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Politisches System Schweiz
Politisches System Schweiz
Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der
Universität Bern
Föderalismus
Prof. Dr. Andreas Ladner
IDHEAP Lausanne
Frühjahrssemester 2012
Andreas Ladner
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Bedeutung
Glieder eines Gesamtstaates haben
bedeutende rechtliche und politische
Autonomie und bedeutsamen Einfluss auf
die Entscheidungen des Gesamtstaates
Andreas Ladner
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Das Ende des Föderalismus?
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Mörgeli: Keine EU-Schilder
SVP-Nationalrat Christoph Mörgeli reichte bereits eine
Motion ein, mit der er den Bundesrat beauftragen will, auf
den Nummernschildern das Schweizer Wappen und die
Kantonswappen zu belassen. Ein Verzicht würde für den
Zürcher Nationalrat eine Angleichung an EU-Verhältnisse
bedeuten. Mit der EU hat dies jedoch nichts zu tun: Auch
bei einem allfälligen EU-Beitritt könnte die Schweiz
Autoschilder mit Kantonswappen verwenden. Es gibt
diesbezüglich keine Vorschriften in der EU.
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Aktuellere (politische) Fragen
• Pittbullverbot
• Kooperative Steuerung des
Hochschulsystems, Bildungswesen
• Spitzenmedizin
• Kinderzulagen
• Steuerwettbewerb
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Föderalismus =
• „Kantönligeist“; 26 Bildungssysteme,
Baugesetze usw.
• Gratwanderung zwischen grösstmöglicher
Autonomie der Gliedstaaten und zentraler
Steuerung unter den Aspekten der
Wirtschaftlichkeit, Gleichheit und
Gerechtigkeit.
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Föderalismus
„Der Föderalismus ist - zusammen mit der direkten Demokratie - eine
der tragenden Säulen des schweizerischen Bundesstaates.
Er kann als eine Form der Dezentralisierung des Staates gesehen
werden, die in erster Linie dazu dient, die Vielfalt in der Einheit zu
erhalten und den Staat dem Bürger anzunähern.
Er ist dauernd in Bewegung und steht heute vor neuen
Herausforderungen wie beispielsweise dem neuen Finanzausgleich,
der Europäischen Integration oder der wachsenden Bedeutung von
Städten und Agglomerationen.“
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CH: Anti-etatistische Prägung
• Bürgerliche bemühen den Föderalismus,
wenn es darum geht, den Sozialstaat
abzuwenden oder gegen die
Bevormundung der Kantone
anzukämpfen.
• Die politische Linke bemüht ihn z.B. im
Kampf gegen den Polizeistaat.
Linder 1999: 136
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Fédération ≠ confédération
• D’un point de vue juridique, une confédération d’États
repose sur un traité international, alors qu’une fédération
repose sur une constitution.
• La confédération suisse n’est pas une confédération.
Andreas Ladner
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Die Bedeutung der verschiedenen Ebenen in der
Schweiz
100%
90%
20.5
26.9
30.6
80%
70%
60%
30.4
59.6
8.0
10.9
50%
1.3
40%
65.1
30%
20%
58.5
49.1
39.2
10%
0%
CH
NO
Commune
DK
Canton
NL
Confédération
Source: Size and Local Democracy: Pourcentages de réponses „grande influence“
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www.federalism.ch / www.forumfed.org
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Links:
• Int. Föderalismusforum:
http://www.forumfed.org/default.asp?lang=
en
• Bundesamt für Justiz:
http://www.ofj.admin.ch/themen/foederalis
mus/intro-d.htm
• Föderalismusinstitut Uni Fribourg:
http://www.federalism.ch/
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1.
Föderalismus: Theoretische Vorstellung
und ein internationaler Vergleich
Andreas Ladner
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Föderalismustheorien alt
Die traditionellen Föderalismustheorien
der Aufklärung und des 19. Jh. gehen von
der Existenz ursprünglich unabhängiger
Regionen mit unterschiedlichen
kulturellen, ökonomischen und ethnischen
Ausprägungen aus und stellen primär die
Integration heterogener Gesellschaften
durch eine föderative Ordnung in den
Mittelpunkt.
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Föderalismustheorien neu
Die neueren Theorien setzen den
demokratischen Gesamtstaat schon
voraus und rücken die Machtaufgliederung
durch vertikale Gewaltenteilung mittels
föderalistischer Institutionen und den
Minoritätenschutz mittels möglichst
weitgehender territorialer Eigenständigkeit
ins Zentrum.
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The Federalist Papers
85 Essays
geschrieben in den
Jahren 1787/88 mit
dem Ziel,
Unterstützung für die
US-Verfassung zu
gewinnen.
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No. 51
In a single republic, all the power surrendered by the
people is submitted to the administration of a single
government; and the usurpations are guarded against by
a division of the government into distinct and separate
departments.
In the compound republic of America, the power
surrendered by the people is first divided between two
distinct governments, and then the portion allotted to
each subdivided among distinct and separate
departments.
Hence a double security arises to the rights of the
people. The different governments will control each
other, at the same time that each will be controlled by
itself.
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Wichtigste Funktionen:
• Verstärkte Machtkontrolle in demokratischen
Regierungssystemen
• Erhöhte Partizipationsmöglichkeiten der
Bevölkerung
• Erleichterte Durchsetzungschancen dezentral
organisierter Interessen
• Entlastung zentraler Entscheidungsinstanzen
• Verstärkter Schutz von Minderheiten
• Erleichterung von Experimenten und
Sonderlösungen im lokalen Raum
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Unterschiedliche Schwerpunktsetzungen je nach Disziplin
Staatsrechtlich: Politische Systeme sind
dann föderalistisch organisiert, wenn die
entscheidenden Elemente des Staates
(Legislative, Exekutive, Judikative) sowohl
im Gesamtstaat wie auch in den
Gliedstaaten vorhanden sind, ihre
Existenz verfassungsrechtlich geschützt
ist und durch Eingriffe der anderen Ebene
nicht beseitigt werden können.
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Sozialphilosophisch: Der Föderalismus ist
ein dem Subsidiaritätsprinzip und der
Genossenschaftsidee verwandtes
gesellschaftliches Organisationsmodell,
das auf weitgehende Autonomie kleiner
Gruppen und dezentraler Einheiten beruht.
