelle perioden.
Dette kalles gjerne et resultatmål/resultatkrav. Et eksempel på et resultatkrav kan
for eksempel være at en viss andel av virksomhetens brukere skal få oppfølging i
løpet av en angitt tidsperiode.
Resultatene skal måles og vurderes. Dette indikerer om iverksatte tiltak er gode og
hensiktsmessige og om målene nås effektivt. Informasjon om resultater er viktig for
at virksomheten kan lære mer om og videreutvikle virksomheten. På bakgrunn av
informasjonen må ledelsen ta stilling til om tiltak og virkemidler bør endres, eller
om eksisterende tiltak skal evalueres.
Styringsprinsippene i mål- og resultatstyring innebærer at departementene
delegerer myndighet og fullmakter til virksomheten, slik at de har en viss frihet til
å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes for å nå de fastsatte målene.
Kravene til måling og rapportering av resultater sikrer at de departementene kan
kontrollere virksomhetens drift, og hvorvidt de når sine overordnede mål med
effektiv ressursbruk.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
12
Ifølge Lægreid, Roness og Rubecksen (2006) er mål- og resultatstyring en norsk
variant
av
et
performance-management
system.
Systemet
består
av
tre
hovedkomponenter.
1. Ledelsen i den overordnede virksomheten må for det første formulere
tydelige mål, og gi underliggende virksomheter handlingsrom i sitt daglige
virke. Dette krever at målene er presise og hierarkisk strukturert med
hovedmål og delmål, og med tilhørende indikatorer for måloppnåelse.
Målene må være operative, konsistente og stabile for å fungere som
konkrete og bindende kriterier for evaluering.
2. For det andre må underliggende virksomheter rapportere inn resultater ved
hjelp
av
velutviklede
systemer
av
indikatorer
for
måloppnåelse.
Virksomhetens utførelse av oppgaver skal måles, og virksomheten skal
rapportere om hvordan den fungerer. Dette krever metoder for å overvåke
resultater, og måling av effektivitet og av i hvor stor grad virksomheten
oppnår målene.
3. For det tredje må den overordnede virksomheten bruke resultatene som
rapporteres inn for å belønne god og straffe dårlig måloppnåelse.
Informasjon om resultatene bør ha konsekvenser for ressursallokering og
organisering av den underliggende virksomheten.
Det er vesentlig for god mål- og resultatstyring at alle tre komponentene er på
plass – mål, resultater og styring. Det gir ingen mening å måle resultater hvis man
ikke vet hva man ønsker å oppnå, det gir ingen mening å styre hvis man enten ikke
vet hvor man skal (kjenner målet) eller hvor man er (kjenner resultatet), og det er
lite meningsfylt å utarbeide mål, hvis man ikke har noe system for å følge med på
om målene oppnås. De tre elementene kan dermed ikke frikobles fra hverandre.
Det er også viktig å forstå at det er en tidsakse i gjennomføringen av mål- og
resultatstyring, der aktiviteten må skje i en gitt rekkefølge. Først må målene
fastsettes, deretter må resultatene måles, og til slutt gir avvik mellom resultat og
mål grunnlag for styring, i form av å iverksette tiltak. Ideelt sett er også denne
prosessen gjentagende, slik at målene stadig evalueres og endres dersom det er
fornuftig. Dette er også en form for styring.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
13
2.3 Om behovet for resultatmåling av offentlige anskaffelser
spesielt
Resultatmåling av offentlige anskaffelser kan bidra til god utnyttelse av offentlige
midler, og at nasjonal og internasjonal lovgivning på feltet følges. Support for
Improvement in Governance and Management (Sigma) er et initiativ fra EU og OECD
som gir støtte og veiledning om styring og ledelse. I en veileder presenterer Sigma
en oversikt over hvorfor resultatmåling av anskaffelser er hensiktsmessig,
utfordringer ved resultatmåling og hvordan myndigheter og innkjøpere kan måle
effektiviteten av anskaffelser.
I henhold til Sigma-veilederen kan offentlige anskaffelser vurderes på nasjonalt
nivå, på oppdragsgivernivå og på kontraktsnivå. Effektive anskaffelser innebærer
fordeler for alle tre nivåer:
Nasjonalt nivå

Hjelpe de som utformer politikk til å forstå sammenhengen mellom
politikkmål og hvordan innkjøpspolicy påvirker måloppnåelse av innkjøp.

Gjøre det mulig for myndighetene å forbedre beslutningsgrunnlaget og sette
langsiktige mål for å utvikle regelverk og rammer for offentlige
anskaffelser.

Gi myndighetene sterkere insentiver til å forbedre anskaffelsessystemer,
prioritere reformer for forbedring, overvåke fremgang og sammenlikne
fremgang med mål.

Få verdifull informasjon som kan brukes videre i vurderinger av
budsjettering av offentlige utgifter.
Oppdragsgivere

Fremskaffe informasjon som kan bidra til å bestemme i hvilken grad store
prosjekter og anskaffelsene samlet sett er effektive.

Identifisere styrker og svakheter ved rutiner for anskaffelser, overvåke
utviklingen over tid og gi grunnlag for prioritering av forbedringer av de
rette områder.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
14

Sørge for at forbedring av kontrakter samlet sett bør være en integrert del
av budsjettprosesser, ledelsesstrategier og utvikling av de ansatte.
Den enkelte kontrakt

Lage insentiver for bedre etterlevelse av kravene til kontraktene.

Vurdere om en kontrakt er effektiv og gir valuta for pengene.

Få oversikt over grad av effektiv planlegging og gjennomføring av den
enkelte kontrakt, for eksempel med tanke på kravspesifikasjon med
tekniske spesifikasjoner, valg av kontraktstype, valg av anskaffelsesprosess,
valg av kvalifikasjonskrav og evalueringen av tilbudene.

Kan gi gode argumenter og insentiver for endringer og forbedringer av hele
anskaffelsesprosessen.

Ved bruk av benchmarking i resultatmålingen kan virksomheten vurdere sine
egne resultater opp mot andre sammenliknbare aktørers kjøp av
sammenliknbare varer og tjenester.
Sigma-veilederen påpeker også at det kan være utfordrende utforme og følge opp
et mål- og resultatstyringssystem hvor resultatmålingen er effektiv. Her beskrives
noen felles utfordringer for resultatmålingssystemer på nasjonalt nivå, for
oppdragsgivere og for den innkjøper som utformer kontrakter.

Konsistente mål: Endringer i mål for anskaffelser kan legge begrensninger
når det gjelder å maksimere økonomisk utbytte av anskaffelser.

Korrekt statistisk informasjon: Resultatmåling og styring krever relevante,
anvendbare data av god kvalitet.

Definisjon og måling av effektivitet: Effektivitet kan måles på forskjellige
måter, og begrepet bør defineres tydelig på en måte som er relevant for sin
sammenheng.

En kultur som fokuserer på resultatmåling: Det er viktig å ta hensyn til
hvordan regulatoriske og institusjonelle mekanismer kan underbygge
resultatmåling.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
15

Støtte og veiledning: Veiledning og støtte fra virksomhetsledelse og fra
sentrale myndigheter vil være avgjørende for god resultatmåling. Det kan
derfor være hensiktsmessig med faglig støtte internt i virksomheten og
utforming av opplegg for resultatmåling på nasjonalt nivå og nasjonale
informasjonskampanjer om anskaffelser.

