Transcript Clase 1

El proceso de las
políticas públicas: una
introducción
Alejandro Navarro
Proceso de las políticas públicas:
definición
• Proceso continuo de toma de decisiones
mediante el cual el Estado, con la
participación de diversos actores, establece
acciones y estrategias para resolver
problemas públicos.
El proceso de las políticas públicas
1. Análisis del problema
Construcción de
agenda pública
Definición del
problema
El ciclo como
recurso metodológico
2. Análisis de la solución
Diseño de
alternativas
Planeación
3. Implementación
Proceso de las políticas públicas
1.- Análisis del problema
• Formación de agenda
• Identificación del problema
• Definición del problema
3.- Implementacion
• Gestión Financiera y
Presupuestaria
• Gestión de Recursos Humanos
• Análisis de actores
•
•
•
2.- Análisis de la solución
Construcción de alternativas
Revisión de las políticas actuales
Viabilidad Financiera y Social
4.- Evaluación
• Aplicar metodologías de
evaluación, experimentales y
quasi experimentales
• Seguimiento de los resultados e
impactos de la política
Construcción de la Agenda
 Etapa en la cual los problemas llegan a llamar la
atención seria y activa del gobierno como posibles
asuntos de políticas públicas.
 Es una etapa importante del proceso de análisis de
políticas debido a que:
 La capacidad de atención del gobierno es limitada
 Los problemas de políticas públicas no son datos a priori sino
resultados de definiciones
 Incluye la identificación y definición del problema,
debido a que los problemas públicos son
construcciones sociales que reflejan concepciones
específicas de la realidad
¿Qué tipos de agenda existen?
 La agenda pública (social, sistémica, coyuntural):
La componen los problemas que los individuos perciben como
merecedores de atención pública, que caen en la jurisdicción de
la autoridad y donde se considera que el gobierno debe actuar
 La agenda de gobierno (formal, institucional):
Son las demandas o problemas explícitamente aceptados para
consideración seria y activa por parte de los tomadores de
decisiones y que se han seleccionado como asuntos a tratar.
¿Qué tipos de agenda existen?
Comunicación e interrelación de actores y elites
AGENDA
PÚBLICA
Influencia de
medios de
comunicación y
otros actores
Temas que aparecen en el mundo real
AGENDA DE
GOBIERNO
¿Cuáles son los requisitos para que
un asunto entre a la agenda de
gobierno?
• Amplio conocimiento del público
• Sea considerada necesario y pertinente algún
tipo de intervención
• Que sea facultad de algún órgano de
gobierno
¿Qué factores facilitan incorporar un
asunto en la agenda?
•
•
•
•
El conflicto actual o potencial que provoca un
asunto en la comunidad favorece su expansión en
la opinión pública
La naturaleza del asunto (significado social, importancia en
el tiempo, complejidad)
La capacidad de definir y comunicar el asunto de
manera sencilla
Acontecimientos sociales destacados:
1.
2.
3.
4.
5.
Catástrofes
Cambios tecnológicos
Elecciones
Sucesos económicos
Crímenes
¿Cómo un asunto se incorpora en la
agenda de gobierno?
1.- El ascenso democrático
La necesidad
condiciona la oferta
Jerarquía
política
Agenda de
gobierno
Representación
Agenda
pública
Intermediarios
Consenso
Población
Población
Comunidad
Expresión
Tiempo
¿Cómo un asunto se incorpora en la
agenda de gobierno?
2.- La tiranía de la oferta
Jerarquía
política
Gobierno y
autoridades
Autoridades
Agenda de
gobierno
Población
La oferta condiciona
la necesidad
Tiempo
Agenda
Pública
¿Quiénes participan en la
construcción de la agenda?
 El control de la agenda permanece en manos de las
autoridades
 Sin embargo, participan todos los actores sociales que
estén involucrados o afectados por el problema
 En ocasiones la participación tiende a inclinarse a favor
de algunos grupos y cuestiones, con exclusión de otras
agrupaciones y asuntos, debido a que:
Existen grupos y actores mejor organizados y con más
recursos que otros, incluso en cuanto a número de
votantes
¿Quiénes participan en la
construcción de la agenda?

El factor con mayor peso en la configuración de la
agenda del gobierno es la fuerza de los actores
políticos que intervienen en el proceso, y las
relaciones políticas y administrativas que han
tejido entre ellos y con el gobierno.
1. Perspectiva pluralista
2. Perspectiva elitista
Perspectiva pluralista:
generalizaciones y teoría
 Los pluralistas consideran a los grupos de
interés como si todos tuvieran la misma
influencia, que el acceso al Estado está
siempre abierto y que el Estado es neutral en
sus relaciones con los grupos de interés.