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Ökonomischer Föderalismus: Hier steht
die optimale Allokation von
aufgabenspezifischen
Entscheidungskompetenzen auf die
verschiedenen Staatsebenen im
Vordergrund. Ausgangspunkt bilden das
Dezentralisierungstheorem und die
fiskalische Äquivalenz.
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Vorteile der Dezentralisierung aus ökonomischer Sicht
• Über die Bereitstellung eines öffentlichen Gutes
wird in den Teilgebieten entschieden ->
Präferenzen der Stimmbürgerschaft werden
besser berücksichtigt
• Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz kann
besser berücksichtigt werden
• Die Gebietskörperschaften stehen in einem
Wettbewerb, produzieren billiger und sind
innovativer
• Planungs- und Entscheidungskosten sind
geringer, da die Präferenzen der
Stimmbürgerschaft besser bekannt sind
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Vorteile der Zentralisierung aus ökonomischer Sicht
• Gewisse Leistungen können wegen Unteilbarkeiten nicht
unter einer kritischen Grösse erbracht werden.
• Nutzenstreuungen sind geringer. Bei grösseren
Gebietskörperschaften streut der Nutzen weniger über
das Territorium hinaus (weniger Spill overs).
• Koordinationszwang: wenige und grössere
Gebietseinheiten weisen geringere Entscheidungskosten
aus.
• Sinkende Durchschnittskosten: Leistungen können für
das Gesamtgebiet günstiger erstellt werden (Economies
of scales).
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Politikwissenschaftliche Perspektive:
Beurteilung der Leistungsfähigkeit des
Föderalismus sowohl unter dem Aspekt
der Willensbildung und der
Legitimation, wie auch unter dem
Aspekt der Effizienz und der
Effektivität.
Welche Sichtweise findet sich in unserer Verfassung?
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Föderalistische Staaten
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Ca. 25 Staaten
Belgien, 3 Regionen, 3
Gemeinschaften, Verfassung von 1994
Kanada, 10 Provinzen, 3 Territorien,
Verfassung von 1867/1982
Bosnien und Herzegowina, 2 Entitäten Vereinigte Staaten von Amerika, 50
(innerhalb der bosniakisch-kroatischen
Bundesstaaten, 1 Bundesdistrikt,
Entität "Föderation Bosnien und
Verfassung von 1787
Herzegowina" 10 Kantone)
Deutschland, 16 Länder, Grundgesetz
von 1949
Österreich, 9 Bundesländer, Verfassung Mexiko, 31 Bundesstaaten, 1
von 1929.
Territorium, Verfassung von 1917
Schweiz, 26 Kantone (bis 2000: 20
Kantone und 6 Halbkantone),
Verfassung von 1848 (Totalrevisionen
von 1874 und 1999)
Spanien, 17 autonome Gemeinschaften, Saint Kitts and Nevis
zwei Autonome Städte (Ceuta, Melilla)
Serbien Montenegro
Venezuela, 23 Bundesstaaten, 1
Bundesdistrikt, Verfassung von 1999
Russland, 21 Teilrepubliken, 6
Regionen, 49 Gebiete, 2 Städte
föderaler Bedeutung, 1 autonomes
Gebiet, 10 autonome Bezirke und 7
Föderationsbezirke, Verfassung von
1993
Argentinien, 23 Provinzen, 1
Bundesdistrikt, Verfassung von 1994
Brasilien, 26 Bundesstaaten, 1
Bundesdistrikt, Verfassung von 1988
Australien, 6 Bundesstaaten, 2
Territorien, 3 Außengebiete, Verfassung
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Äthiopien, 9 Bundesstaaten, 2
eigenständige Städte,
Verfassung von 1995
Komoren, 3 Territorien,
Verfassung von 2001
Nigeria, 36 Bundesstaaten, 1
Territorium, Verfassung von
1979
Südafrika, 9 Provinzen,
Verfassung von 1996
Indien, 28 Staaten, 7
Territorien, Verfassung von
1950
Pakistan, 4 Provinzen, 2
Territorien, Verfassung von
1973
Irak, 3 Bundesstaaten,
Verfassung von 2005
Vereinigte Arabische
Emirate, 7 Emirate,
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Saint Kitts and Nevis
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India
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La Belgique
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Kanada
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Importance of Federalism
• 40 per cent of the world’s population
• almost all democracies with large areas and/or populations are
federal
• democratization brings along federalism (Argentina, Brazil, Mexico)
• with Belgium, Ethiopia and Spain formerly unitary countries
become federalist
• federalism has been adopted in post-conflict democracies (Bosnia,
Democratic republic of Congo, Iraq, Sudan, South Africa)
• the EU has a number of federal characteristics
Anderson (2008:1ff)
Andreas Ladner
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Common characteristics
•
•
•
•
•
•
At least two orders of government, one for the whole country and one for
the regions with different elections
A written constitution with some parts which cannot be amended by the
federal government alone
A constitution that formally allocates legislative and fiscal powers to the
two orders of government ensuring some genuine autonomy for each
order
Usually some special arrangements in the upper houses for the
representation of the constituents units giving to smaller units greater
weight than they would merit
An umpire procedure to rule on constitutional disputes between
governments
A set of processes and institutions for facilitating or conducting relations
between governments
Anderson (2008:3ff.)
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Names of the Constituent Units
•
•
•
•
•
•
•
Andreas Ladner
States: Australia, Brazil, Ethiopia, India, Malaysia, Mexico,
Nigeria, US
Provices: Argentina, Canada, Pakistan, South Africa
Länder: Austria, Germany
Cantons: Switzerland
Regions, communities: Belgium
Autonomous communities: Spain
Regions, republics, autonomous areas, territories, cities: Russia
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Zentrale Unterscheidungsmerkmale
A. Gebietseinteilung, bevölkerungsmässige und wirtschaftliche Disparitäten
B. Aufgabenteilung
C. Einnahmen- und Ausgabenaufteilung
D. Steuerhoheit und Steuersysteme, materielle und formelle Harmonisierung
E. Regelung der Mitwirkung der Gliedstaaten an der Willensbildung auf
Bundesebene
F. Finanzielle Disparitäten zwischen den Gliedstaaten und Ausgleichsinstrumente
G. Geplante Reformbestrebungen
Stalder 1999: 3
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The Constituent Units
•
From 2 (St. Kitts and Nevis, Bosnia-Herzegowina) to 50 (USA) or 86
(Russia)
•
The largest unit may be bigger than many countries (Uttar Pradesh in
India: 160 million people, California: 34 million)
•
Some units may be very tiny: Nevis has only 12,000 people, AI has
15,000.