Tilgjengelig
informasjon:
Informasjon
om anskaffelsene
bør
gjøres
tilgjengelig for virksomheter for legge til rette for å sammenlikne seg med
andre virksomheter og drive benchmarking. Informasjonen kan presenteres
årlig i offentlige rapporter som særlig beskriver styrker og svakheter ved
fremgangsmåtene for offentlige anskaffelser og anbefalte tiltak for å
forbedre systemet.
Nasjonalt kan offentlige anskaffelser måles ved evalueringer, utredninger og
revisjoner. For oppdragsgivere samlet sett vil det være en fordel å ha gode
metoder for å måle sine resultater når de kjøper varer og tjenester. Dette kan
gjøres ved å fastsette resultatmål og sammenlikne effektiviteten når like varer og
tjenester kjøpes i forskjellige virksomheter. Slik kunnskap fra oppdragsgiverne kan
være
verdifull
input
når
myndighetene
for
eksempel
skal
beregne
budsjettinnsparinger. Måling av den enkelte kontrakt kan innebære styring av
leveranser, pleie av relasjoner og administrasjon av kontrakter (Sigma 2011).
Vårt inntrykk er at utfordringene som er angitt i Sigma (2011) også gjelder for
innkjøp i Norge. Av intervjuene vi har gjennomført fremgår det blant annet at
innkjøpere har behov for mer og bedre styringsinformasjon om sine kjøp, og
således opplever utfordringene nevnt i Sigma-veilederen som relevante. Vi kommer
nærmere inn på resultater fra intervjuene i kapittel 4.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
16
3 Oversikt over konkrete mål og hensyn for offentlige
anskaffelser
Offentlige innkjøpere står overfor mange mål og hensyn når de skal kjøpe varer og
tjenester. Effektiv ressursbruk er hovedmålet for anskaffelser, men det skal også
tas hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon når det offentlige kjøper varer
og tjenester. Målene for anskaffelser går av og til hånd i hånd, men kan også
komme i konflikt med hverandre. I dette kapittelet gis en kort omtale av mål og
hensyn ved anskaffelser.
3.1 Effektiv ressursbruk
Lov om offentlige anskaffelser gir rammer for offentlige innkjøp, og formålet med
loven er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved at offentlige anskaffelser
skjer med mest mulig effektiv ressursbruk. Med effektiv ressursbruk menes i denne
sammenheng å kjøpe en vare eller tjeneste av god kvalitet til lavest mulig pris.
Innkjøperne skal søke å redusere transaksjonskostnadene, og legge til rette for å
unngå korrupsjon.
Målet om effektiv ressursbruk gjenspeiles også i lovens § 6, hvor det stilles krav til
at virksomhetene som skal gjøre innkjøp allerede i planleggingsfasen tar hensyn til
livssykluskostnader. Innkjøpets livssykluskostnad er den totale kostnaden ved
anskaffelsen, for eksempel vedlikeholds-, drifts- og utrangeringskostnader i tillegg
til innkjøpskostnaden, og kravet legger til rette for å fokusere på kostnader i et
lengre perspektiv enn ved fastsettelse av pris ved kontraktsinngåelse. Valg av
produkter og tjenester som over tid gir lavere kostnader gir potensiale for mer
effektiv ressursbruk.
Kravet
om
effektiv
ressursbruk
gjenspeiles
vanligvis
i
anskaffelsens
konkurransegrunnlag, hvor et kriterium for tildeling er det tilbudet med lavest pris
eller som økonomisk sett er mest fordelaktig.
Bruk av midler ved en anskaffelse vil avhenge av pris og antall enheter
kjøpt/volum. Kvalitet vil kunne påvirke både pris og behov for antall enheter. Høy
kvalitet på en vare eller tjeneste kan medføre behov for lavere volum, noe som
trekker i retning av redusert bruk av midler på anskaffelser. Samtidig kan prisen på
en vare med høy kvalitet være høyere enn en vare med lav kvalitet, og dette
trekker i retning av å øke bruk av midler på anskaffelsen.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
17
3.2 Miljøhensyn
Hensynet til miljøet er i likhet med målet om effektive anskaffelser hjemlet i Lov
om offentlige anskaffelser, jamfør § 6 hvor det fremgår at innkjøperne skal ta
hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser ved planleggingen av
et innkjøp. Regjeringen ønsker at mest mulig bærekraftig forbruk og produksjon av
varer og tjenester, jamfør St. meld. nr. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp. Her
fremgår det også at det er et mål at offentlig sektor skal etterspørre varer og
tjenester som er produsert etter høye miljømessige standarder.
Green public procurement (GPP) er EU-kommisjonens strategi for at myndigheter
og private virksomheter skal ta miljøhensyn i sine anbudsprosesser, og begrense
omfanget av skadelige miljøeffekter ved innkjøp. I strategien legger EUkommisjonen vekt på at det skal tas miljøhensyn over innkjøpets levetid ved hjelp
av vurdering av livssykluskostnader.
På oppdrag for Nordisk ministerråd, har TemaNord undersøkt anbudsdokumenter i
nordiske land for å finne ut i hvor stor grad tar miljøhensyn i sine innkjøp.
Rapporten konkluderer med at miljøfokuset må forsterkes blant innkjøperne i
Norge og Finland. I disse to landene var det angitt former for miljøkriterier i
henholdsvis 40 og 30 prosent av anbudsdokumentene. Det er også behov for å
definere relevante produktspesifikke miljøhensyn og formulering av miljøkriterier. I
Danmark og Sverige var miljøhensyn hos innkjøperne noe vanligere. I disse landene
var det angitt former for miljøkriterier i 60 prosent av anskaffelsesdokumenter.
Imidlertid var bare halvparten av miljøkriteriene veldefinerte (TemaNord 2005).
Eksempler på områder hvor det kan tas miljøhensyn er klima og energi, helse- og
miljøfarlige kjemikalier og biologisk mangfold. Miljøvennlige anskaffelser kan være
vannkraft, kjøp av PC-er som bruker mindre energi og toaletter og kraner som
bruker lite vann. Fordeler for den enkelte innkjøper gir ofte en positiv effekt for
miljøet. Et eksempel er miljøvennlig elektronisk utstyr med lavt energibruk og
lavere driftskostnader.
3.3 Samfunnsansvar - etiske og sosiale hensyn
At det offentlige skal ta samfunnsansvar ved å bidra til etisk og sosialt forsvarlig
produksjon, handel og forbruk fremgår også av St. meld. nr. 36 (2008-2009) Det
gode innkjøp. Regjeringen har som mål at myndighetene skal etterspørre varer og
tjenester etter høye etiske standarder. I lov om offentlige anskaffelser § 6 nevnes
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
18
det også at det skal tas hensyn til universell utforming ved planleggingen av et
kjøp, noe som også kan sies å falle inn under begrepet samfunnsansvar.
Initiativ for etisk handel har på oppdrag for Barne- og likestillingsdepartementet8
utarbeidet en veileder for etiske krav i offentlige innkjøp. Å følge etiske krav for
anskaffelser angis her som at leverandøren skal respektere FNs verdenserklæring
om menneskerettigheter. Å overholde arbeidslovgivning i produksjonslandet er et
annet eksempel på et etisk krav. Dette vil si at leverandør skal sikre seg at
regelverket for lønns- og arbeidstidsbestemmelser, krav rundt helse, miljø og
sikkerhet,
lovfestede
forsikringer
og
sosiale
ordninger
og
regulære
ansettelsesforhold blir etterlevet. I veilederen erkjennes det at etiske krav for
anskaffelser i praksis kan være vanskelig å følge opp, for eksempel ved at global
handel kan gjøre det vanskelig å skaffe oversikt over leddene i en leverandørkjede.
Det kan videre tenkes at etiske hensyn i noen tilfeller kan komme i konflikt med
hensynet til effektivitet når det offentlige kjøper inn varer og tjenester. Et
eksempel er kjøp av varer fra lavkostland som er produsert under ulovlige og
uverdige arbeidsforhold.
3.4 Innovasjon og næringsutvikling
Ifølge St.meld. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge kan
innovasjon defineres som en ny vare, en ny tjeneste, en ny produksjonsprosess, ny
anvendelse av vare eller tjeneste eller en ny organisasjonsform/forretningsmodell
som er lansert i markedet eller tatt i bruk i produksjonen for å skape økonomiske
verdier. Det er altså ikke bare utvikling av nye varer og tjenester som anses å være
innovativt, men også bruk av kjente varer og kjent teknologi i nye sammenhenger,
for eksempel bruk av utstyr til spa-anlegg på sykehjem.
Det offentlige har i kraft av sin størrelse betydning for utviklingen av det private
næringsliv, og har mulighet til å bidra til innovasjon og næringsutvikling.
Innovasjon i innkjøp er i motsetning til tidligere omtalte mål ikke et krav i lov eller
forskrift, men så lenge ikke innovasjon fører til forskjellsbehandling av aktører er
ikke regelverket til hinder for dette, ifølge St.meld nr. 36 (2008-2009) Det gode
innkjøp.
8
Departementet heter i dag Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
19
Mulighetene for innovasjon er størst i planleggingsfasen av en anskaffelse, det vil si
frem til konkurransegrunnlaget ferdigstilles og konkurransen kunngjøres, ifølge
denne stortingsmeldingen. At innkjøper har dialog med det aktuelle markedet er
viktig, for eksempel ved å arrangere leverandørkonferanse for å få mer kunnskap
om hvilke varer som aktørene kan tilby. Regelverket hindrer ikke forhåndskontakt
mellom innkjøper og aktuelle leverandører før den formelle innkjøpsprosessen
settes i gang så lenge kravet til likebehandling er ivaretatt. For eksempel må ikke
kontakten skje på en slik måte at en leverandør får en urimelig fordel i påfølgende
konkurranse.
Et tiltak som kan bidra til å fremme innovasjon er bruk av krav i
anbudsdokumentene som legger vekt på varens funksjon og ytelse og ikke
detaljerte beskrivelser av utforming og teknisk spesifikasjon. Dette gir tilbyderne
insentiv
til
å
utvikle
varer
som
effektivt
oppfyller
krav
og
behov
i
anbudsdokumentene (Albano og Sparro 2010).
Dersom
innkjøperne
gir
markedet
for
kort
tid
til
å
respondere
på
konkurransegrunnlaget, reduseres sannsynligheten for et innovasjonsfremmende
kjøp, ifølge et intervju med Nærings- og handelsdepartementet (NHD).
Videre er konkurransepreget dialog en anskaffelsesform som kan bidra til å fremme
innovasjon. Dette er en prosedyre som brukes ved særlig komplekse kontrakter, og
hvor oppdragsgiver i en eller flere runder fører en dialog med leverandører om
ulike løsninger før leverandørene gir konkurrerende tilbud. Prosedyren stimulerer
til dialog og læring mellom innkjøper og marked i kjøpsfasen om behov og aktuelle
løsninger, herunder dialog om muligheter og behov for innovasjon. Med kompleks
kontrakt menes tilfeller der oppdragsgiver ikke er i stand til å presisere rettslige
eller finansielle forhold i forbindelse med et prosjekt objektivt. Prosedyren
gjennomføres i tre faser, prekvalifiseringsfase, dialogfase og til slutt tilbuds- og
tildelingsfase, ifølge en artikkel på anskaffelser.no9.
Bruk av forskning- og utviklingskontrakter, såkalt førkommersiell FoU, kan være
innovasjonsfremmende. Ordningen med FoU-kontrakter forvaltes av Innovasjon
9
http://www.anskaffelser.no/anskaffelser/fagtema/anskaffelsesprosedyrer/konkurransepregetdialog
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
20
Norge, og Forskningsrådet forvalter ordningene med innovasjonsprosjekter i
næringslivet
og
i
offentlig
sektor.
FoU-kontrakter
og
Forskningsrådets
Innovasjonsprosjekter innebærer et forpliktende og målrettet samarbeid mellom to
eller flere parter innen næringslivet og mellom næringslivet og det offentlige.
Disse ordningene er lite kjent blant innkjøpere i offentlige virksomheter, ifølge
NHD.
NHD har et mål om økt antall anskaffelser av varer og tjenester fra små og
mellomstore bedrifter. Dette dreier seg ikke bare om innovasjon, men også om
næringsutvikling. I Norge regnes bedrifter med inntil 20 ansatte som små og
bedrifter med 20 til 100 ansatte som mellomstore.
Företagarna, som er Sveriges største bedriftsorganisasjon, har gjennomført en
rekke utredninger av små bedrifters oppfatninger av offentlige anskaffelser. Av en
rapport framgår det at bare 27 prosent av Sveriges små foretak deltar i offentlige
anbudskonkurranser, mens det er hele 75 prosent av småforetakene som har
virksomhet innenfor de aktuelle områdene (Företagarna 2008).
På spørsmål om hvorfor de ikke deltar i offentlige anbudskonkurranser oppgir
foretakene som den viktigste årsaken at anbudskonkurransene er for kompliserte og