 La política pública es el equilibrio alcanzado en
esta contienda en cualquier momento, y
representa un balance que las facciones de
grupos contendientes tratan constantemente de
inclinar a su favor.
Perspectiva elitista: Debacle de los
postulados pluralistas
 Existe una división del proceso de las políticas
públicas en subunidades centradas en torno a
políticas concretas, donde interactuan actores
gubernamentales especializados (agencias
administrativas y comités del congreso) con los
grupos interesados.
 Los preceptos pluralistas se confirmaban, pero
las decisiones finales respondían al variable
juego de fuerzas entre coaliciones de actores:
surge el concepto de subsistema
¿Qué son los subsistemas?
Redes
de asuntos
Coaliciones
de apoyo
Triángulos de hierro
 La necesidad de especialización contribuía
fragmentar el ámbito de las políticas públicas.
a
 La representación de intereses en torno a un
determinado sector tiende a reducirse a aquellos
grupos especializados, lo cual anula la premisa
pluralista de "competencia" entre grupos de intereses
como eje de la elaboración de las políticas públicas.
Redes de asuntos
Consisten en:
 Activistas políticos
 Representantes de grupos de interés
 Funcionarios públicos
 Técnicos o expertos en política pública
 Nadie tiene el control del proceso de políticas
públicas
 Muchos de los implicados no tienen ningún
interés material directo en juego
Coaliciones de apoyo
 Aparecen en alguna parte entre los
triángulos del hierro y las issue
networks – en el continuum-.
 Se parecen más a los triángulos de
hierro cuando el asunto en discusión no
es políticamente relevante, y se
parecen más a las redes de asuntos si
más gente se ve implicada en el
proceso de la política pública.
¿Qué actores tienen más peso en la
construcción de la agenda?
No existe una teoría global que permita explicar la
construcción de la agenda ni las oportunidades
que los “impulsores” de un problema tienen de
acceder a ella.
En cambio, un gran número de trabajos proponen
modelos parciales; cada uno de los cuales
describe un proceso particular de inclusión en
la agenda.
1. La mediatización
•
•
•
•
Rol determinante de los medios (prensa
escrita, radio, TV e internet) y casas
encuestadoras.
Ponen el foco en un acontecimiento social
específico (situaciones de crisis o conflictivas).
Incitan a los actores públicos y partidos
políticos a (re)apropiarse de los temas de
discusión actuales.
Recursos: Información y estructuras de
comunicación, aunque el recurso tiempo
(timing) reviste especial importancia.
2. La movilización o iniciativa externa
•
•
•
•
La agenda como respuesta a demandas sociales
claramente estructuradas.
La actividad de los grupos de presión es
determinante.
Estos grupos intentan atraer la atención de la
opinión pública hacia un problema social para
que sea objeto de intervención pública.
Recursos: Apoyo político; organización;
manifestaciones; bloqueos; instancias judiciales
o de democracia directa, cabildeo, entre otros.
3. Oferta política o competencia electoral
•
•
•
•
Los partidos políticos y otros actores políticos
responden de manera proactiva a las
demandas sociales.
Ellos definen problemas públicos y formulan
soluciones que llevan a su base electoral para
sumar beneficiarios potenciales.
Temas elegidos a través de las campañas.
Recursos: Información (spots); organización
tipo pork barrel (aparato de partido) y apoyo
político (coaliciones).
4. Anticipación interna
•
•
•
•
Los actores administrativos (burócratas) tienen
un peso decisivo en la construcción de agenda .
Al estar a cargo de las políticas vigentes, están
en mejor posición de identificar los ajustes
necesarios.
Son decisiones tecnócratas en las que se
considera que la sociedad civil define “mal” un
problema.
Recursos: conocimiento de los engranajes
institucionales (espacios de incertidumbre) y
reglas de decisión, sobre todo informales.
5. Acción corporativa silenciosa
•
•
•
•
•
•
Un rol más directo de algunos grupos de
interés (sin mucha visibilidad vs. Mobilización).
Actores que poseen redes de influencia y que
evitan controversias políticas.
Tienen acceso directo a la toma de decisiones.
Relaciones “clientelistas” o “corporativas”.
Las reglas informales influyen en la naturaleza y
contenido de las negociaciones.
Recursos: cabildeo; organización, consenso y
apoyo político.