•
In some countries one or two units encompass the majority of the
population (St. Kitts 75 %, Flanders 58 %, Punjab in Pakistan 56 %)
•
In other countries the largest unit constitute a small part of the
population (California 12 %, Moscow 7 %, Zurich 17.3 %)
Anderson (2008:14ff.)
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Weitere Begriffe
• Symmetrischer Föderalismus
– Die föderalen Einheiten (Kantone) haben im Prinzip
dieselben Aufgaben, Kompetenzen und Ressourcen
• Asymmetrischer Föderalismus
– Die föderalen Einheiten sind nicht zuletzt auch
betreffend ihrer Autonomie unterschiedlich (Kanada:
Québec, Provinzen und Territories; Washington DC)
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Kongruenter und inkongruenter Föderalismus
• Kongruent: Die föderalistischen Einheiten sind
ethnisch und kulturell das genaue Abbild des
Staates.
• Inkongruent: Die föderalistischen Einheiten
unterscheiden sich stark voneinander. Für sich
selbst sind sie jedoch homogener als der
Gesamtstaat.
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Examples
• Argentina, Austria, Australia, Brazil, Germany, Mexico, the
United States have a clearly dominant language and relatively
low levels of religious or ethnic diversity
• In Switzerland, India, Canada, Ethiopia, Spain, Belgium or
Russia the diversity is reflected in the composition of the
constituent units.
Anderson (2008:17f.)
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Who Does What and How?
Basically two different approaches:
•
Dualist Models: Different jurisdictions are assigned to each order of
government, which then delivers and administers its own programs
(Canada, Brazil, US).
•
Integrated Models: Many shared competences and the constituentunit governments often administer centrally legislated programs or
laws (Germany, Austria, South Africa, Spain).
•
India and Switzerland have strong features of both. Australia is dualist
in administrative arrangements, but has many areas of concurrency.
Anderson (2008:21 ff.)
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Aufgabenerbringung
• Kooperativer Föderalismus
– Verschiedene Ebenen arbeiten zusammen, um gewisse Aufgaben zu
erfüllen
• Dualer Föderalismus
– Klare Kompetenzabgrenzung zwischen den beiden/verschiedenen
Ebenen (Zweipolare Verfassungsordnung)
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Kompetenzstruktur
Kompetenzstruktur
Schweiz
Kanada
USA
Deutschland
Österreich
dualistisch, zum Teil
integriert,
Übergewicht des
Bundes im
Sozialstaatsbereich,
Bundeskompetenzen
können nur durch
Zustimmung von Volk
und Ständen
geschaffen werden,
Kompetenzvermutung zu Gunsten der
Kantone
dualistisch,
differenziert nach
Politikfeldern,
konkurrenzierende
Zuständigkeiten bei
unterschiedlicher
Ableitung in so gut
wie allen
innenpolitischen
Bereichen
dualistisch mit starker
Stellung des
Präsidenten,
Differenzierung nach
Politikfeldern,
Übergewicht des
Bundes, allerdings
parallele Steuer- und
Finanzverfassungen,
Residualkompetenz
bei den Einzelstaaten
integriert, funktionale
Differenzierung nach
Kompetenzarten,
Administration bei
den Ländern,
Gesetzgebung
(Ausnahme Kultur,
Bildung, Polizei und
innere Sicherheit)
weitgehend beim
Bund (auch
Steuergesetzgebung)
integriert, teilweise
funktionale
Differenzierung nach
Kompetenzarten,
kaum ausschliessliche
Gesetzgebungskompe
tenz der Länder,
starkes Übergewicht
des Bundes
Nach Stalder 1999
Andreas Ladner
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Patterns of distribution of power in different policy area
•
•
•
•
•
•
•
•
Defence: always federal sometimes constituent units (CU)
Treaty ratification: almost always federal, sometimes CU
Major physical infrastructure: usually federal, sometimes concurrent, joint
or shared or CU
Primary and secondary school: usually CU, occasionally concurrent,
rarely federal
Post secondary education and research: no clear pattern
Pensions: either concurrent, joint, shared or federal
Health care: usually CU, sometimes concurrent, joint or shared
Police: usually shared, occasionally concurrent or joint, rarely federal or
CU
joint = to orders make decisions toghether; concurrent = both make laws in defined areas; shared =
different legal powers, decisions are made independently
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Residual Power
• In bottom-up federations residual power is in the
hands of the constituent units
• In federations that emerged from previously unitary
regimes, residual power is in the hands of the
federal state
Andreas Ladner
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Verhältnis zwischen den föderalen Einheiten
• Konkurrenzieller Föderalismus
– Die föderalen Einheiten stehen zueinander in Konkurrenz zum Wohle der
Bürgerinnen und Bürger (exit)
• Solidarischer Föderalismus
– Ausgleich der Bedingungen unter den verschiedenen föderalen Einheiten
mit Finanzausgleich, Zusammenarbeit usw.
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Competition
• Many economist argue that a federation should minimize the
extent to which constituent units use tax competition to
influence companies and individuals to locate in a particular
area (limited control over mobile taxpayers). Danger:
downward spiral of tax rates, loss of revenues, focus on other
taxes.
• Some economist favour fairly extensive tax competition
because they believe it can promote better services (Anderson
2008: 31).
Andreas Ladner
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Different revenue and spending arrangements
• In some countries, the central government dominates the
levying and collection of revenues as well as the delivery of
programs.
• In other countries, the constituent units play a more important
role in the collection of revenues and their expenditures are
larger.