tar for lang tid. Den nest viktigste årsaken er at omfanget av innkjøpene er for
store. Problemet med for store kontrakter oppleves som sterkere i noen bransjer
enn
andre,
eksempelvis
innenfor
byggebransjen,
oppdragsvirksomhet
(konsulentvirksomhet) og samferdsel. Problemet oppfattes som større gjennom at
det gjennomføres samordnede rammeavtaleutlysninger. Tiltak som nevnes er blant
annet muligheter for å legge inn anbud på mindre deler av kontrakten, enten
produktmessig eller geografisk.
Et eksempel på en styringsparameter på innovasjon er andel av virksomheter som
gjennomfører innovative anskaffelser. NHD har vurdert å fastsette indikatorer for
innovative anskaffelser, men har foreløpig valgt å ikke gjøre det siden de er i en
startfase når det gjelder konkretisering, oppfølging og måling av innovasjon i
anskaffelser. På det nåværende tidspunkt ønsker departementet å fremme adferd
som kan bidra til innovasjon i anskaffelsene.
Innovative anskaffelser kan ikke
måles med statistikk alene, det må også gjøres evalueringer, blant annet fordi det
kan være vanskelig å operasjonalisere målene.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
21
3.5 Internasjonale forpliktelser
Norge er forpliktet til å rapportere statistikk om offentlige anskaffelser som en del
av EØS-avtalen og Government Procurement Agreement (GPA), som er knyttet til
avtalen om opprettelse av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) - den såkalte
WTO/GPA-avtalen. Fornyings og administrasjonsdepartementet (FAD) har ansvaret
for rapporteringen.
Norge leverer blant annet årlig statistikk om tildelte kontrakter. FAD rapporterer
inn størrelser som antall tildelte kontrakter og kontraktsverdi, antall tilbydere som
er tildelt kontrakt, antall tildelinger med kontraktsverdi, antall kontrakter over
terskelverdi, antall kontrakter for varer og tjenester (supplies, services and works),
og antall forhandlede kontrakter. I tillegg til totale tall for det offentlige,
rapporteres det også inn tall om antall kontrakter og kontraktsverdi for
departementer, direktorater og andre statlige virksomheter, statseide foretak,
fylkeskommuner og kommuner.
Norge leverer også tilsvarende statistikk i forbindelse med WTO/GPA-avtalen.
Hvert tredje år leverer også Norge en rapport som gir oversikt over feilanvendelse
eller rettslig usikkerhet når det gjelder anvendelsen av anskaffelsesregelverket i
forbindelse med EØS-avtalen.
Tall blant annet fra Doffin.no er utgangspunktet for rapporteringen. FAD opplyser
at sikring av god kvalitet på dataene er en utfordring. For eksempel oppgir ikke alle
innkjøpere kontraktsverdi når de lyser ut oppdrag, og ikke alle kontrakter over
EØS-terskelverdi kunngjøres. Rapporteringen håndteres i dag via manuelle
prosesser.
Når det gjelder EØS-avtalen, vil nye direktiver trolig bli vedtatt i 2013. Det pågår
fortsatt forhandlinger mellom EU-kommisjonen, -rådet og -parlamentet om
utforming av bestemmelsene, men det ligger an til at rapporteringskravene utvides
til også å omfatte omtale og vurderinger av erfaringer med bruk av reglene og
nasjonale anskaffelsesstrategier.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
22
4 Erfaringer fra innkjøp i det offentlige
Oslo Economics har gjennomført intervjuer med enkelte statlige innkjøpere og
departementer, som er premissleverandører for fastsetting av mål for offentlige
innkjøp. Intervjuobjektene har vært Fornyings- og administrasjonsdepartementet,
Nærings- og handelsdepartementet, Universitetet i Oslo, Sykehuspartner, NSB og
Helsedirektoratet, Direktoratet for økonomistyring og Difi.10
Hensikten med intervjuene har vært å få mer innsikt i styringen av og mål for
innkjøp i staten. Intervjuobjektene er for få til at det er mulig å trekke generelle
slutninger om praksis ved offentlige anskaffelser, men svarene kan gi et inntrykk av
hvordan mål formuleres i departementet og hvordan målene ivaretas i praksis hos
offentlige innkjøpere.
De statlige innkjøperne vi har snakket med representerer forskjellige virksomheter
som kjøper ulike varer og tjenester i ulik størrelsesorden. Det er også store
forskjeller knyttet til nivået av virksomhetenes styring og måling av innkjøp, og
hvorvidt innkjøpene følges opp ved hjelp av elektroniske verktøy eller manuelle
prosesser.
4.1 Bruk av mål for anskaffelser
Virksomhetene vi har snakket med er opptatt av overordnede mål for anskaffelser,
og alle har utarbeidet en strategi for sine innkjøp. Et overordnet mål for
anskaffelsene
kan
for
eksempel
være
å
understøtte
virksomhetens
tjenesteproduksjon og få best mulig kvalitet på innkjøpene. Alle virksomhetene er
også kostnadsbevisste i større eller mindre grad, følger prisutviklingen i
leverandørmarkedene, og er opptatt av kvalitet på varer og tjenester som kjøpes
inn. Kvalitetsvurderingen foretas ikke bare for det enkelte produkt, men kan også
være mer overordnet, for eksempel er et viktig mål for en av informantene at kjøp
av varer skal bidra til at brukerne er fornøyd med tjenesten virksomheten tilbyr.
Økt verdiskapning i samfunnet og mest mulig effektiv ressursbruk er det viktigste
målet med anskaffelser. Mål og hensyn til miljø, samfunnsansvar og innovasjon skal
benyttes ved kjøp av varer og tjenester når dette er relevant, mener innkjøperne
10
Miljøverndepartementet ønsket ikke å stille på intervju.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
23
vi har snakket med. For eksempel kan det være relevant å sette miljøkrav ved
innkjøp av kjemikalier.
Det er stort sprik i hvor stor grad virksomhetene fokuserer på mer samfunnsmessige
mål, og om de har konkrete styringsparametere for dette. Én virksomhet fyller årlig
ut en «selvangivelse» for innkjøpenes påvirkning på miljø. En annen virksomhet har
på konsernnivå en standardformulering om at innkjøper skal ivareta miljøhensyn i
anskaffelsen. Her er ikke miljømålene konkretisert nærmere, og det er opp til den
enkelte innkjøper å formulere og følge opp målet. Det overordnede miljømålet
følges imidlertid ikke i særlig stor grad opp i konsernet i neste omgang, og det gir
grunnlag for å stilles spørsmål ved faktisk anvendelse av målet.
Det er utfordrende å ivareta hensynet til innovasjon og samfunnsansvar, og gjøre
konkrete målinger av dette. Markedsundersøkelser og bred dialog med tilbyderne i
markedet i forkant av anskaffelsene kan være avgjørende for å gjøre innovative
innkjøp,
påpeker
flere
informanter.
Innkjøperne
må
ha
kunnskap
om
produktilfanget, og se om dette matcher behovet varen eller tjenesten skal dekke.
At produktets ønskede ytelse fremgår av kravspesifikasjonen kan bidra til
produktutvikling, og en virksomhet opplyser om at de har gode erfaringer med
dette ved anskaffelse av transportmidler. Samtidig er utvikling av nye produkter
kostnadskrevende og mer risikofylt enn å kjøpe varer som allerede er på markedet.
Bevisstheten om innovative anskaffelser er altså til stede, men i varierende grad.
Vi har ikke sett konkrete eksempler på styringsparametere eller indikatorer for
måling av innovasjon.
I forbindelse med mål om etisk handel og forsvarlige arbeidsforhold i produksjonen
av varer, erfarer innkjøperne at det er vanskelig å undersøke leverandørkjeden. En
innkjøper påpeker at de ikke er store nok alene til å kunne påvirke leverandørene i
denne sammenheng.
4.2 Oppfølging av målene
Virksomhetene er kostnadsbevisste, men det er varierende i hvilken grad priser på
varer og tjenester sammenliknes internt og med tilsvarende statlige organisasjoner.
To av virksomhetene arbeider systematisk med å sammenlikne kjøp av samme vare.
Dette gjøres ved å utarbeidelse av et businesscase i forkant av anskaffelsen med
sammenlikning av tidligere oppnådde priser og en markedsundersøkelse av
produkter og tilbydere. På bakgrunn av caset anslås en forventet innsparing
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
24
sammenliknet med forrige kontrakt. Dersom et tilsvarende kjøp ikke er gjort
tidligere, utarbeides prisanslag på bakgrunn av markedsundersøkelser.
Virksomhetene fastsetter i liten grad konkrete interne mål, styringsparametere,
key performance indicators (KPI-er) eller liknende for pris, kvalitet og samfunnsmål
for innkjøp.
Sammenlikning av kjøp av samme vare i tilsvarende virksomheter gjøres også i liten
grad. Bare én av virksomhetene vi har vært i kontakt med benchmarker sine kjøp
med andre tilsvarende virksomheter, og sammenlikningen gjøres månedlig.
4.3 Automatiske og manuelle prosesser
Intervjurunden avdekket at viktige datakilder for offentlige anskaffelser er
systemer
for
virksomhetsstyring,
regnskap,
kontraktsoppfølging,
e-handel,
elektronisk konkurransegjennomføring eller egenutviklede anskaffelsesportaler
Flere virksomheter mener for mye av arbeidet rundt anskaffelsene foregår med
manuelle prosesser, og ser behov for flere og bedre IT-løsninger for å gjennomføre,
følge opp og gjøre analyser av anskaffelsene når de er sluttført. Bruk av forskjellige
IT-systemer internt i virksomheten gjør at det kan være vanskelig å sammenlikne
på tvers av ulike enheter.
En innkjøper forteller at innkjøpene følges opp i regneark i Excel, og at de utover
Excel og regnskapssystem har få andre verktøy til å følge med på kontrakter,
budsjetter og så videre. Kontraktsoppfølgingen er da avhengig av manuelle
prosesser, og dette tungvint og arbeidskrevende. Den samme innkjøperen ser også
et stort behov for maler for konkurransegjennomføring for statlige virksomheter.
En virksomhet som server helseforetak i en helseregion med innkjøp/rammeavtaler
innen IKT, logistikk, HR, IT-støtte har utviklet en egen innkjøpsportal. Her blir det
meste av informasjonen om anskaffelsene registrert. Systemet gir god mulighet til
å følge med på at innkjøpsprosessene har god kvalitet, og god oppfølging av
anskaffelsene. Ved hjelp av data som hentes ut herfra gjennomføres det analyser
om anskaffelsene for eksempel sammenlikning av priser og vurdering av
innsparingspotensial for kontrakter. Siden virksomheten krever at leverandører som
deltar i konkurransen leverer detaljerte varekataloger, gjør dette at innkjøperne
på lokalt nivå kan bruke innkjøpsportalen som et oppslagsverk for produkter i
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
25
markedet. Systemet gir også lokale innkjøpere oversikt over hvilke avtaler som er
inngått for ulike produkter, og avtalenes betingelser, for eksempel pris.
4.4 Oppsummering og samlet vurdering
Tabell 4-1 oppsummerer funn fra intervjuene med de fire statlige innkjøperne. Det
gjøres oppmerksom vi har intervjuet et lite utvalg av statlige virksomheter som
ikke nødvendigvis er representative for staten. Informantenes svar er skjønnsmessig
vurdert ut i fra en firetrinns skala - i liten grad, i noe grad, i stor grad, i svært stor
grad.
Tabell 4-1 Oppsummering av funn fra intervjuer med innkjøpere om måling og
styring av anskaffelser
Virksomhet
A
Virksomhet
B
Virksomhet
C
Virksomhet
D
- Effektiv ressursbruk
I noen grad
I stor grad
I stor grad
I noen grad
- Kvalitet
I stor grad
I stor grad
I stor grad
I noen grad
- Miljøhensyn
I liten grad
I noen grad
I liten grad
I noen grad
- Samfunnsansvar
I liten grad
I noen grad
I liten grad
I noen grad
- Innovasjon
I liten grad
I noen grad
I liten grad
I liten grad
- Utarbeides anskaffelsesstrategi/ visjon?
I stor grad
I stor grad
I stor grad
I stor grad
- Grad av konkrete/tallfestede interne
mål og styringsparametere
I liten grad
I stor grad
I noen grad
I liten grad
- Grad av sammenlikning av kjøp internt i
virksomhet
I liten grad
I stor grad
I stor grad
I liten grad
- Grad av sammenlikning med andre
virksomheter/benchmarking
I liten grad
I stor grad
I liten grad
I liten grad
Hva måles?
Nivå på mål og målekriterier
Tilgang og behandling av data
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
26
- Brukes manuelle prosesser?
I noen grad
I noen grad
I noen grad
I noen grad
- Brukes elektroniske verktøy?
I liten grad
I stor grad
I stor grad
I noen grad
- Har virksomheten behov for mer
styringsdata?
I svært stor
grad
I noen grad
I stor grad
I stor grad
Oppsummert er dette våre funn:

Virksomhetene har en anskaffelsesstrategi med visjoner for anskaffelser, og
er bevisste på kostnadseffektive anskaffelser av varer og tjenester av god
kvalitet.

Det er også en bevissthet rundt mål knyttet til miljø, innovasjon og
samfunnsansvar. Disse målene har lavere prioritet for virksomhetene enn
målet om effektiv ressursbruk.

Enkelte virksomheter er flinke til å sammenlikne innkjøp og prisutvikling
over tid.

Det er generelt sett lite måling av pris, kvalitet og så videre ved hjelp av
konkrete styringsindikatorer eller –parametere.

Enkelte virksomheter bruker i liten grad IKT-løsninger brukes for å styre og
følge opp anskaffelser.

Virksomhetene ønsker mer styringsinformasjon om sine innkjøp.
Innkjøpere har behov for mer informasjon og data, uavhengig av om de i dag har
lite og mye informasjon om sine kjøp. Intervjuer og litteratursøk gir inntrykk av at
det er lite koordinering og samordning av offentlige anskaffelser i staten.
Virksomhetene har utfordringer med tanke på kompetanse, systematisering og bruk
av IKT, og en del av dette arbeidet kunne i større grad vært samlet for å spare
ressurser, for eksempel per sektor.
Noen
virksomheter
vi
har
vært
i
kontakt
med
deltar
i
forum
for
kompetanseutvikling av anskaffelser, og flere slike nettverk kan legge til rette for
at virksomhetene kan lære av hverandre og i neste om gang bidra til økt
kompetanseutvikling- og overføring, og redusert ressursbruk.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
27
5 Prioriterte styringsmål og behov for data
I dette kapittelet vurderes hvilke data som kan benyttes for å styre etter det
grunnleggende målet om effektiv ressursbruk, og virkemidler som kan bidra til å
fremskaffe styringsdata. Bakgrunnen for forslagene er prinsipper for måling og
styring av anskaffelser som presentert i kapittel 2, myndighetenes mål for
anskaffelser som presentert i kapittel 3 og funn fra intervjuer og dokumentstudier.
5.1 Effektiv ressursbruk bør prioriteres
Lov om offentlige anskaffelser definerer effektiv ressursbruk som hovedmålsetning.
Etter vår oppfatning er det derfor naturlig å prioritere arbeidet med bedre styring
av offentlige innkjøp mot effektiv ressursbruk. Det betyr ikke at det ikke skal være
et mål å få bedre målstyring knyttet til miljø, samfunnsansvar, innovasjon og andre
mål, men det er naturlig å ta tak i det viktigste først.
Intervjuene vi har foretatt viser at enkelte virksomheter er forholdsvis avanserte
når det gjelder å måle verdien av enkeltprosesser, med utarbeidelse av gode
business case, og evaluering av besparelse. Men det synes også som om det er stor
grad
av
egenutviklede
systemer,
verktøy
og
løsninger,
og
at
innkjøpsorganisasjonene er avhengig av enkeltpersoners engasjement for å utvikle
og ivareta disse systemene, verktøyene og løsningene. Og selv om det finnes
eksempler på bruk av systemer med stor grad av elektronisk datainnsamling og
databehandling, synes det som om en stor del av analysene foretas ad hoc-preget
med manuelle prosesser og verktøy.
Dette tyder på at det kan være gevinster knyttet til utarbeidelsen av systemer,
verktøy og løsninger, som kan brukes på tvers av statlige virksomheter, og der
datainnsamling og –sammenstilling foregår automatisert. Gevinstene vil være
todelte – for det første vil mange virksomheter få bedret sin mulighet til å drive
styring internt i virksomheten, for det andre vil det ved likhet på tvers bli mulig å
drive styring i staten samlet, eller samlet for virksomhetene i en sektor.
Felles
systemer,
verktøy
og
løsninger
for
innkjøpsorganisasjonene
kan
grunnleggende sett oppnås på to måter:

Innkjøpsorganisasjonene samles til et felles innkjøpssenter, som så bygger
opp et sett systemer, verktøy og løsninger
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
28

Én virksomhet får i oppdrag å utarbeide eller anskaffe systemer, verktøy og
løsninger, som så gjøres tilgjengelig for alle statlige virksomheter
Vi tror begge disse fremgangsmåtene er fornuftige, men det vil antagelig ikke være
realistisk at alt statlig innkjøp samles i én felles innkjøpsorganisasjon, derfor vil
det være behov også for å utarbeide løsninger sentralt som kan tas i bruk
desentralt.
5.2 Hvordan kan mål om effektiv ressursbruk måles?
En tydelig definisjon av effektivitet og måling av effektivitet er en utfordring for
effektiv resultatmåling, jamfør omtale i 2.3. Hvordan måler man så effektiv
ressursutnyttelse? Ideelt sett skal man søke å måle effektene innkjøpene har for
virksomhetens måloppnåelse. Om innkjøpet av ansiktsmasker er gjort på en
effektiv måte, bør ideelt sett vurderes i lys av hva ansiktsmaskene har kostet, og
hvilken effekt ansiktsmaskene har gitt på pasientbehandlingen, og dermed
pasientenes helsesituasjon. Man kunne teoretisk tenkt seg en dyr og en billig
ansiktsmaske, der den billige ansiktsmasken gir høyere smittespredning enn den
dyre, og dermed større grad av sykelighet hos pasientene, og samfunnsøkonomiske
kostnader som følge av dette. Da kan det være med effektiv ressursutnyttelse å
kjøpe den dyre ansiktsmasken.
I realiteten er ofte sammenhengen mellom det enkelte innkjøp og oppnåelsen av
virksomhetens formål så indirekte, at det ikke gir noen mening å måle effektiv
ressursbruk på denne måten. Da er det antagelig mer hensiktsmessig, og vesentlig
enklere, å måle effektiv ressursbruk i kostnaden for en input-faktor i en gitt
periode, eller kostnaden for en gitt mengde av input-faktoren. Hvis en virksomhet
fra et år til et annet reduserer kostnaden på printerblekk, kan det være fordi
kostnaden per enhet printerblekk er redusert, eller fordi det er kjøpt inn en ny
type blekk som er av en kvalitet som gjør at det brukes mindre blekk per utskrevet
side. Begge disse tilfellene vil tilsi at innkjøpsavdelingen har gjort en god jobb for å
ivareta målet om effektiv ressursbruk når det gjelder printerblekk. Men det kan
selvsagt også tenkes at denne kostnaden er redusert fordi virksomheten faktisk
skriver ut færre sider enn de gjorde året før, og dermed ser vi at heller ikke en
måling på dette forholdsvis enkle nivået vil være 100 % treffsikkert.
På den annen side kunne man helt enkelt målt gjennomsnittspris per
printerblekkenhet, og sett hvordan denne prisen endrer seg fra et år til et annet,
men da ville man ikke fanget opp eventuelle kvalitetsendringer. Det ideelle målet
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
29
på effektiv ressursbruk innenfor akkurat denne kategorien vil antagelig være totalt
kostnad for printerblekk dividert med antall utskrevne sider. Dersom dette
forholdstallet reduseres fra en periode til en annen, kan det vanskelig indikere noe
annet enn økt effektivitet i ressursbruken på området.
Det vil være hensiktsmessig å etablere måltall som ikke er perfekte, men som er på
et nivå som gjør at de gir gode indikasjoner på effektivitetsutviklingen, og som
samtidig er enkle å implementere, og som er sammenlignbare på tvers av
virksomheter ved hjelp av lett tilgjengelig og god data. Etter vårt syn går det an å
etablere noen slike måltall. Disse måltallene vil i stor grad være basert på
tilgjengelig regnskapstall.
5.3 Forslag til måling av effektiv ressursbruk
Vi foreslår syv konkrete sammenstillinger av data til bruk for statlige virksomheters
styring av effektiv ressursbruk i innkjøpssammenheng. Dette forslaget er basert på
kunnskap vi har innhentet fra informantene. Enkelte informanter har allerede i dag
god tilgang på flere av disse datasettene, mens andre ikke har god tilgang (i hvert
fall ikke i elektronisk, automatisert form) og har etterlyst dette.
Figur 5-1 Syv datasett som gir grunnlag for styring av effektiv ressursbruk knyttet
til innkjøp i staten
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
30
Kilde: Oslo Economics
Overordnet styring skjer typisk i regi av innkjøpssjefen, og i møter mellom
innkjøpssjef og virksomhetsleder. Her gjennomgås overordnede mål for effektiv
ressursbruk, og måloppnåelsen for disse målene. Noen få av disse målene med
tilhørende måloppnåelse kan også være relevant for virksomhetslederen å benytte i
styringsdialogen med departementet.
Detaljstyring foregår internt i innkjøpsorganisasjonen, der det arbeides for å få en
best mulig arbeidsflyt, med best mulig utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Her er
det snakk om verktøy som gjør hele innkjøpsorganisasjonen i stand til å drive
kategoristyring og legge planer for hvilke nye områder som kan være aktuelle for
konkurranseutsetting.
Nedenfor gjennomgår vi innholdet i hvert av de syv datasettene, mens vi kommer
tilbake til hva som må gjøres for å få disse datasettene på plass i tiltakskapitlet.
Kostnad per konto sammenlignet med fjorår og budsjett: Dersom en virksomhets
kostnad på en regnskapskonto har gått vesentlig opp fra samme periode året før,
kan dette være en indikasjon på lite effektiv ressursbruk. Dersom kostnaden, til
tross for økningen fra fjorår, likevel ligger innenfor budsjett, vil det være
sannsynlig at det er endringer i virksomhetens arbeidsmåte eller leveransevolum
som er årsak til kostnadsøkningen. Også en kostnadsøkning som også er en
budsjettsprekk
kan
skyldes
underliggende
formål
som
er
utenfor
innkjøpsavdelingens kontroll (for eksempel økte eksogene markedspriser), men alle
slike kostnadsøkninger vil i alle fall være et godt utgangspunkt for å be om en
nærmere redegjørelse for de ansvarlige på området.
Kostnad per ansatt per konto (for enkelte konti): Enkelte kostnadstyper vil i stor
grad samvariere med antall ansatte i virksomhetene. For eksempel vil det være
grunn til å anta at kostnadene for kontorlokaler er en slik størrelse. Det vil da
kunne være interessant å sammenligne kostnad for kontorlokaler (husleie, strøm,
vaktmestertjenester og lignende) per ansatt på tvers av statlige virksomheter. De
virksomhetene som har en høy kostnad per ansatt på dette området, har antagelig
en grunn til å vurdere om ressursutnyttelsen kunne vært mer effektiv. Dette kan
også
gjelde
for
kostnadstyper
som
rekvisita,
kantine,
møbler/inventar,
kurs/konferanser og til en viss grad for kostnadstyper som IKT (særlig for
virksomheter som ikke har stor grad av egenutviklede fagsystemer som betjener
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
31
store befolkningsgrupper) og reiser/transport (særlig for virksomheter som ikke i
stor grad er pålagt internasjonal aktivitet).
Avtaleandel per konto og totalt: Det er vanlig å anta at ressursbruken ved innkjøp
blir mer effektiv når man går over fra å gjøre enkeltvise innkjøp til offentlig
tilgjengelige priser til å inngå spesielle avtaler om leveranse av spesifikke
produkter til rabatterte priser. Selv om dette ikke er en nødvendig sammenheng
(transaksjonskostnadene ved avtaleinngåelse og avtaleoppfølging kan overgå
besparelsen som følger av prisreduksjonen) kan det være interessant å følge med
på et måltall som forteller hvor stor del av innkjøpene som skjer gjennom avtaler.
Dette måltallet kan være interessant per konto, men også interessant som en andel
av totale kostnader utenom lønnskostnader. Her vil det være interessant å følge
måltallet over tid for en virksomhet, for å se om avtaleandelen øker, og det vil
være interessant å sammenligne mellom virksomheter.
Kostnad knyttet til innkjøpsarbeid: Innkjøpsarbeidet i seg selv kan være mer eller
mindre effektivt. Enhver innkjøpsorganisasjon bør vurdere sin egen effektivitet.
Dette kan gjøres ved å sammenligne kostnad knyttet til innkjøpsarbeid på tvers av
virksomheter. Et godt nøkkeltall her kan være kostnad knyttet til innkjøpsarbeid
som en andel av total omsetning knyttet til avtaler. Innkjøpskostnadene bør
omfatte lønnskostnader, eventuelle konsulentkostnader, og eventuelle IKTkostnader til innkjøpssystemer.
Samlet oversikt over leverandører med avtaledekning: Et ytterligere verktøy for
å identifisere områder der det antagelig er et potensial for mer effektiv
ressursbruk, vil være en rapport som viser samtlige leverandører til en virksomhet,
sortert fra størst til minst (etter omsetning), og med angitt andel avtaledekning
siste periode. Leverandører med høy omsetning og lav avtaledekning kan være
interessante for den enkelte virksomhet å gå i dialog med, for å inngå avtaler som
gir mer effektiv ressursbruk. Også for staten samlet kan en slik oversikt på statlig
nivå være interessant, for da kan det fanges opp leverandører som kanskje ikke er
veldig store for enkeltvirksomhetene, men som er store leverandører til staten
samlet sett. Da kan det kanskje være aktuelt å inngå en fellesstatlig rammeavtale
med denne leverandøren.
Pris per artikkelnummer: For innkjøpsavdelingens arbeid med å identifisere nye
områder der det er mulig å effektivisere ressursbruk gjennom inngåelse av nye
avtaler, vil det være svært fordelaktig om det er enkel tilgang til alle historiske
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
32
transaksjoner på artikkelnivå. Da kan man avdekke om forskjellige deler av
virksomheten betaler forskjellig pris for samme artikkel, og man kan avdekke om
prisen på enkeltartikler har steget uforholdsmessig mye over tid. Dersom man også
har tilgang til andre statlige virksomheters transaksjoner på et slikt detaljnivå, kan
man se om andre har oppnådd lavere priser. Om det er anledning til deling av
prisinformasjon på tvers i staten oppleves som uavklart juridisk, men vår vurdering
er at det ikke vil være noen hindre for å se informasjon for sin egen virksomhet.
Leverandør-, avtale- og konkurranseregister: For å få god styring med prosessene
i innkjøpsavdelingen er det viktig å ha enkel tilgang til alle eksisterende avtaler,
gode planer for kommende konkurranser, og et godt kartotek over alle
leverandører som på et tidspunkt har hatt en relasjon til virksomheten. Med et
fornuftig elektronisk system kan all disse data være samlet på et sted, og det gir
muligheter
for
funksjoner
leverandøroppfølgingsregister
som
og
aktivitetskalender,
avtalearkiv.
Samlet
kontaktdataregister,
data
med
tilknyttet
funksjonalitet kan ha begrenset nytte for små innkjøpsorganisasjoner med svært få
avtaler. For større innkjøpsorganisasjoner vil et slikt system skape forutsigbarhet
og orden, og muliggjøre effektiv ressursbruk internt i organisasjonen.
5.4 Forslag til måling av effekt for miljø, samfunnsansvar og
innovasjon samt rapportering i henhold til internasjonale
forpliktelser
Når regnskapsdata blir tilgjengelig på standardisert form, åpner det seg også nye
muligheter for å måle offentlige innkjøps effekt for miljø, samfunnsansvar,
innovasjon og annet.
5.4.1 Miljø
På miljøområdet vil det være mulig å koble regnskapstall per konto opp mot en
modell av typen Klimakost11, og dermed få beregnet det totale klima-fotavtrykket.
Det vil også være muligheter for å se hvilke kostnadstyper som genererer størst
miljøbelastning. MISA, som utvikler Klimakost-modellen, er bare et av flere miljøer
som utvikler slike enkle «miljø-kalkulatorer».
Dersom det i tillegg er utviklet et godt leverandør-, avtale- og konkurranseregister,
vil det være mulig å se hvor stor andel av anskaffelsene det knyttes miljøkrav til,
11
http://www.klimakost.no/offentlig_sektor/
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
33
og innenfor hvilke anskaffelseskategorier slike miljøkrav er vanligst. Dette vil være
en god datakilde for å styre mot lavere klima-fotavtrykk i fremtiden.
5.4.2 Samfunnsansvar
Det er mer krevende å måle samfunnsansvar, men det ville være mulig å koble
statens samlede leverandørreskontro opp mot en «svarteliste», der virksomheter
som driver i striden med statens prinsipper for samfunnsansvar er registrert. På
denne svartelisten ville man blant annet kunne finne virksomheter som beviselig
benytter barnearbeid i sin produksjon. Dette krever at det opprettes en statlig
organisasjon som har ansvar for å føre denne «svartelisten», der Statens
pensjonsfond utlands etikkråd kan fungere som modell.
En slik måling vil vise total omsetning leverandører på «svartelisten» har stått for,
og hvor stor andel dette er av totale statlige anskaffelser.
5.4.3 Innovasjon
Som omtalt tidligere er det ikke utviklet noen gode måleparametre for effekten av
offentlige anskaffelser for innovasjon. Det kan tenkes noen mulige tilnærminger til
en måling av innovasjon, som for eksempel:

Andel nye leverandører fra ett år til ett annet – Statens samlede
leverandørreskontro brukes, og det beregnes antall leverandører i år som
ikke var leverandører i fjor, og andelen av den totale leverandørmassen. En
stor grad av utskiftning av leverandører kan være et tegn på stor grad av
innovasjon.

Andelen små og mellomstore bedrifter som er leverandører – Statens
samlede
leverandørreskontro
brukes,
og
denne
kobles
opp
mot
foretaksregistret slik at antall ansatte per leverandør fremkommer
(koblingen mellom leverandørreskontro og foretaksregister skjer ved hjelp
av leverandørs mva-nummer (organisasjonsnummer). Denne målingen kan
være interessant dersom man mener å ha dekning for at mindre bedrifter i
større grad er innovative enn større bedrifter.
5.4.4 Internasjonale forpliktelser
Som nevnt tidligere har Norge noen forpliktelser overfor EØS og WTO for å
rapportere statistikk om offentlige anskaffelser. Dette håndteres i dag manuelt, og
det er ventet at det kommer nye og utvidede krav i 2013.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
34
Tilgang
til
strukturert
regnskapsdata
og
et
leverandør-,
avtale-
og
konkurranseregister, vil etter vår forståelse gjøre det enklere enn i dag å overholde
disse forpliktelsene, og noen av rapporteringsoppgavene vil det også antagelig
være mulig å automatisere. Men dette må det kommes tilbake til når nye krav fra
EØS foreligger.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
35
6 Tiltak for bedre styring av offentlige anskaffelser
Vi har i kapittel 5 foreslått syv datasett som etter vår mening vil styrke styringen
av effektiv ressursbruk i statlige innkjøpsorganisasjoner. I dette kapitlet vurderes
tiltak som kan iverksettes for å frembringe disse datasettene.
At informasjon om anskaffelser ikke er tilgjengelig kan være en utfordring for
effektiv resultatmåling, jamfør omtale i 2.3. Tilgjengelig informasjon om resultater
av anskaffelser legger til rette for at den enkelte virksomhet kan sammenlikne
(benchmarking) sine innkjøp med innkjøp i andre virksomheter. I tillegg gir
tilgjengelig informasjon større muligheter for å gjøre ulike former for analyser av
samlet innkjøp i staten. Målet med de foreslåtte tiltakene er å gjøre data
tilgjengelig på en standardisert elektronisk form. Dette sikrer at verktøyene kan
brukes i mange forskjellige statlige virksomheter,
med lite
eller
ingen
spesialtilpasning. Det sikrer også at det blir mulig å sammenligne og sammenstille
data på tvers i staten, og ikke minst vil det legge til rette for automatisk
datafangst, og dermed potensielt redusere tid brukt til datafangst, og frigjøre tid
til dataanalyse og styring.
Dataene vi har sett på i kapittel 5 er i varierende grad tilgjengelig i standardisert
elektronisk form i dag, slik figuren under viser. De fire første tiltakene vi
presenterer i dette kapitlet adresserer denne utfordringen, og redegjør for hva som
må til for å tilgjengeliggjøre de datasett kapittel 5 etterlyser. I tillegg vil vi foreslå
ytterligere to tiltak. Det femte tiltaket går på samordning av innkjøp, og dette
tiltaket er mest rettet mot at styringsdataene skal brukes effektivt til
styringsformål. Det sjette tiltaket går på bedret koordinering mellom statlige
aktører som har interesser knyttet til statistikk og styringsdata, og tiltaket er ment
å skulle gjøre det enklere å implementere andre tiltak, og unngå dobbeltarbeid.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
36
Figur 6-1 Tilgjengelighet for styringsdata i dag, og tiltak som tilgjengeliggjør
data på elektronisk standardisert form
Datatype/tilgjengelighet
Kartlegging av datas tilgjengelighet
tilgjengelig i
tilgjengelig i
standardisert
elektronisk form
elektronisk form hos
hos virksomheten
virksomheten
Tiltak
tilgjengelig i
standardisert
elektronisk form
sentralt i staten
leverandørreskontroer
JA
JA
Til dels (DFØ)
budsjetter
JA
NEI
NEI
regnskap
kontoplan
sammenstilte
regnskapsdata
leverandør- og
avtaledata
transaksjonsdata
JA
JA
JA
NEI
Til dels (DFØ)
NEI
Til dels
NEI
NEI
Til dels
NEI
NEI
NEI
NEI
NEI
anbefalte tiltak for å få
data tilgjengelig
sentralt i staten
Standardrapporter
(innlesing av budsjett)
Standard kontoplan
Standardrapporter
Leverandør-, avtale- og
konkurranseregister
E-handel
Kilde: Oslo Economics
6.1 Obligatorisk standard kontoplan i staten
En grunnleggende utfordring for styring av offentlige anskaffelser i staten i dag, er
mangelen på gode regnskapsdata på et fornuftig nedbrytningsnivå, både for å
kunne aggregere tall for staten eller en sektor samlet, og for å kunne gjøre
sammenligninger på tvers av statlige virksomheter. Per i dag er det for eksempel
ikke mulig å oppgi total kostnad for kjøp av konsulenttjenester, PC’er,
mobiltjenester eller andre typer varer eller tjenester.
Dette skaper dårlig oversikt, da det for eksempel ikke blir praktisk mulig å
identifisere utvikling over tid innenfor kategorier av varer og tjenester, for å
avdekke eventuelle effektiviseringsmuligheter, eller hindre fremtidig overforbruk.
Mangel på sammenlignbare regnskapsdata gjør det også svært krevende å drive
sammenligning mellom statlige virksomheter. Det ville vært mulig å gjøre en del
overordnede
sammenligninger
på
nøkkeltall
som
husleie
per
ansatt,
rekvisitakostnad per ansatt, IT-kostnad per ansatt og konsulentkostnad som andel
av totalkostnad, dersom regnskapstallene var brutt ned på en hensiktsmessig og
like måte i alle statlige virksomheter. Gjennom slike sammenligninger kunne det
blitt utarbeidet hypoteser for hvor det er effektiviseringspotensial, og dette
potensialet kunne være betydelig, gitt de høye totalkostnader i staten.
En felles kontoplan, på et forholdsvis detaljert nivå, som er obligatorisk for alle
statlige virksomheter ville således vært et meget viktig skritt mot bedre
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
37
styringsdata i staten. Her er det allerede utført et stykke arbeid, og det er
utarbeidet en slik felles kontoplan som blir obligatorisk å bruke fra 1. januar 2014.
Vi har foretatt en gjennomgang av forslaget til standard kontoplan for staten, og
samlet alle konti som vi anser som relevante for offentlige innkjøp i tabellen
under.
Tabell 6-1 Konti i standard kontoplan som er relevante for offentlige innkjøp
Konto
6
Kontonavn
Annen driftskostnad, av- og nedskrivning
61
Frakt og transport vedrørende salg
610
Frakt, transport og forsikring ved vareforsendelse
611
Toll og spedisjon ved vareforsendelse
62
Energi, brensel og vann vedrørende produksjon
620
Elektrisitet
621
Gass
622
Fyringsolje
623
Kull, koks
624
Ved
625
Bensin, diesel
626
Vann
63
Kostnader lokaler
630
Leie lokaler
631
Leie lokaler fra Statsbygg
632
Renovasjon, vann, avløp og lignende
634
Lys, varme
636
Renhold, vakthold, vaktmestertjenester
64
Leie maskiner, inventar og lignende
640
Leie maskiner
641
Leie inventar
642
Leie av datasystemer (årlige lisenser mm)
643
Leie av datamaskiner
644
Leie av andre kontormaskiner
645
Leie av biler
646
Leie av andre transportmidler
65
Verktøy, inventar og driftsmaterialer
650
Maskiner
651
Verktøy og lignende
652
Programvare (anskaffelse)
654
Inventar
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
38
655
Datamaskiner (PCer, servere mm)
656
Andre kontormaskiner
657
Arbeidsklær og verneutstyr
66
Reparasjon og vedlikehold
660
Reparasjon og vedlikehold egne bygninger
663
Reparasjon og vedlikehold leide lokaler
664
Reparasjon og vedlikehold infrastruktureiendeler
668
Reparasjon og vedlikehold skip, rigger, fly
67
Kjøp av fremmede tjenester
670
Regnskaps-, revisjons- og økonomitjenester
671
Kjøp av tjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv
672
Kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver, IKT
673
Kjøp av tjenester til organisasjonsutvikling, rekruttering mv.
674
Innleid personell fra vikarbyrå o.l.
68
Kontorkostnad, trykksak o.l.
680
Kontorrekvisita
682
Trykksak
683
Annonser, kunngjøringer
684
Aviser, tidsskrifter, bøker o.l.
686
Møte, kurs, oppdatering o.l.
69
Telefon, porto o.l.
690
Telefoni og datakommunikasjon, samband, internett
694
Porto
7
Annen driftskostnad, fortsettelse
70
Kostnad transportmidler
700
Drivstoff
702
Vedlikehold
704
Forsikring
71
Kostnad og godtgjørelse for reise, diett, bil o.l.
710
Bilgodtgjørelse, oppgavepliktig
713
Reisekostnad
715
Diettkostnad
73
Salg, reklame og representasjon
730
Salgskostnad
732
Reklamekostnad
735
Representasjon
74
Kontingent og gave
740
Kontingent
741
Gave
75
Forsikringspremie, garanti og service
750
Forsikringspremie
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
39
755
Garantikostnad
756
Servicekostnad
76
Lisenser og patenter
760
Lisensavgift og royalties (ikke programvarelisenser, jf. 642))
761
Patentkostnad ved egen patent
762
Kostnad ved varemerke og lignende
763
Kontroll-, prøve- og stempelavgift
77
Annen kostnad
771
Styremøter
772
Generalforsamling
775
Eiendoms- og festeavgift
777
Bank- og kortgebyr
Kilde: Finansdepartementet og Oslo Economics
Som det fremgår av tabellen over er denne nye felles kontoplanen forholdsvis
detaljert. For eksempel kan man se på tall samlet for alle statlige virksomheter
(etter interne elimineringer) på kontogruppe 67 for å finne statens samlede
konsulentkostnad. I Finansdepartementets og DFØs arbeid med standard kontoplan
drøftes også innføring av obligatorisk fire-sifret kontoplan. Denne vil legge til rette
for mer detaljert regnskapsføring som er lik for statlige virksomheter. Dersom man
ønsker å sammenlikne utgifter på tvers av statlige virksomheter, vil en firesifret
kontoplan gi et mer detaljert grunnlag for dette.
Vi anser at det vil være et betydelig løft for kvaliteten på styringsdata for
offentlige anskaffelser når felles kontoplan innføres i 2014, og at dette løftet blir
enda mer betydelig over tid når det opparbeides historisk sammenligningsgrunnlag
og muligens også ytterligere detaljering. Mulighetene for styring av offentlige