Criterios para la comparación
Modelos
Mediatización
Movilización
Oferta política
Variables
Anticipación
interna
Acción
corporativa
Actores:
propietarios
del problema
Medios de
comunicación
y encuestas de
opinión
Grupos de
presión y
movimientos
sociales
Partidos y
organizaciones
políticas
Burócratas y
Grupos de
autoridades
presión y
político
cabilderos
administrativas
Demanda
social
articulada
No
Si
No
No
No
Impacto social
o audiencia del
problema
Amplia
Amplia
Amplia
Restringida
Restringida
Conflicto
mediatizado
Si
Si
Si
No
No
Recursos
Información,
infraestructura
y tiempo
Organización y
apoyo político
Información,
organización y
apoyo político
Información y
facultades
legales
Cabildeo,
organización y
apoyo político
Reglas
utilizadas
Garantía a la
libertad de
expresión
Democracia
directa y
acciones
ilegales
Democracia
directa y reglas
electorales
Principios de
derecho
administrativo
Reglas
informales y
patrones de
influencia
Flujo de análisis del problema
Agenda de Gobierno
Definición
del
problema
colectivo a
resolver
Hipótesis de
intervención o causal
Afectados
Grupos objetivo,
o quienes causan
el problema
Beneficiados
Beneficiarios finales,
o quienes padecen los
efectos
negativos del problema
Definición de Problemas Públicos
• Aquellos que afectan a grandes
colectivos
• Necesidades no satisfechas
• Situación no deseable o no
aceptable
• Derechos no garantizados
“A problem well formulated is a problem half solved”
Los pasos para el análisis de políticas públicas
ANÁLISIS DEL PROBLEMA
1. Entender el problema
(a) Recibir el problema:
evaluar los síntomas.
(b) Enmarcar el problema:
Analizar fallas de
mercado y de gobierno.
(c) Modelar el problema:
Identificar las variables .
ANÁLISIS DE
ALTERNATIVAS
DE
SOLUCIÓN
RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
Identificar y organizar los datos relevantes, teoría
y hechos; usar los hechos como evidencia de
consecuencias futuras de políticas actuales y de
políticas alternativas.
Tipos de problemas públicos
1) Fallas del mercado como primera razón de
ser de las políticas públicas
2) Límites de la intervención gubernamental
como segunda razón de ser de las políticas
públicas
3) Distribución del ingreso y la justicia como
tercera razón de ser de las políticas públicas
Fallas tradicionales de
mercado
El mercado y su funcionamiento
 El precio de un producto está determinado por un equilibrio entre la oferta
y la demanda (lo que se desea vender y comprar a un precio determinado).
 En un mercado libre y competitivo, el precio se establecerá en función de la
cantidad demandada por los consumidores y la cantidad provista por los
productores, generando un punto de equilibrio.
El mercado y su funcionamiento
 Existe un teorema fundamental sobre la eficiencia del mercado
competitivo:
“Cualquier punto de equilibrio puede alcanzarse en una economía
competitiva, siempre que exista redistribución de los recursos a través de
mecanismos de mercado.
El mercado y su funcionamiento
1. Los mercados no son perfectos. La asignación eficiente
de recursos requiere libre competencia; pero hay casos
en que no existe esta condición.
2. Existen fallas de mercado que impiden la formación de
resultados eficientes.
3. Elevados costos de transporte generan monopolios
regionales, aun en mercados con muchos productores.
Ej: Coca-Cola y Pepsi en poblados lejanos.
Fallas tradicionales de mercado
1. Bienes públicos
2. Externalidades negativas
3. Monopolio Natural
4. Asimetría de la información
Clasificación de los bienes: privado y público
RIVAL
Rival, Exclusivo
EXCLUSIVO
Bien privado
Rival, No Exclusivo
NO EXCLUSIVO
Recursos de
propiedad común: ejido
NO RIVAL
No rival, Exclusivo
Bien público
comercializable:
autopista
No Rival, No Exclusivo
Bien público puro
Problemas de los bienes públicos
1. Son bienes que no son proveídos por el mercado, o sí son
proveídos pero en cantidades insuficientes, por lo que el
gobierno debe proveerlos financiando con impuestos
generales.
2. Ejemplos típicos: defensa nacional; faros para la navegación;
alumbrado público.
3. Una vez provisto, existe libre acceso al consumo o disfrute del
bien. Esto significa que los individuos no tienen incentivos
para pagar por el uso: problema del “free-rider” ó gorrón,
además de sobreconsumo.
4. La introducción de una cuota o tarifa por la provisión privada
inhibe a algunos consumidores, lo que se traduce en
subutilización.
Externalidades
1. Acciones de un individuo, grupo de individuos o empresa(s)
que afectan a terceros.
2. El individuo o empresa impone involuntariamente un costo
(externalidad negativa) o genera un beneficio (externalidad
positiva) a otro individuo o empresa, sin compensarlo por el
costo u obtener un retorno a cambio del beneficio.
3. Si hay externalidades negativas, la asignación de recursos
llevada a cabo por el mercado puede resultar ineficiente,
porque los individuos incurren excesivamente en la práctica
de esa acción (no enfrentan el costo total de la externalidad).
Ejemplos de externalidades
Positivas
Negativas
Productor
a
productor
Los cultivos del floricultor que son
aprovechados por los apiculotores.