Andreas Ladner
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Revenues: Central-government revenues relative
to total government revenues
around 45 %
54 %
between 60 and 75 %
over 80 %
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Canada, Switzerland
United States
Austria, Australia, Belgium, Brazil,
India, Germany, Spain
Argentina, Malaysia, Mexico,
Nigeria, Russia, South Africa,
Venezuela
51
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Spending: Central-government direct spending relative
to total government spending
30 to 40 %
between 45 and 60 %
over 75 %
Andreas Ladner
Switzerland, Canada, Belgium,
Germany
Argentina, Australia, Austria,
Brazil, India, Mexico, Nigeria,
Russia, Spain, South Africa, US
Malysia, Venezuela
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http://www.economics.uni-linz.ac.at/Schneider/Kompendiumf.PDF
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Transfers to constituent units
• In all countries central government raises more
revenue than it spends for its own needs.
• Some transfers are unconditional, others are
conditional (and for example promote the
achievement of national purposes or standards).
Andreas Ladner
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Central transfer relative to constituent-unit spending
13 to 26 %
23 to 30 %
44 %
46 %
68 %
73 %
more than 83 %
Andreas Ladner
Canada, Switzerland, US
Russia, Malysia
Germany
Australia, India
Belgium
Spain
South Africa, Nigeria, Mexico
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Tax systems
• Income tax and value added tax
• Which shares go to the different tiers?
• Who decides on the tax rate?
Andreas Ladner
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Einkommenssteuer
Schweiz
Kanada
USA
Deutschland Österreich
Einziehende Stelle
Bund, Kantone,
Gemeinden
Bund, Provinzen Bund, Staaten
Anteil Bund
Anteil Gliedstaaten
Anteil lokale Ebene
28.8
63.0
81.5
42.5
69.0
ca. 43
37.0
18.5
42.5
16.5
ca. 28
15.0
14.5
Steuerföderalis- Bund regelt
Steuerföderalis- harmonisiert
harmonisiert
mus
Steuerbasis und mus
(Verteil(VerteilProgression,
schlüssel)
schlüssel)
über die Höhe
entscheiden
Provinzen
Einkommenssteuer
(Lohnsteuer)
Steuerverbund
(Gemeinschaftssteuer)
Bund
Nach Stalder 1999, eigene Ergänzungen
Andreas Ladner
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Warenumsatzsteuer
Schweiz
Kanada
USA
Deutschland
Österreich
Wahrenumsatzsteuer
Anteil Bund
Anteil Gliedstaaten
Anteil lokale Ebene
Verteilung
100.0
46.2
50.0
69.5
100.0
48.0
18.7
Spezialsteuern Weitere
Umsatzsteuern
2.0
11.8
53.8
Verteilschlüssel Verteilschlüssel
Nach Stalder 1999, eigene Ergänzungen
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Vertical Relations
In federations the two houses the parliament
• are constituted on different representative principles, with one
chamber (usually the upper house) using a formula based on
constituent units whereas the system for the lower house is
closer to the representation by population
• are elected or namend in different ways
• can have quite similar or distinct powers
Andreas Ladner
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Bundesrat (Germany)
• Probably the most distinct Upper House
• Länder delegates are not elected but named by their
governments and officially led by their ministerpresidents
• Legislation that affects the Länder must be approved by
the Bundesrat
Andreas Ladner
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Representation in the Upper House
• Equal number of members from each full constituent
units: Argentina, Australia, Brazil, Nigeria, Mexico,
Russia, South Africa, Switzerland
• Unequal number with weight given to population: Austria,
Belgium, Canada, Ethiopia, Germany, India
Andreas Ladner
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Power of the Upper House
•
•
•
•
•
•
•
Andreas Ladner
US: Senate has all power of the House of Representatives, but it
alone approves key appointments, declarations of war and treaties.
Argentina, Australia, Brazil, Switzerland: absolute veto power
Germany: Veto over matters affecting Länder and suspensive veto
over other matters
India, Nigeria: veto of the Upper House can be overridden in a joint
sitting of the two Houses
Austria, Malaysia, Spain: Suspensive veto only
Canada: extensive legal powers but only uses them to revise and
delay
Belgium: Veto on all matters that can affect the federal system.
62
Politisches System Schweiz
Disparities between constituent units
•
The wealth of constituent units within federation differs greatly,
affecting their ability to raise own-source revenue.
•
Most federations have provisions for dealing with these differences
through transfers.
•
There is a great variety in the design and the underlying principles for
these transfers.
Andreas Ladner
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Politisches System Schweiz
Different redistribution systems
•
Usually there are transfers from central government to the constituent
units. In Switzerland and Germany there also transfers from richer to
poorer constituent units.
•
What is the aim of the equalization: minimal standards, same level,
within a range, super-equalization?
•
The importance of unconditional transfers in equalization programs
varies.
•
Conditional transfers can also include equalization considerations.
•
Central government spending (investments) in specific areas can also
have a equalizing effect.
Andreas Ladner
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Politisches System Schweiz
Föderalismus und Dezentralisation (Lijphart 1999)
• Federal and decentralized: Australia, Canada, Germany,
Switzerland, United States, Belgium
• Federal and centralized: Venezuela, Austria, India
• Semi-federal: Israel, Netherlands, Papua New Guinea, Spain,
Belgium (before 1993)
• Unitary and decentralized: Denmark, Finland, Japan, Norway,
Sweden
• Unitary and centralized: Bahamas, Barbados, Botwwana, Colombia,
Costa Rica, Greece, Iceland, Ireland, Jamaica, Luxembourg, Malta,
Mauritius, New Zealand, Portugal, United Kingdom, France, (Italy),
Trinidad.
Andreas Ladner
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Politisches System Schweiz
Federalist and unitary countries compared
Andreas Ladner
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Politisches System Schweiz
Quelle D. Freiburghaus, MPA-Unterlagen
Andreas Ladner
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Politisches System Schweiz
Und heute?
Auf dem Weg vom kooperativen Föderalismus
zu multi-level Governance! (Beispiel Tripartite
Agglomerationskonferenz)
Andreas Ladner
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Politisches System Schweiz
2.