anskaffelser blir dermed også langt bedre.
6.2 Standard rapporter basert på regnskapsdata
Regnskapstall vil alltid være en viktig datakilde når man skal styre mot mer
effektiv ressursbruk. Fem av de syv datasettene vi foreslår er basert på
regnskapstall. Men regnskapstallene i seg selv er gjerne vanskelig tilgjengelige, og i
et format som ikke umiddelbart kan brukes til styringsformål.
DFØ tilbyr sine kunder å benytte et rapporteringsverktøy som ligger på toppen av
regnskapssystemet. Ved å utvikle noen standardrapporter her, spesielt tilpasset
innkjøpsorganisasjoner og styring for mer effektiv ressursbruk, kunne dette vært
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
40
rullet ut bredt, og ved hjelp av god opplæring kunne en stor bredde av
virksomheter fått et nytt, velfungerende verktøy i sitt styringsarbeid.
I dag er det mange som lager slike rapporter selv, enten i DFØs system eller i
regneark med mer eller mindre automatisk oppdatering. Det er grunnlag for å anta
at behovene i innkjøpsorganisasjonene, og behovene hos alle andre som arbeider
med å sikre effektiv ressursbruk er forholdsvis ensartede. Det er således lite
effektivt at alle utvikler sine egne rapporter.
En svært enkel rapport, som riktignok krever innlesning av budsjett-tall (men dette
kan løses enkelt, for eksempel ved hjelp av standardiserte excel-ark) vil vise en
virksomhets reelle kostnader på et gitt tidspunkt i året, målt opp mot budsjett og
fjorårsregnskapet:
Figur 6-2 Illustrasjon regnskapsrapport, reelt mot budsjett og fjorår, per konto
Kilde: Oslo Economics
En tilsvarende rapport bør også være tilgjengelig på avdelingsnivå, slik at hver
enkelt avdeling i en større virksomhet kan følge opp sine kostnader løpende.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
41
For innkjøpsavdelinger vil det antagelig være av interesse å følge med på
kostnadene relatert til avtaler som forvaltes av innkjøpsavdelingene. Dette vil la
seg gjøre dersom virksomhetene merker fakturaer med avtalenummer når
fakturaene attesteres. Det ideelle vil være å pålegge leverandørene å påføre denne
merkingen, men dette kan også gjennomføres ved at alle som attesterer har tilgang
til en liste over alle avtaler, med avtalenummer og beskrivelse. Også her kan det
være interessant å måle disse påløpte kostnadene mot hva som var budsjetterte
kostnader og kostnader i samme periode året før, i en rapport som den
nedenstående:
Figur 6-3 Illustrasjon regnskapsrapport, kostnad per avtale mot budsjett og fjorår
Kilde: Oslo Economics
Dersom kostnader er knyttet til avtalenummer, vil det også være mulig å lage
rapporter for avtaleandel per konto og totalt. Dette kan si noe om avtalelojalitet,
og om potensialet for å inngå nye avtaler på nye områder:
Figur 6-4 Illustrasjon regnskapsrapport, avtaleandel per konto i år og i fjor
Kilde: Oslo Economics
Med
felles
kontoplan
vil
det
også
være
mulighet
for
å
lage
sammenligningsrapporter, der virksomheten selv kan velge ut hvilke virksomheter
som er mest relevante å sammenligne seg med. Alle virksomhetene må antagelig
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
42
være kunder av DFØ for at dette skal fungere på enkel måte, og det må være
etablert en praksis der statlige virksomheter får tillatelse til å se tall fra andre
statlige virksomheter. Dersom dette er på plass, vil det være mulig å etablere en
rapport som består av noen nøkkeltall som generelt anses som fornuftige
sammenligningsparametere:
Figur 6-5 Illustrasjon regnskapsrapport, sammenligning av nøkkeltall på tvers av
virksomheter
Kilde: Oslo Economics
For å måle om innkjøpsavdelingen i seg selv er organisert og drevet på en effektiv
måte, vil det være fornuftig å ha en sammenligningsrapport som ser på kostnadene
ved innkjøpsarbeid som en andel av total omsetning gjennom avtaler. Dette
måltallet
bør
være
relevant
å
sammenligne
på
tvers,
siden
to
innkjøpsorganisasjoner med like stor omsetning på avtalene som forvaltes, i store
trekk kan antas å skulle ha om lag like høye kostnader. Det vil kunne være avvik fra
denne antagelsen, for eksempel for innkjøpsorganisasjoner som kjøper inn svært
tekniske, kompliserte varer og tjenester. Men i en snittbetraktning bør en slik
sammenligning gi en god indikasjon på om innkjøpsarbeidet drives effektivt.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
43
Forutsetningen for en slik sammenligning er at innkjøpsavdelingen fører sitt eget
avdelingsregnskap
(det
vil
si
at
alle
relevante
kostnader
merkes
med
innkjøpsavdelingens avdelingsnummer i regnskapssystemet).
Figur 6-6 Illustrasjon regnskapsrapport, kostnad ved innkjøp som andel av
avtaleomsetning
Kilde: Oslo Economics
Når felles kontoplan er på plass, fakturaer merkes med avtalenummer, budsjetter
leses inn på standardisert form i regnskapssystemet og innkjøpsavdelinger fører
egne avdelingsregnskap, er all nødvendig data for fem av de syv foreslåtte
datasettene på plass. Dette er aktiviteter som ikke vil kreve betydelig merarbeid,
men det vil likevel alltid kreve noe tid før nye rutiner er innarbeidet. Utviklingen
av standardrapporter vil heller ikke være kostnadskrevende, antagelig kan allerede
tilgjengelig programvare hos DFØ tas i bruk.
For de to siste datasettene (pris per artikkelnummer og leverandør-, avtale- og
konkurranseregister), der det ikke er regnskapsdata som er hovedkilde, vil det
være mer krevende å fremskaffe nødvendige data. For å få tilgang til denne
dataen, er det nødvendig å gjennomføre tiltakene vi presenterer i kapittel 6.3 og
6.4.
Rapportene vi har presentert i dette kapitlet bør være mulig å hente ut uavhengig
av regnskapsfører eller regnskapsførers programvare. Når vi fokuserer på DFØ, er
det fordi det oppleves som effektivt å sette opp disse rapportene i DFØ-regi, da
dette vil gi nesten 170 statlige virksomheter som er kunder av DFØ-tilgang til
rapportene. Men det bør også være mulig for statlige virksomheter som ikke er
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
44
kunder av DFØ å bestille rapportene fra sin regnskapsfører, basert på en utarbeidet
spesifikasjon.
I tillegg til disse standardrapportene er det hensiktsmessig å legge best mulig til
rette for enkel datauthenting fra regnskapssystemene, slik at mer avanserte
brukere kan kjøre spørringer fra for eksempel excel inn i en statistikkdatabase som
igjen henter data fra produksjonsdatabasen hos regnskapsfører. Dette vil
muliggjøre mer avanserte, virksomhetstilpassede analyser.
DFØ fører i dag regnskap for om lag 70 % av de statlige virksomhetene, men siden
de største statlige virksomhetene er underrepresentert i DFØs kundeliste, er det
sannsynlig at mindre enn statlige innkjøp som regnskapsføres hos DFØ er mindre
enn 70 % av totalen. Det betyr at aggregering av tall fra DFØ ikke gir noe som kan
anses som en fullstendig representasjon av statlige innkjøp. For staten samlet vil
det være klare fordeler for statistikkgenerering ved å ha én regnskapsfører og én
sentral regnskapsdatabaser for alle statlige virksomheter. Men det er også mulig å
aggregere tall fra flere regnskapsførere, slik det blant annet gjøres med SSBs
STATRES.
6.3 E-handelsløsning som datakilde
Flere av informantene vi har vært i kontakt med har pekt på at bruk av elektronisk
system for bestilling av varer og tjenester (e-handel) har en meget positiv effekt på
styringsmulighetene. Et sentralt verktøy for e-handel, eller et verktøy basert på
sentralt utarbeidede krav og protokoller, vil kunne generere detaljdata på
transaksjonsnivå, i en standardisert form. Da kan man for eksempel studere prisen
på en enkeltartikkel, og se om den varierer over tid og mellom avdelinger eller
virksomheter.
En av informantene vi har vært i kontakt med får tilgang på denne typen data uten
at de bruker e-handel, i form av at leverandørene er pliktige til å sende inn
detaljert transaksjonsdata kvartalsvis. Men dette er da manuelle prosesser, og flere
leverandører oppfyller ikke denne forpliktelsen. Et e-handelssystem ville kunne
håndtert dette automatisk, og dermed vil datasettet også blitt komplett.
Det er flere andre fordeler ved e-handel enn denne fordelen knyttet til tilgang på
styringsdata, men likevel ser vi at e-handel i liten grad er tatt i bruk i staten.
Staten
tilbyr
alle
offentlige
virksomheter
å
bruke
den
såkalte
e-
handelsplattformen, men omsetningen over plattformen i 2012 ble mindre enn seks
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
45
milliarder kroner, det vil si om lag 1,5 % av offentlige anskaffelser totalt går
gjennom e-handelsplattformen.
e-handelsplattformen har noe statistikk som en integrert del av systemet, og
mulighet for å kjøpe tilleggsverktøy for mer avanserte behov.
I denne rapporten ser vi ikke nærmere på hva som må gjøres for å få økt bruk av ehandel i staten. Men vi viser til underveisevalueringen Terramar og Oslo Economics
utførte av e-handelsplattformen i juni 2012, der det blant annet står:
Virksomhetene mener særlig at e-handelsløsningen gir dem gevinst i form av
bedre
sporbarhet,
bedre
styringsinformasjon
knyttet
til
innkjøp
og
økonomioppfølging (for eksempel bedre disposisjonsregnskap), og en bedre
mulighet for å etterleve statlig regelverk for økonomistyring og offentlige
anskaffelser.
(…)
Inntrykket fra spørreundersøkelsen og intervjuene er at mange av de
potensielle kundene på noe sikt ønsker å ta i bruk e-handelstjenesten. Mens de
fleste ser ut til å ønske å avvente litt før de starter innføring, er det likevel
mange virksomheter (ca. 25 prosent) som forventer å innføre tjenesten i løpet
at de kommende par årene.
Inntrykket både fra spørreundersøkelsen og fra intervjuene med mulige nye
kunder på e-handel er at noen forhold oppfattes som barrierer mot å ta
tjenesten i bruk på det nåværende tidspunkt. Først og fremst gjelder dette
forventningene om et stort og krevende prosjekt for å implementere løsningen
