Transcript La Función Administrativa

La Función Administrativa
FRANCISCO BLANCO MOLERO
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Para que el Estado pueda cumplir eficazmente
sus fines esenciales de lograr el bienestar de
la colectividad, es precisa e indispensable la
acción dinámica
y permanente de un
conjunto de entidades con múltiples
acciones,
adecuada
y
técnicamente
coordinadas entre sí.
Este complejo se denomina en términos
generales
“Administración
Pública”,
identificada dentro del sistema constitucional
con el Poder Ejecutivo, que comprende al
gobierno nacional y a la administración.
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La concepción doctrinal de la separación de
los poderes reconoce, en general, su origen
en Francia, a raíz de la aparición de la obra de
Montesquieu titulada El espíritu de las leyes,
que fue publicada en el año 1748.
Constituye un alegato contra la concentración
del poder a favor de los derechos
individuales,
hallándose
orientada,
fundamentalmente, a la separación entre los
órganos Ejecutivo y Legislativo.
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Parte del reconocimiento de que todo órgano
que ejerce poder tiende naturalmente a
abusar de él, por lo cual se hace necesario
instaurar un sistema de frenos y contrapesos
sobre la base de la asignación de porciones
de poder estatal (que siempre es único) a
diferentes órganos (Ejecutivo, Legislativo y
Judicial), suponiendo que el equilibrio
resultante entre fuerzas antitéticas debe
asegurar naturalmente la libertad del hombre.
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La génesis de la administración pública
contemporánea (en sentido estrictamente
orgánico o subjetivo) encuentra su ubicación
histórica en la época napoleónica donde se
opera una mutación fundamental del papel y
de la gravitación que hasta entonces había
tenido el poder administrador: se produce a
partir de ese instante el fenómeno de
ampliación progresiva de sus competencias,
el cual ha continuado desarrollándose en
forma incesante hasta nuestros días.
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Se convierte así en un complejo orgánico que
cumple múltiples actividades.
Pero, aparte de la acepción estrictamente
orgánica o subjetiva de la Administración
Pública, como el complejo de órganos y
sujetos encuadrados en el Poder Ejecutivo,
cabe referirse a aquélla también con un
alcance y sentido funcional.
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Este concepto técnico de la función
administrativa considerada como “actividad"
resulta útil para diferenciarla de las restantes
funciones del Estado y para caracterizar una
de
sus
manifestaciones:
el
acto
administrativo, sometido a un régimen de
Derecho Público, exorbitante del Derecho
Privado.
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Concepciones subjetivas u orgánicas.
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El Criterio Objetivo o Material.
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Otras Teorías.
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Dentro de esta corriente se hallan las
tendencias que consideran a la función
administrativa como toda o la mayor parte de
la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y
los órganos y sujetos que actúan en su
esfera.
La doctrina actualmente partidaria de la
concepción subjetiva considera que la
Administración constituye un sector o una
zona de la actividad que despliega el Poder
Ejecutivo.
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En tal sentido, hay quiénes incluyen dentro
del concepto de Administración actividades
que materialmente no son administrativas
(actividad
reglamentaria
y
actividad
jurisdiccional), aun cuando reconocen, al
propio tiempo que la Administración no
constituye la única actividad que ejerce el
Poder Ejecutivo, pues también tiene atribuida
la función de gobierno.
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Las concepciones que fundan la noción de
función administrativa en el criterio material
tienen en común el reconocimiento de las
actividades materialmente administrativas no
sólo del Poder Ejecutivo, sino también de los
órganos Legislativo y Judicial.
Las notas que caracterizan a la Administración y
que permiten diferenciarla de la legislación y de
la jurisdicción son, principalmente, su carácter
concreto, la inmediatez y la continuidad. Algunos
autores añaden también la característica de
constituir una actividad práctica y normalmente
espontánea.
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Los partidarios de concepción objetiva
completan la noción con la referencia al
aspecto teleológico que debe perseguir la
función administrativa: según algunos, la
atención de los intereses públicos que asume
en los propios
fines, y, según otros, la
satisfacción de las “necesidades” colectivas o
de interés público.
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Es evidente que el aspecto finalista de la función
administrativa ha de orientarse a la realización del
bien común, satisfaciendo las exigencias tanto de la
comunidad como de los individuos que la integran.
Pero, no obstante que el bien común puede
alcanzarse a través de formas y regímenes jurídicos
reglados por el Derecho Privado deben excluirse de la
noción de función administrativa en sentido material
todas aquellas actividades típicamente privadas,
especialmente la actividad industrial y la comercial.
Ello no es óbice para admitir la existencia, en tales
casos, de actos de régimen jurídico entremezclado,
que no trasuntan el ejercicio de la función
materialmente administrativa.
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Para la concepción llamada “residual”, la
función administrativa era toda aquella
actividad que restaba luego de excluir a la
legislación y a la función jurisdiccional.
Existe también un criterio mixto, que en el
fondo aparece basado en la antigua teoría
residual de la Administración.