Der Schweizer Föderalismus
2.1 Herausbildung
Andreas Ladner
69
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Vom Staatenbund zum Bundesstaat
Mit der Bundesverfassung von 1848
wurde aus dem Staatenbund ein
Bundesstaat. Es entsteht ein souveräner
Staat, basierend auf einer Verfassung. Die
Kantone sind nicht mehr Vertragspartner,
sondern unterstehen einem
gemeinsamen, übergeordneten Gesetz,
der Verfassung. Die Verfassung räumt den
Kantonen allerdings eine wichtige Rolle
ein.
Andreas Ladner
70
Politisches System Schweiz
Und weiter:
• Die Totalrevision von 1874 ändert nichts
am Status der Kantone.
• Und auch in der Folge wird wenig
verändert, einzig die Aufgaben des
Bundes werden kontinuierlich ausgebaut.
Andreas Ladner
71
Politisches System Schweiz
Vom Referendum zur Konkordanz
• Zwischen 1874 und 1891 werden 2/3 der 19
Vorlagen abgelehnt.
• Dabei handelte es sich vor allem Vorlagen,
die unter den Begriffen Modernisierung,
Zentralisierung und Säkularisierung
zusammengefasst werden können.
• Allerdings sind in dieser Zeit auch 140
Vorlagen durchgekommen, ohne dass sie
dem Volk unterstellt wurden.
Vgl. Kölz (2004: 633)
Andreas Ladner
72
Politisches System Schweiz
Obstruktionspolitik
Non
12.05.1872
O
19.04.1874
O
23.05.1875
F
23.04.1876
F
09.07.1876
F
21.10.1877
F
30.07.1882
F
26.11.1882
F
06.12.1891
F
Revision
totale
Revision
totale
Loi fédérale
sur le droit de
vote des
citoyens
suisses
Loi fédérale
sur l'émission
et le
rembourseme
nt des billets
de banque
Loi fédérale
sur la taxe
d'exemption
du service
militaire
Loi fédérale
concernant les droits
politiques des
Suisses établis et en
séjour, et la perte
des droits politiques
des citoyens suisses
Loi fédérale
concernant les
mesures à
prendre contre les
épidémies offrant
un danger général
(No 24)
Arrêté fédéral
concernant
l'exécution de
l'article 27 de la
constitution
fédérale (No 25)
Schulvogt
Arrêté fédéral
concernant
l'achat du
chemin de fer
Central suisse
(No 39)
ZH
BE
LU
UR
SZ
OW
NW
GL
ZG
FR
SO
BS
BL
SH
AR
AI
SG
GR
AG
TG
TI
VD
VS
NE
GE
18.7
30.7
65.5
96.4
84.6
93.1
87.5
25.7
70.8
78.5
38.3
18.7
16.3
6.5
62.6
92.8
50.0
57.2
38.0
16.5
54.0
93.9
86.6
53.2
63.5
5.4
22.3
61.7
92.1
82.4
83.3
81.1
24.1
60.4
79.3
34.9
13.6
13.4
3.2
17.1
85.7
43.3
47.2
34.9
17.1
66.7
39.9
84.5
7.1
22.6
25.8
44.9
65.6
92.7
81.8
89.0
88.7
46.9
66.8
82.6
57.6
31.0
39.6
23.7
27.0
85.5
52.0
53.0
50.9
28.0
65.4
59.8
87.6
30.4
30.1
29.7
83.1
89.0
88.8
38.1
60.1
82.6
40.4
54.2
36.1
76.0
32.9
42.9
62.0
46.3
68.3
80.2
90.6
54.4
50.0
66.4
48.6
59.8
82.7
91.5
28.3
56.1
66.9
93.3
49.9
75.0
72.9
36.8
66.2
84.7
37.4
44.0
25.1
11.3
72.3
85.3
67.0
56.6
41.6
31.7
81.7
57.6
87.6
60.1
96.9
39.5
59.3
74.9
94.5
82.7
88.6
90.8
43.6
72.9
86.8
67.3
44.4
50.3
43.9
54.5
91.3
71.6
58.9
65.2
41.0
86.6
64.7
88.3
34.3
62.5
65.8
84.8
85.2
98.2
91.0
87.1
91.4
94.4
79.0
90.6
73.1
87.6
80.7
65.6
93.1
97.5
90.5
71.6
79.5
72.7
73.3
65.7
94.0
35.7
61.1
64.8
58.8
73.4
95.4
94.2
97.9
94.7
75.2
80.0
83.2
48.5
46.3
66.5
71.3
65.6
91.9
71.6
69.0
60.9
43.7
64.5
54.1
87.5
29.1
52.7
78.3
39.9
73.5
92.2
91.2
94.7
92.0
78.4
82.6
83.4
44.0
29.6
36.1
91.6
53.2
88.4
69.2
66.6
62.7
50.7
73.5
96.1
95.4
74.8
76.0
CH-Non
50.5
36.8
50.6
61.7
54.2
61.8
78.9
64.9
68.9
Andreas Ladner
73
Politisches System Schweiz
Entwicklung der Bundesaufgaben
• Die Verfassung von 1848 gestand dem Bund nur minimale
Kompetenzen im Bereich des Geld-, Zoll- und Postwesens zu.
• Mit der Totalrevision von 1874 wird der Bund zum
Hauptgaranten der Grundrechte (politische Rechte,
Niederlassungs-, Vereins- und Versammlungsfreiheit). Dazu
kommt die Handels- und Gewerbefreiheit, welche eine
wirtschaftliche Wettbewerbsordnung garantiert.
• In den Bereich der nationalen Infrastrukturpolitik fällt im 19.
Jahrhundert die Einrichtung der nationalen Hochschulen und
die Übernahme der Bundesbahnen (1891).