i virksomheten og for å innføre nye rutiner i organisasjonen for hele
innkjøpsprosessen fra bestilling til betaling. Dernest er det usikkerhet om
gevinstpotensialet som ser ut til å holde mange virksomheter tilbake. Mens de
fleste mener at e-handel blir riktig bra på sikt og regner med å implementere
det etterhvert, synes mange å mene at det er litt tidlig akkurat nå, og tror
gevinstbildet vil se bedre ut hvis de venter litt med innføringen. Her er
bakteppet at mange tror e-handelstjenesten enn så lenge er noe umoden på
enkelte områder og har hørt om innkjøringsproblemer med fakturamatching og
leverandøraktivering som de gjerne vil slippe.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
46
Ikke alle virksomhetene er så langt like overbevist om at e-handelstjenesten er
for dem. Holdningene til innføring av tjenesten ser ut til å avhenge av
transaksjonsvolum, men også av slike forhold som leverandørstruktur (mange
små eller få store leverandører), hva man kjøper mye av (varer egnet for
katalog eller mer spesialiserte varer og tjenester) samt størrelsen på egen
innkjøpsorganisasjon (fra én person med ansvar for innkjøp til større
innkjøpsavdeling med mer av både kompetanse og ressurser).
Inntrykket fra intervjuene er at den videre utrulling av tjenesten hos nye
kunder med fordel kan skule til flere forhold enn bare transaksjonsvolum samt
små og oversiktlige virksomheter. Virksomheter med få og store leverandører,
og hvor det handles mye katalogprodukter sies å egne seg best for en tidlig
innføring av e-handel. Det pekes også fra enkelte på at tidlige kunder bør ha
en innkjøpsorganisasjon av noe størrelse for enklere å kunne håndtere
utfordringene i innføringsfasen.
Etter hva vi har fått opplyst arbeides det med å revidere strategien for ehandelsverktøy i staten. Det kan synes som om staten går bort fra å tilby ett
bestemt verktøy til de statlige virksomhetene, for heller å utarbeide krav og
protokoller som sikrer at de e-handelssystemer som tas i bruk i staten oppfyller
visse minstekrav. En slik strategi vil fortsatt kunne muliggjøre sentral
innsamling og bearbeiding av e-handelsdata til styringsformål, gitt at
protokollene og kravene legger opp til dette.
6.4 Leverandør-, avtale- og konkurranseregister
Mens felles kontoplan sikrer en bedre systematisering og sortering av eksisterende
elektroniske data (regnskapstall), vil innføringen av et fellesstatlig register for
leverandører, avtaler og konkurranser tilgjengeliggjøre data på samlet elektronisk
form som tidligere kun har vært tilgjengelig spredt og ofte kun i papirformat.
En leverandør av et IT-system for leverandørstyring (SAP) skriver følgende i sin
produktpresentasjon:
Mange organisasjoner møter en rekke hindringer på veien til en mer strategisk
leverandøroppfølging. Utfordringer som IT-kompleksitet og datainkonsistens
kan begrense oversikten over leverandørporteføljen, og det stopper forsøk på å
styre leverandørrisiko og forbedre kategorieffektivitet. Å forsøke å håndtere
datainnsamling og prestasjonsmåling i en situasjon med hundrevis av ukentlige
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
47
leverandørinteraksjoner stjeler ofte verdifull tid og oppmerksomhet. Og ikkestandardiserte prosesser resulterer gjerne i lav innkjøpseffektivitet og høye
transaksjonskostnader.
Et godt leverandør-, avtale- og konkurranseregister gir den enkelte virksomhet
mulighet til å få gode prosesser både før og etter at en kontrakt er tildelt, og
systemet sikrer kontinuitet ved endring av porteføljeeierskap. Dersom dette
registeret er felles for hele staten, gir det også en mulighet til å skaffe en oversikt
over markedet som nærmest er unik. Ved å søke på en kategori vil det være mulig
å få opp alle leverandører som leverer eller har levert varer eller tjenester
innenfor denne kategorien til statlige virksomheter.
Et slikt register vil kunne komme i stand som en konsekvens av at det innføres et
elektronisk konkurransegjennomføringsverktøy som er felles for alle statlige
virksomheter. Et slikt verktøy kan komme i mange forskjellige former og omfang.
Det kan også komme i forlengelsen av utstrakt bruk av et e-handelsverktøy, og det
vil også være mulig å etablere et slikt register ved mer manuelle rutiner. I USA er
alle føderale virksomheter pliktige til å melde inn alle kontrakter de inngår over en
minimumsverdi. Disse innmeldingene samles så i et elektronisk leverandør- og
avtaleregister.
Et slikt register kan bygges på mange forskjellige måter, og være mer eller mindre
omfattende, men tabellen under vi ser et tenkt datasett som kan genereres enten
som resultat av bruk av verktøy for elektronisk konkurransegjennomføring (i enkel
eller mer komplisert form) eller gjennom manuell innmelding:
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
48
Tabell 6-2 Mulig innhold i en kontrakts-/leverandørdatabase
Datatype
Verdi
Utlysning
<unik kode tildelt av systemet>
Innkjøper1
<virksomhetsnavn>
Innkjøper2
<avdelingsnavn>
Innkjøper3
<prosjektleders navn>
Tittel
<overskrift på utlysningen>
Konkurranseform
<valgt fra standardliste>
Produktkategori
<valgt fra standardliste>
Dato for publisering på Doffin
<dato>
Dato for tilbudsinnlevering
<dato>
Dato for tildeling
<dato>
Dato for oppstart
<dato>
Dato for avslutning
<dato>
Kostnadsramme
<beløp eks mva>
Utlysningstekst
<link til dokument>
Antall konkurransedeltagere
<antall leverandører>
Konkurransedeltager1
<leverandørnavn>
Konkurransedeltager2
<leverandørnavn>
Konkurransedeltager3
<leverandørnavn>
Konkurransedeltager4
<leverandørnavn>
Konkurransedeltager5
<leverandørnavn>
Konkurransedeltagerx
<leverandørnavn>
Levert tilbud1
<link til dokument>
Levert tilbud2
<link til dokument>
Levert tilbud3
<link til dokument>
Levert tilbud4
<link til dokument>
Levert tilbud5
<link til dokument>
Levert tilbudx
<link til dokument>
Antall konkurransedeltagere som passerte
<antall leverandører>
kvalifiseringskrav
Konkurransedeltagere som passerte
<leverandørnavn>
kvalifiseringskrav1
Konkurransedeltagere som passerte
<leverandørnavn>
kvalifiseringskrav2
Konkurransedeltagere som passerte
<leverandørnavn>
kvalifiseringskrav3
Konkurransedeltagere som passerte
<leverandørnavn>
kvalifiseringskrav4
Konkurransedeltagere som passerte
<leverandørnavn>
kvalifiseringskrav5
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
49
Konkurransedeltagere som passerte
<leverandørnavn>
kvalifiseringskravx
Antall konkurransedeltagere tilbudt kontrakt
<antall leverandører>
Konkurransens vinner1
<leverandørnavn>
Konkurransens vinner2
<leverandørnavn>
Konkurransens vinnerx
<leverandørnavn>
Pris vinner
<beløp eks mva>
Vurderingsdokument
<link til dokument>
Score Konkurransedeltager1
<score på tildelingskriterier>
Score Konkurransedeltager2
<score på tildelingskriterier>
Score Konkurransedeltager3
<score på tildelingskriterier>
Score Konkurransedeltager4
<score på tildelingskriterier>
Score Konkurransedeltager5
<score på tildelingskriterier>
Score Konkurransedeltagerx
<score på tildelingskriterier>
Meddelelsesbrev
<link til dokumenter>
Kontrakt
<link til dokumenter>
Antall klager på tildeling
<antall klager>
Klage på tildeling
<link til dokumenter>
Kilde: Oslo Economics
Med en slik database vil det være mulig å få en langt bedre oversikt over innkjøp
foretatt gjennom utlysning enn hva som er tilfellet i dag. For eksempel vil man
kunne finne antall utlysninger totalt og per virksomhet, total verdi på utlysningene,
total verdi på utlysningene innenfor en bestemt produktkategori, antall
leverandører som har deltatt, og hvilke leverandører som har gjeldende kontrakter
innenfor en bestemt produktkategori.
6.5 Samordning ved opprettelse av statlig rammeavtalesenter
Det er ikke slik at en stor felles innkjøpsenhet nødvendigvis utøver bedre mål- og
resultatstyring enn mange små innkjøpsenheter. Styring har imidlertid en
kostnadsside knyttet til innsamling av data, bruk av data og gjennomføring av
tiltak. Kostnadene vil ikke øke i takt med antall transaksjoner knyttet til en avtale,
eller ved økende antall avtaler, og det antas derfor at styring vil kunne
gjennomføres mer effektivt i en stor innkjøpsorganisasjon enn i en liten. I tillegg er
det trolig enklere å tiltrekke seg innkjøpskompetanse til en stor innkjøpsenhet.
En stor innkjøpsenhet vil enklere kunne forsvare å ha én eller flere analytikere i
organisasjonen enn en liten innkjøpsenhet. En analytiker vil være viktig for god
styring, da styringsdata i seg selv ikke skaper styring. Data må bearbeides og
brukes, selv der det er gjort en jobb for å lage gode måltall, og datainnhentingen
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
50
for en stor del er automatisert. En dyktig analytiker som har gode verktøy for
tilgang til data, og som jobber tett med en erfaren og kompetent innkjøpssjef,
danner et godt grunnlag for god styring av en innkjøpsenhet.
Det pågår et arbeid for å opprette en felles statlig innkjøpsenhet. Hovedformålet
med en slik enhet vil antagelig være det økonomiske potensialet knyttet til økte
rabatter som følge av økt konsolidering på kjøpersiden, men en slik organisering vil
altså etter vår oppfatning også ha positive effekter for styringen av statlige
innkjøp. Det må også være mulig å forvente at en slik enhet vil gå foran med å
utvikle og videreutvikle gode verktøy og rutiner for innkjøpsstyring, som så kan
tilgjengeliggjøres for andre statlige innkjøpsenheter.
6.6 Koordinering på tvers mellom statlige aktører
Det er en rekke aktører i staten som har en interesse innenfor feltet statistikk og
styringsdata, og som i en eller annen form berøres av tiltakene vi foreslår i denne
rapporten. For å sikre god samhandling, og hindre unødvendig dobbeltarbeid, vil
det være fornuftig med en formell koordinering av disse aktørene. Etter vår
forståelse vil følgende aktører være særlig relevante som deltagere i en slik
koordineringsgruppe:

Difi

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Finansdepartementet

DFØ

SSB
6.7 Overordnet kost/nytte-analyse av tiltakene
Det er krevende å beregne hva bedret styring av offentlige innkjøp vil kunne bety i
økt samfunnsøkonomisk nytte. Styring fungerer indirekte, og det er i teorien mulig
at en dårlig styrt innkjøpsorganisasjon oppnår bedre resultater enn en godt styrt
innkjøpsorganisasjon. Alt annet likt, vil det likevel være rimelig å anta at god
styring vil bety mer effektiv bruk av både de menneskelige ressursene i
innkjøpsavdelingen, og de økonomiske midler som brukes på innkjøp som
administreres av innkjøpsavdelingen.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
51
Potensialet for økt samfunnsøkonomisk nytte er utvilsomt stort. Med et samlet nivå
på offentlige anskaffelser på om lag 400 milliarder kroner i 2011, vil en
effektivisering på 2 prosent som følge av bedret styring gi en effekt på 8 milliarder
kroner. En årlig innsparing på dette nivået vil gi en netto nåverdi over 20 år (gitt 2
prosent
rente)
på
131
milliarder
kroner.
Så
kan
det
tenkes
at
effektiviseringspotensialet er 0,1 prosent eller 5 prosent, men det som er viktig å
få frem er at selv en liten forbedring vil få en stor positiv samfunnsøkonomisk
effekt.
Det er heller ikke enkelt å beregne kostnadssiden knyttet til de tiltak vi foreslår.
Utviklingen av bedre regnskapsrapporter på standardisert elektronisk form vil kreve
noe utviklings- og implementeringstid, men denne investeringskostnaden vil
antagelig
raskt
bli
kompensert
i
form
av
at
det
frigjøres
tid
ute
i
innkjøpsorganisasjonene som tidligere ble brukt til å lage mer eller mindre
manuelle styringsrapporter.
Innføringen av felles kontoplan har også en kostnad i form av utvikling og
implementering, men det er ikke store summer det vil være snakk om, og den økte
tidsbruken vil spres tynt utover svært mange personer (alle som er involvert i
kontering av fakturaer) og vil antagelig ikke gå på bekostning av andre oppgaver.
Økt bruk av e-handel er da et langt større prosjekt, med større potensiell kostnad.
Men også her bør det være mulig å tenke seg at implementeringskostnaden overgås
av nytten som følger av at ordrehåndteringen blir enklere. Da blir nettokostnad null
eller negativ, og man står igjen med en nytte som følger av bedre tilgang på
styringsdata, og effektiviseringspotensialet som følger av bedre styring.
Også innføringen av et elektronisk leverandør-, avtale- og konkurranseregister vil
ha en potensielt stor kostnad, men som det er vist i en tidligere analyse for Difi er
det
sannsynlig
at
innføringen
av
et
felles
verktøy
for
elektronisk
konkurransegjennomføring (som vil kunne være datakilden for et slikt register) i
seg selv er samfunnsøkonomisk lønnsomt. 12
12
Oslo Economics-rapport 2012-15 Samfunnsøkonomisk vurdering: Elektronisk konkurransegjennomføring og mer
effektive anskaffelsesprosesser, desember 2012
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
52
Samordning av innkjøp utredes nærmere i regi av Difi/FAD, der det blant annet vil
utarbeides en samfunnsøkonomisk analyse.
Koordinering på tvers mellom statlige aktører som berøres av arbeidet med
styringsdata og statistikk er et tiltak som har forholdsvis lav kostnad, men som vil
kunne bety mindre risiko for kostbart dobbeltarbeid, og mulighet for raskere
fremdrift i konkrete utviklingsprosjekter. Det anses sannsynlig at et slikt tiltak vil
være kostnadseffektivt.
Oppsummert synes det derfor som om det er sannsynlig at det kan realiseres
betydelig samfunnsøkonomisk nytte som følge av bedret styring av innkjøp, uten at
tiltakene
som
iverksettes
for
å
skape
bedre
styring
har
en
betydelig
samfunnsøkonomisk kostnad.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
53
7 Konklusjon
Til
bruk
for
statlige
virksomheters
styring
mot
effektiv
ressursbruk
i
innkjøpssammenheng, foreslår vi å benytte syv ulike datasett, noen knyttet til
overordnet styring og noen til detaljstyring. For å ta hensyn til om innkjøpene er
miljøvennlige, samfunnsansvarlige og innovative, drøfter vi mulig bruk av
regnskapsdata, når disse blir tilgjengelig på standardisert form. Vi har også
foreslått tiltak som vil gjøre det enklere å styre mot fastsatte innkjøpsmål, for
eksempel obligatorisk standard kontoplan i staten og standard rapporter basert på
regnskapsdata.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
54
Vedlegg 1: Intervjuguide intervjuer i forbindelse med
prosjektet Bedre styringsdata og statistikk del B
Det offentlige gjør innkjøp for nesten 400 milliarder kroner i året i Norge. Det er
knyttet en rekke målsetninger til disse innkjøpene. Vi ønsker å kartlegge hvilke
målsetninger dette er, og i hvilken grad oppnåelse av disse målsetningene måles i
dag. Vi legger opp til å gjennomføre semistrukturerte intervjuer, det vil si at vi
drøfter oss igjennom ulike tema for å belyse problemstillingene i oppdraget. Under
er det spørsmål vi tar utgangspunkt i under intervjuene.
1: Hva er det viktig for dere å måle når det gjelder offentlige innkjøp?

Resultatmål?

Prosessmål?

Økonomiske mål?

Juridiske mål?

Samfunnsmål?

o
Miljømål?
o
Etiske mål
o
Innovasjon?
Internasjonale mål?
o
Rapportering til WTO?
o
Rapportering til EØS?
2: Hvorfor er det viktig for dere å følge opp disse målene?
3: Hvor konkrete er disse målene formulert?

Visjon?

Målsetning?

Operasjonalisert måltall?
4: I hvilken grad måler dere om disse målene oppnås i dag?
5: Hvordan måler dere om disse målene oppnås i dag?

Manuelt/automatisk?

Egen regi/rapportering fra underliggende enheter?

Daglig/månedlig/årlig?
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
55

Systematisk/ad hoc?
6: Er det arbeidskrevende å utføre disse målingene?
7: Kunne målingene vært gjort enklere – i så fall hvordan?
8: Er data om anskaffelser tilgjengelig i din virksomhet?
o
Tilgjengelig i elektronisk form?
o
Tilgjengelig i standardisert elektronisk form?
9: Er det ut i fra din vurdering behov for andre data om anskaffelser enn det din
virksomhet har?
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
56
Litteratur
Albano, G. L., Sparro, M. 2010. Flexible Strategies for Centralized Public
Procurement. Review of Economics and Institutions, 1 (2), Article 4. doi:
10.5202/rei.v l i2.4. Hentet fra www.rei.unipg.it/rei/article/view/17
Difi. Konkurransepreget dialog. Hentet fra
http://www.anskaffelser.no/tema/innovasjon/innovasjon-steg-forsteg/gjennomfore-konkurransen/konkurransepreget-dialog
Europa-parlamentets
(anskaffelsesregler
og
for
rådets
direktiv
2004/17/EF.
forsyningssektorene).
Hentet
2004.
fra
Artikkel
67
http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2004L0017:20100101:EN:PD
F)
Europa-parlamentets og rådets direktiv 2004/18/EF. 2004. Artikkel 76 (regler for
anskaffelser
i
klassisk
sektor)
Hentet
fra
http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:134:0114:0240:EN:PDF)
Finansdepartemtentet. 2005. Bevilgningsreglementet. Vedtatt av stortinget 26. mai
2005.
Finansdepartementet. 2003. Reglement for økonomistyring i staten. Bestemmelser
om økonomistyring i staten. Fastsatt 12. desember 2003 med endringer, senest 8.
juni 2010.
Företagarna. 2008. Små företag och offentlig upphandling – en problematisk
relation men med enorm potential.
Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet. 2009. St.meld. nr. 36 (20082009) Det gode innkjøp. Tilråding frå Fornyings- og administrasjonsdepartementet
av 8. mai 2009, godkjend i statsråd same dagen. (Regjeringa Stoltenberg II)
Initiativ for etisk handel. 2009. Etiske krav i offentlige anskaffelser.
Justis- og beredskapsdepartementet. LOV-2006-05-19-16: Lov om rett til innsyn i
dokument i offentleg verksemd (offentleglova).
Justis- og beredskapsdepartementet. LOV 2000-04-14 nr 31: Lov om behandling av
personopplysninger (personopplysningsloven).
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
57
Justis- og beredskapsdepartementet. NOU 2006: 6: Når sikkerheten er viktigst.
Beskyttelse av landets kritiske infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.
Lægreid, Per, Paul G. Roness and Kristin Rubecksen. 2005. Performance
management in practice: The Norwegian way. Working paper 8-2005. Stein Rokkan
Centre for Social Studies. Bergen. UNIFOB AS.
Mahoney, M.S. and Webley, Paul. 2004. The Impact of Transparency – A CrossNational Study. School of Psychology. University of Exeter. Exeter. U. K. Nasjonalt
program
for
leverandørutvikling.
anskaffelser.
Miniveiledning
om
innovative
offentlige
Hentet
fra
http://leverandorutvikling.nsp01cp.nhosp.no/getfile.php/Programmets%20brosjyre
r/Miniveiledning.pdf
Oslo Economics. 2011. Samordning av statlige innkjøp. (Oslo Economics-rapport
2011-8)
Oslo Economics. 2012. Sammenstilling av erfaringer fra samordning av innkjøp.
(Oslo Economics-rapport 2012-13)
I Oslo Economics 2012 Sentralisering av IKT-funksjoner i staten. (Oslo Economicsrapport 2012-8)
Oslo Economics. 2012. Offentliggjøring av leverandørreskontro. Delrapport A i
prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser». (Oslo
Economics-rapport 2012-18)
Senter for statlig økonomistyring13. 2010. Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i
staten. 2. opplag.
Senter for statlig økonomistyring. 2005. Bakgrunnsnotat om mål- og resultatstyring.
Support for Improvement in Governance and Management (Sigma). 2011.
Performance Measurement. Public procurement brief 21.
TemaNord. 2005. Measuring the Environmental Soundness of Public Procurement in
Nordic Countries. Report 2005:505. Nordic Council of Ministers, Copenhagen 2005.
13
Senter for statlig økonomistyring skiftet navn til Direktoratet for økonomiforvaltning 14.11.2011.
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
58
Hentet
fra
http://www.norden.org/no/publikasjoner/publikasjoner/2005-
505/at_download/publicationfile
World Trade Organisation (WTO). Agreement on Government Procurement. 1996.
Hentet fra: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94_01_e.htm
Delrapport B i prosjektet «Bedre styringsdata og statistikk om offentlige anskaffelser»
59
Besøksadresse:
Dronning Mauds gate 10
0250 Oslo
Postadresse:
1540 Vika, 0117 Oslo
E-post: [email protected]
Telefon: +47 21 99 28 00
Faks: +47 966 30 090
Org. nr.: 993 924 741
www.osloeconomics.no