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Se
sostiene
que
como
la
función
administrativa no se realiza por ningún
órgano en forma excluyente y dado que no se
le reconoce un contenido propio que la
tipifique, ella debe definirse como toda la
actividad que desarrollan los órganos
administrativos y la actividad que realizan los
órganos
legislativos
y
jurisdiccionales,
excluidos respectivamente los hechos y los
actos
materialmente
legislativos
y
jurisdiccionales.
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La Actividad Reglamentaria es de sustancia
normativa o legislativa.
◦ Aunque no hay respecto de la función normativa o
legislativa una total uniformidad doctrinaria, el
concepto de la actividad de legislación definida
como aquella que traduce el dictado de normas
jurídicas, que tienen como característica propia su
alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de
una situación impersonal y objetiva para los
administrados a quiénes las normas van destinadas,
es el que cuenta con una explicación más lógica y
realista.
◦ En este sentido, los diversos reglamentos que se emiten
en el ámbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio
de funciones que, desde el punto de vista material, no se
diferencian de las leyes generales que sanciona el
Congreso aun cuando éstas poseen una jerarquía
normativa superior.
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La Función Jurisdiccional de la Administración
◦ Si se reducen las polémicas en torno al concepto de la
función jurisdiccional, definiéndola como la actividad
estatal que decide controversias con fuerza de verdad
legal, se advierte que esta función puede ser cumplida
por órganos que se hallan encuadrados en el Poder
Ejecutivo, por cuestiones de especialización y siempre
que se cumplan determinados requisitos que impone el
sistema constitucional.
◦ Lo esencial para caracterizar a la función jurisdiccional
era la circunstancia de que el Estado obrara como
tercero imparcial para dirimir un conflicto de interés
entre dos partes con el objeto de aplicar la ley.
◦ Desde el punto de vista material, el acto jurisdiccional es
aquel que consiste en una comprobación sobre la
conformidad o no conformidad de un acto, de una
situación o de un hecho con el ordenamiento jurídico y
una decisión que realiza sus consecuencias, y que desde
el punto de vista formal se presenta como definitiva e
inmutable en el sentido de que, salvo por el juego de las
vías del recurso, no puede ser revocada o modificada,
vale decir que posee lo que se denomina en doctrina “la
autoridad formal de la cosa juzgada”
◦ En la división de funciones entre los órganos que
ejercen el poder estatal (Ejecutivo, Legislativo y
Judicial), cada uno de ellos tiene su propia esfera de
acción, pero no están enteramente separados. Los
tres representan la soberanía de la Nación para sus
objetos
principales;
sus facultades
derivan
directamente de la constitución, y en su ejercicio,
de la ley: y ambas han establecido poderes
estrictamente legislativos, estrictamente ejecutivos
y estrictamente judiciales; pero en el cumplimiento
de sus funciones necesitan en muchos casos, uno y
otros, ejercitar poderes de naturaleza distinta de
los que el son exclusivos: la línea divisoria no se
halla precisamente demarcada.
◦ No cabe duda de que puede aceptarse el ejercicio
excepcional de funciones jurisdiccionales por entes
o
tribunales
administrativos
independientes,
siempre que se respeten los grandes lineamientos
del sistema.
◦ En consecuencia, corresponde fijar los límites que
rigen la actividad jurisdiccional de la Administración
Pública (Cassagne):
 La atribución de funciones jurisdiccionales a entes o
tribunales administrativos debe provenir de ley formal
para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio
en que reposa el sistema constitucional.
 Tanto la idoneidad del órgano como la especialización
de las causas que se atribuyen a la Administración
tiene que hallarse suficientemente justificadas, para
tornar razonable el apartamiento excepcional del
principio general de juzgamiento de la actividad
administrativa por el Poder Judicial.
 Si se atribuyen a órganos administrativos funciones de
sustancia jurisdiccional en forma exclusiva, sus
integrantes deben gozar de garantías para asegurar la
independencia de su juicio frente a la Administración
activa, tal como la relativa a la inamovilidad de sus
cargos.
 Los respectivos actos jurisdiccionales no pueden ser
controlados por el Poder Ejecutivo.
 Los tribunales que integran el Poder Judicial deben
conservar la potestad de dirimir los conflictos que
tengan por objeto el juzgamiento de decisiones de
naturaleza jurisdiccional, ya sea a través de acciones
ordinarias o de recursos directos.
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Administración Nacional, que abarca todas
las
dependencias
ministeriales,
las
instituciones públicas y las empresas
estatales.
Administración Regional, que cubre el área de
las Regiones
y de las circunscripiciones
departamentales.
Administración Local, que cubre el área
denominada Municipal o comunal.
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Tener una sólida constitución técnica y
organizativa, dinámica y eficaz, basada en
principios de moralidad, justicia, eficiencia y
servicio a la comunidad.
Responder a las exigencias del diálogo y a la
participación de la ciudadanía en sus diversos
niveles.
Simplificar procedimientos y eliminar trabas
burocráticas.