Andreas Ladner
74
Politisches System Schweiz
Kompetenzverschiebungen zugunsten des Bundes
• Sozialversicherung
– Kranken- und Unfallversicherung (1890)
– Alters- und Invalidenversicherung (1890)
– Mutterschaftsversicherung (1945)
– Arbeitslosenversicherung (1945/1947)
• Raumordnung und Umweltschutz
– Forstwesen (1897)
– Gewässerschutz und Wassernutzung (1908/1953/1975)
– Raumplanung (1969)
– Umweltschutz (1971)
Andreas Ladner
75
Politisches System Schweiz
• Verkehrswesen
– Bundesbahnen (1891)
– Schifffahrt (1919)
– Automobilverkehr (1921)
– Nationalstrassenbau (1958)
– Bau der Alpentransversale (1992)
• Energiepolitik
– Wasserkraft (1914)
– Rohrleitungen (1961)
– Atomkraft (1958)
– Energiepolitik (1990)
Andreas Ladner
76
Politisches System Schweiz
• Wirtschaftspolitik
– Banknotenausgabe (1891)
– Errichtung Nationalbank (1905)
– Wirtschaftsartikel, Konjunkturpolitik (1947, 1978)
– Konsumentenschutz (1981)
– Mieterschutz (1986)
• Vereinheitlichung des Zivil- und Strafrechts (1898)
• Abgaben
– Stempelabgaben (1917)
– Verrechnungssteuer (1958)
– direkte Bundessteuer (1958)
– Warenumsatzsteuer/Mehrwertsteuer (1958/1993)
Andreas Ladner
77
Politisches System Schweiz
2.2 Grundprinzipien, Institutionen und Prozesse
Andreas Ladner
78
Politisches System Schweiz
Die Grundprinzipien des schweizerischen Föderalismus
• Die Existenz der Kantone ist garantiert
• Den Kantonen steht es frei, wie sie sich im Inneren
organisieren
• Die Kantone wählen ihre Organe selbständig
• Die Kantone besitzen ausgedehnte Kompetenzen
• Die Kantone verfügen über eigene finanzielle
Ressourcen
• Die Kantone unterliegen keiner politischen Kontrolle
• Die Kantone beteiligen sich gleichberechtigt am
Willensbildungsprozess auf Bundesebene
Vgl. z.B. Vatter 2002: 82 ff.
Andreas Ladner
79
Politisches System Schweiz
Institutionen des schweizerischen Föderalismus
• Vertikal: Mitwirkung der Kantone an den
Entscheidungen des Bundes
• Horizontal: Kooperation zwischen den
Kantonen
Neidhart 1975
Andreas Ladner
80
Politisches System Schweiz
Horizontale Institutionen
• Interkantonale Vereinbarungen
(Konkordate)
• Die kantonalen Direktoren- und
Fachbeamtenkonferenzen
• Konferenz der Kantonsregierungen
• Regionale Regierungskonferenzen
Andreas Ladner
81
Politisches System Schweiz
Kantonsregierungen und die EU
Andreas Ladner
82
Politisches System Schweiz
Vertikale Institutionen:
• Die Zweite Parlamentskammer (Ständerat)
• Die Standesstimme für Verfassungsrevisionen
(Ständemehr)
• Die Standesinitiative
• Das Kantonsreferendum
• Die ausserordentliche Einberufung der
Bundesversammlung
• Die Kantone im vorparlamentarischen
Entscheidungsprozess (-> Kantone)
• Der Vollzug der Bundespolitik durch die Kantone
(-> Kantone)
Andreas Ladner
83
Politisches System Schweiz
Ständerat
Andreas Ladner
84
Politisches System Schweiz
Ständerat: Sitzverteilung 1975-2011
1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007
FDP
CVP
SP
SVP
LPS
LdU
Lega
Grüne
15
17
5
5
1
1
-
11
18
9
5
3
-
14
18
6
5
3
-
14
19
5
4
3
1
-
18
16
3
4
3
1
1
17
16
5
5
2
1
-
18
15
6
7
-
14
15
9
8
-
2011
12
15
9
7
-
11
13
11
5
-
2
2
1
2
1
1
46
46
Grünliberale
BDP
Parteilos
Total
Andreas Ladner
44 *
46
46
46
46
46
46
46
85
Politisches System Schweiz
Nationalrat
Andreas Ladner
86
Politisches System Schweiz
Nationalrat: Sitzverteilung 1919-2011
Andreas Ladner
87
Politisches System Schweiz
Ständemehr vs. Volksmehr
Datum
Vorlage
14.1.1866
23.10.1910
13.03.1955
03.03.1957
15.11.1970
04.03.1973
02.03.1975
27.03.1983
12.06.1994
12.06.1994
Mass und Gewicht
Volksinitiative für Proporzwahl Nationalrat
Volksinitiative zum Schutz der Mieter und Konsumenten
Zivilschutzartikel
Finanzordnung des Bundes
Bundeskompetenzen Bildung
Konjunkturartikel
Energieartikel
Kulturföderungsartikel
Erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer
Ja-% Volk
Kantone
gescheitert am
50.5
47.5
50.2
48.1
55.4
52.8
52.8
50.9
51
52.8
9,5:12,5
12,0:10,0
7,0:15,0
14,0:8,0
9,0:13,0
10,5:11,5
11,0:11,0
11,0:12,0
11,0:12,0
10,0:13,0
Ständemehr
Volksmehr
Ständemehr
Volksmehr
Ständemehr
Ständemehr
Ständemehr
Ständemehr
Ständemehr
Ständemehr
Beinahe Kollisionen
18.02.1979
18.02.1979
06.12.1992
03.03.2002
Andreas Ladner
Atominitiative
Stimmrechtsalter 18
EWR
Uno-Beitritt (VI)
Ergebnis
48.8
49.2
49.7
54.6
9,0:14,0
9,0:14,0
7,0:16,0
12,0:13,0
abgelehnt
abgelehnt
abgelehnt
angenommen
88
Politisches System Schweiz
Ständerat und Ständemehr: Die Gewichte
haben sich verschoben:
• 1 Appenzeller = 35 Zürcher
• Kleinste theoretische Sperrminorität = 9
Prozent
• Reale Sperrminorität = 20 – 25 Prozent
Was gibt es für Reformmöglichkeiten und
wo liegt das Problem?
Andreas Ladner
89
Politisches System Schweiz
NZZ, 19.3.2010
Standesinitiative
Andreas Ladner
90
Politisches System Schweiz
Kantonsreferendum
Nach der Schlussabstimmung muss die Vorlage
zunächst im Bundesblatt veröffentlicht werden.