Contaminación de químicos tóxicos
que dañan la pesca comercial río
abajo.
Productor
a
consumidor
La reforestación de los bosques de madera
proporciona beneficios a los amantes de la
naturaleza.
La contaminación del aire
producida por las fábricas daña los
pulmones de la gente a los
alrededores
Consumidor
a
consumidor
La inmunización de personas en contra
de enfermedades contagiosas, ayuda a
proteger a otros
Consumidor
a
productor
Cartas de los consumidores, que no han
sido solicitadas por las empresas, y que
proporcionan información sobre la calidad
de un producto
El humo del cigarro de una persona
reduce el disfrute de los alimentos
de otra.
Perturbación de los animales
domésticos y de granjas a causa de
la sinegética.
Monopolio Natural
1. En algunos casos, la ausencia de competencia es consecuencia
de barreras de entrada impuestas por la estructura de costos
de la industria o sector.
2. Si los costos promedio decrecen cuando aumenta la escala de
producción, debido a altos costos fijos, y eso ocurre a todo lo
largo de la curva de demanda, resulta costoso para los
inversionistas participar en ese sector.
3. Lo anterior significa que nuevos productores con niveles bajos
de producción enfrentarían mayores costos (mayor costo
promedio) que la empresa establecida operando a mayor
escala de producción, lo que los inhabilita para competir.
Ejemplo de Monopolio Natural
Unidades
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
Costo fijo
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
1,000,000,000
Costo variable
$
10
$
20
$
30
$
40
$
50
$
60
$
70
$
80
$
90
$
100
$
110
$
120
$
130
$
140
$
150
$
160
$
170
$
180
$
190
$
200
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
$
Costo total
1,000,000,010
1,000,000,020
1,000,000,030
1,000,000,040
1,000,000,050
1,000,000,060
1,000,000,070
1,000,000,080
1,000,000,090
1,000,000,100
1,000,000,110
1,000,000,120
1,000,000,130
1,000,000,140
1,000,000,150
1,000,000,160
1,000,000,170
1,000,000,180
1,000,000,190
1,000,000,200
Costo promedio
$ 1,000,000,010
$
500,000,010
$
333,333,343
$
250,000,010
$
200,000,010
$
166,666,677
$
142,857,153
$
125,000,010
$
111,111,121
$
100,000,010
$
90,909,101
$
83,333,343
$
76,923,087
$
71,428,581
$
66,666,677
$
62,500,010
$
58,823,539
$
55,555,566
$
52,631,589
$
50,000,010
Costo marginal
$ 1,000,000,010
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
$
10
Ejemplo de Monopolio Natural
$1,200,000,000
$1,000,000,000
$800,000,000
$600,000,000
$400,000,000
$200,000,000
$-
1
3
5
7
9
Costo promedio
11
13
15
17
Costo marginal
19
Problemas de los monopolios
Si el monopolio natural no es regulado, tiene el incentivo a
restringir Qs para incrementar P.
Problemas de los monopolios
Si el monopolio natural no es regulado, tiene el incentivo a
restringir Qs para incrementar P.
Asimetría de la información
1. La cantidad de información disponible para
compradores sobre las características de un bien o
servicio en el mercado es diferente a la cantidad de
información de la que disponen los vendedores.
2. Esto es consecuencia de que en algunos casos existen
incentivos a no proveer información correcta o
suficiente.
Asimetría de la información
Asimetría de la información
• 3 tipos de bienes:
1. Investigables
2. Experimentables
3. Post-experimentales
Las fallas del mercado constituyen
justificaciones para la intervención del
gobierno en la economía
Pero también hay fallas de gobierno
Problemas inherentes a la democracia directa
 La paradoja del voto
(el significado de mandato es ambiguo
porque las minorías soportan los costos
de las elecciones sociales ineficientes)
 Empaquetamiento de las preferencias
“bundling”
Problemas inherentes al gobierno representativo
 Influencia de intereses organizados
(rent seeking)
 Distritos geográficos.
(asignaciónes pork-barrel)
 Horizonte de tiempo limitado causado por
los ciclos electorales
(subinversión)
Problemas inherentes a la oferta burocrática
 Problema de agencia
(desviación de recursos)
 Dificultad de valuar la producción o
rendimiento (“Ineficiencia X”)
 Protecciones de servicio civil
(inflexibilidad)
Problemas inherentes a la descentralización
 Autoridad difusa
(problemas de implementación)
 Externalidades fiscales
(Distribución desigual de los bienes
públicos locales)
Distribución del ingreso y justicia como razón de ser de las
políticas públicas
Disyuntiva entre eficiencia e igualdad
Eficiencia
Curva de
indiferencia
Debate entre Rawls y
Nozick sobre qué es
justicia
Igualdad