Damit wird die 100tägige Referendumsfrist
ausgelöst (Art. 59 Bundesgesetz über die
politischen Rechte [BPR]), innerhalb derer das
Referendum von 50'000 Stimmberechtigten oder
acht Kantonen (Art. 141 Abs. 1 der
Bundesverfassung [BV]) ergriffen werden muss
(Art. 59a BPR). Beim Kantonsreferendum haben
auch die ehemaligen Halbkantone (OW, NW,
BS, BL, AR und AI) jeweils eine ganze Stimme.
Andreas Ladner
91
Politisches System Schweiz
Grundsätzlich wird die Kantonsstimme durch Mehrheitsentscheid des
Kantonsparlamentes abgegeben; doch darf das kantonale Recht etwas anderes
vorsehen (Art. 67 BPRl). Andere Zuständigkeiten kennen nach unserem Wissen
indessen derzeit allein noch folgende Kantone:
a. In SG ist statt des Kantonsparlaments generell die Kantonsregierung zur
Ergreifung de Kantonsreferendums zuständig (Art. 74 Abs. 3 Ziff. 2 der
Kantonsverfassung). Dasselbe gilt in GR (Art. 6, 24 und 36 der Kantonsverfassung),
soweit der Grosse Rat nicht versammelt ist, und im Kanton GL (Art. 92 und 93 der
Kantonsverfassung) kann das Kantonsparlament diese Kompetenz der
Kantonsregierung im Einzelfall delegieren.
b. De jure kann (muss nicht) das Kantonsreferendum statt vom Kantonsparlament
auch aus dem Volk lanciert werden im Kanton LU (§ 38 der Kantonsverfassung:
4'000 Unterschriften innert 40 Tagen [§ 136 Bst. c Luzerner Stimmrechtsgesetz]).
Kommt dieses kantonale Volksbegehren auf Ergreifen des Kantonsreferendums
zustande, so muss eine kantonale Volksabstimmung über die Kantonsstimme
entscheiden.
c. Etwas verbreiteter ist die Regelung, wonach das Kantonsparlament (oder eine
qualifizierte Minderheit davon) seinen Entscheid, das Kantonsreferendum zu
ergreifen, freiwillig der Volksabstimmung unterstellen kann (Plebiszitvorbehalt, so in
UR, SO, GR, TG, VD, JU, je leicht modifiziert auch ZH und BS).
Andreas Ladner
92
Politisches System Schweiz
16.09.2003 -- Tages-Anzeiger Online
Kantonsreferendum steht
Das Kantonsreferendum gegen das Steuerpaket des Bundes kommt zu
Stande. Als achter Kanton ist Waadt am Dienstag mit deutlicher Mehrheit
auf das Kantonsreferendum eingetreten.
Zwar muss der Waadtländer Grosse Rat das Dekret am kommenden
Dienstag noch in zweiter Lesung genehmigen. Mit 89 gegen 63 Stimmen
bei 4 Enthaltungen fiel aber der Eintretensentscheid so deutlich, dass kaum
mit einem Rückkommen auf das Referendum gerechnet werden muss.
Damit dürfte erstmals in der Schweizer Geschichte das nötige Quorum von
acht Kantonen erreicht werden, das für ein Kantonsreferendum nötig ist.
Grünes Licht erteilt hatten bereits vorher die Kantone St. Gallen, Bern,
Graubünden, Solothurn, Wallis, Basel-Stadt und Obwalden.
Jene Kantone, die das Referendum beschlossen haben, müssen dies der
Bundeskanzlei bis 9. Oktober mitteilen. Diese prüft, ob die Bedingungen für
das Referendum formell erfüllt sind, bevor der Bundesrat einen
Abstimmungstermin festsetzen wird.
Andreas Ladner
93
Politisches System Schweiz
2.3
Andreas Ladner
Aufgaben und Ausgaben
94
Politisches System Schweiz
Aufgabenkatalog der Bundesverfassung (Art. 54 ff. BV)
•
•
•
•
•
•
•
•
Beziehungen zum Ausland (Art. 54-56 BV)
Sicherheit, Landesverteidigung, Zivilschutz (Art. 57-61 BV)
Bildung, Forschung und Kultur (Art. 62-72 BV)
Umwelt und Raumplanung (Art. 73-80 BV)
Öffentliche Werke und Verkehr (Art. 81-88 BV)
Energie und Kommunikation (Art. 89-93 BV)
Wirtschaft (Art. 94-107 BV)
Wohnen, Arbeit, soziale Sicherheit und Gesundheit (Art. 108120 BV)
• Aufenthalt u. Niederlassung von Ausländerinnen u. Ausländern
(Art. 121 BV)
• Zivilrecht, Strafrecht, Messwesen (Art. 122-125 BV)
Andreas Ladner
95
Politisches System Schweiz
Aufgabenkatalog der Verfassung des Kantons Bern
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Umwelt-, Landschafts- und Heimatschutz
Raum- und Bauordnung
Verkehr, Wasser, Energie und Abfälle
Öffentliche Ordnung und Sicherheit
Soziale Sicherheit
Gesundheitswesen
Bildung und Forschung
Medien
Sonntagsruhe, Kultur und Freizeit
Wirtschaft
Internationale Zusammenarbeit und Hilfe
Andreas Ladner
96
Politisches System Schweiz
Typische Gemeindeaufgaben
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Verleihung des Gemeindebürgerrechts
Eigene Gemeindeorganisation (Bestellung der Gemeindebehörden und -beamte
Einzug der kantonalen und kommunalen Steuern (Steuerhoheit)
Öffentliche Sicherheit:, Ortspolizei im weitesten Sinne (Ordnung und Sicherheit,
Verkehrs-, Feuer-, Gewerbe- und Baupolizei, Einwohnerkontrolle), Zivilschutz
Schulwesen (Primarschule, Sekundarstufe I)
Sozialwesen (Armenpflege, Fürsorge, Sozialversicherung)
Durchführung Eidgenössischer und kantonaler Wahlen und Abstimmungen
Raum-/Bauordnung, Kulturgüter, Ortsplanung
Errichtung und Betrieb von Verkehrsmitteln
Energie- und Wasserversorgung, Entsorgungseinrichtungen
Umweltschutz, Natur
Integration von Ausländern und Ausländerinnen
Wirtschaft und Arbeit
Wohnen und Gesundheit, Kultur, Erholung und Sport
Andreas Ladner
97
Politisches System Schweiz
Ausgaben des Bundes 2006 (52 Mrd.)
www.efv.admin.ch; Bundesfinanzen in Kürze, Rechnung 2006
Andreas Ladner
98
Politisches System Schweiz
Ausgaben des Bundes 1960 (2.7 Mrd).
Finanzausgaben;
16.8
Allgemeine
Verwaltung; 5.5
Justiz und Polizei;
1.1
Beziehungen mit
dem Ausland; 3.2
Landwirtschaft; 12.6
Landesverteidigung;
35.5
Umwelt und
Raumordnung; 0.8
Verkehr; 6.1
Soziale Wohlfahrt;
13.7
Andreas Ladner
Bildung und
Forschung; 3.6
Gesundheit; 0.6
Kultur und Freizeit;
0.6
99
Politisches System Schweiz
Einnahmen des Bundes (Voranschlag 2006: 52 Mrd.)
Andreas Ladner
100
Politisches System Schweiz
Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden
10
Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden1
nach Funktionen
A 4.1
Funktionen
1990
1995
2000
2005
en % du total
in 1000 Franken - en 1000 francs
Finanzen und Steuern
TOTAL
2005
in % des Totals
6'030'935
7'267'394
7'886'299.6
9'011'095.8
6.4
4'927'418
6'431'990
6'829'101.9
8'097'190.7
5.8
6'662'506
6'337'523
5'408'353.0
4'909'321.2
3.5
1'580'687
2'051'918
2'273'607.0
2'448'578.8
1.7
16'658'408
21'228'973
22'803'059.5
27'415'462.1
19.6
3'121'845
3'384'275
3'850'617.9
4'237'308.4
3.0
10'697'901
14'223'667
15'636'016.6
19'826'011.0
14.1
13'444'282
19'853'400
23'543'613.0
28'728'599.9
20.5
9'170'786
11'436'592
13'008'710.1
14'841'881.8
10.6
3'699'262
4'482'001
4'824'449.8
4'900'818.7
3.5
5'173'074
5'973'006
6'759'542.9
6'206'337.1
4.4
5'446'956
8'382'804
10'788'168.8
9'524'584.3
6.8
86'614'050
111'053'543
123'611'540.1
140'147'189.6
100.0
1
Nach Abzug der Doppelzählungen
Andreas Ladner
101
Politisches System Schweiz
Anteil Bundesausgaben an Gesamtausgaben 2003
Aufgabe
Allgemeine Verwaltung
Justiz und Polizei
internat. Beziehungen
Landesverteidigung
Bildung und Forschung
Kultur und Freizeit
Gesundheit
Soziale Wohlfahrt
Verkehr
Umwelt und Raumordnung
Volkswirtschaft
Finanzausgaben
Ausgaben total
Gesamtausgaben
Ausgaben Bund
Anteil Bund
9 241 000
7 906 000
2 365 000
5 042 000
26 602 000
4 066 000
18 514 000
26 493 000
14 251 000
5 117 000
6 367 000
10 019 000
1'949'000.00
767'000.00
2'365'000.00
4'699'000.00
4'305'000.00
528'000.00
212'000.00
13'382'000.00
8'184'000.00
704'000.00
4'567'000.00
9'622'000.00
21.1
9.7
100.0
93.2
16.2
13.0
1.1
50.5
57.4
13.8
71.7
96.0
135 983 000
51'284'000.00
37.7
Quelle: http://www.bfs.admin.ch/stat_ch/ber18/dufr18.htm
Andreas Ladner
102
Politisches System Schweiz
Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden 2004
Staatlicher Aufgabenbereich
(Geordnet nach Stellenwert für
Kantone, Gemeinden, Bund)
Bund
Kantone
2004
Gemeinden
2004
2004
Total
Öffentliche Sicherheit
Gesundheit
Bildung
7.9%
1.4%
15.2%
66.3%
63.1%
52.0%
23.9%
37.8%
33.9%
100.0%
100.0%
100.0%
Umwelt, Raumordnung
Kultur und Freizeit
15.4%
14.9%
21.0%
31.0%
63.5%
54.2%
100.0%
100.0%
Allgemeine Verwaltung
20.9%
37.2%
41.9%
100.0%
100.0%
92.5%
87.2%
69.3%
56.9%
52.1%
0.0%
3.5%
-2.3%
21.2%
22.1%
27.3%
0.0%
4.0%
15.1%
9.6%
21.0%
20.5%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
39.0%
33.7%
27.3%
100.0%
Internationale Beziehungen
Landesverteidigung
Finanzen und Steuern
Volkswirtschaft
Verkehr
Soziale Wohlfahrt
Gesamtausgaben
ohne Doppelzählungen
Quelle: Öffentliche Finanzen der Schweiz
Andreas Ladner
103
Politisches System Schweiz
2.4 Probleme und Reformen
Andreas Ladner
104
Politisches System Schweiz
Konkrete Probleme
• Kleinheit und ungleiche Grösse -> Kantonsfusionen und
Reform Ständemehr
• Politikverflechtung (Kooperativer Föderalismus): Keine
klare Trennung der Zuständigkeiten. Mehrer Ebenen
sind für die Lösung derselben politischen Aufgabe
zuständig (z.B. AHV) -> Aufgabenteilung, fiskalische
Äquivalenz
• Grosse Unterschiede zwischen den Kantonen ->
Föderalismus als Politik des regionalen Ausgleich,
Setzung von Minimalstandards, dezentrale
Standortförderung, Förderungsprogramme,
Finanzausgleich
• Regionale Interessenpolitik erhöht die Wahlchance ->
„Entkantonalisierung der Wahlen“
• Mehrheitsfindung verursacht hohe Nebenkosten (Log
rolling und Packet-Lösungen) -> Konstruktives
Referendum
Andreas Ladner
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Politisches System Schweiz
Die aktuelle Föderalismusreform:
Der Neue Finanzausgleich (NFA)
http://www.efd.admin.ch/d/aktuell/geschaefte/nfa/
Andreas Ladner
106
Politisches System Schweiz
64.4% Ja und 35.6% Nein, annehmende Stände 18 5/2, ablehnende Stände 2 ½ (ZG, SZ und NW)
Andreas Ladner
107