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Responder a las exigencias del desarrollo
interior
del
país
a
través
de
la
descentralización y desconcentración política,
económica y administrativa en los diferentes
niveles.
Viabilizar una política integral de la actividad
empresarial del Estado en orden a optimizar
su gestión administrativa, fomentando la
participación de otras formas empresariales.
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Definir adecuadas relaciones interinstitucionales y evitar la compartamentalización
del Estado en sectores independientes y
excluyentes, superar el centralismo y eliminar
abusos de poder e influencia.
Contar con un conjunto de funcionarios y
servidores capacitados y motivados hacia la
activa participación en el desarrollo nacional
dentro de una política de dignificación de la
función pública.
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Contar
con
instrumentos
normativos
jerarquizados que formalicen la organización
en un primer nivel en forma genérica y en el
cual se incluyan las funciones básicas. La
desagregación de la estructura organizativa
será responsabilidad de las máximas
autoridades de cada entidad, con sujeción a
criterios de homogeneidad, flexibilidad,
racionalidad y gradualidad.
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Siendo
la
Administración
Pública
la
maquinaria operativa del Estado, su razón de
existir es servir a la colectividad y al país, con
el propósito de brindarle bienestar y
beneficios culturales, materiales, económicos,
sanitarios, alimenticios, de vivienda, etc.
En síntesis el Estado se debe a la colectividad
y tiene que velar permanentemente por el
bien común.
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Eficacia Social
◦ La eficacia, entendida como el cumplimiento
adecuado y oportuno de los fines de una entidad,
es asumida como orientada al logro eficiente de los
objetivos sociales de bienestar y seguridad que se
debe proponer toda acción gubernamental.
◦ Esta eficacia supone la existencia de un conjunto de
acciones sustentadas en la Planificación, Ejecución y
Control con un criterio de eficiencia, conducente al
incremento
de
la
productividad
y
mejor
aprovechamiento de los recursos existentes para
garantizar el cumplimiento de los objetivos y metas
de interés nacional.
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Compromiso
◦ En el enfoque tradicional el empleado público es
considerado como “un recurso” limitado en su ser
mismo que adopta una actitud indiferente, acrítica, alejada de la realidad a la que debe servir.
◦ Con la revaloración de la Función Pública y la
institucionalización de la carrera administrativa que
ratifica la Constitución, debe lograrse una actitud
diferente, de identificación en la idea y en la acción
con los objetivos nacionales, razón última del
quehacer administrativo público.
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Participación
◦ La marginación a la que se ha visto obligado el
trabajador público, debe sustituirse por su acceso
progresivo pero real y efectivo a los diferentes
ámbitos, niveles y modalidades de la administración
institucional en función del mérito; asimismo, la
participación del resto de la colectividad nacional a
través de los canales que nuestro ordenamiento
jurídico le franquea.
◦ Este proceso de participación que descansa en el
hombre y en su concurso directo y responsable se
fortalece
con
el
aporte
de
experiencias,
conocimientos y diferencias individuales que
expresen, en actitud crítica la multiplicidad de
voluntades e ideas, que respondan al conocimiento
de la realidad concreta y del conjunto de
necesidades y requerimientos de la sociedad para
que redunde en beneficio de la misma y no de una
individualidad o grupo
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La organización administrativa se conforma de
ciertos elementos básicos, sin los cuales la
misma no existiría. La existencia y alcance de
dichos elementos, han sido legislativamente
tratados en términos generales, pero además
puede establecerse a través de un estudio
detallado de la gran cantidad de normas que
regulan la estructura del Estado, en particular a
través de leyes orgánicas. Por otro lado, al
funcionamiento de dichos elementos debe
aplicarse el concepto de competencia, de
especial importancia para el ejercicio de la
función administrativa.
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El Sector Público
◦ El sector público es el conjunto de organismos
administrativos mediante los cuales el Estado
cumple, o hace cumplir la política o voluntad
expresada en las leyes del país.
◦ Se incluye dentro del sector público: El Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder judicial y
organismos públicos autónomos, instituciones,
empresas y personas que realizan alguna
actividad económica en nombre del Estado y que
se encuentran representadas por el mismo, es
decir, que abarca todas aquellas actividades que
el Estado (Administración local y central) poseen
o controlan.
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Los Sistemas
◦ Puede definirse un sistema como "un conjunto de
elementos íntimamente relacionados que actúan
e interactúan entre sí hacia la consecución de un
fin determinado".
◦ Se entiende por sistema administrativo al
conjunto de órganos u organismos que actúan de
manera coordinada con la finalidad de obtener un
fin común. Es una suma organizada de normas,
órganos y procesos destinados a proveer a la
administración de insumos para cumplir su labor
de manera eficiente.
◦ Normalmente, un sistema administrativo posee
un ente rector, el cual se encuentra encargado de
la labor de coordinación al interior del sistema. Al
interior del sistema administrativo se dan las
relaciones de colaboración entre entidades.
◦ Un ejemplo de sistema administrativo puede
encontrarse en el Sistema Electoral, conformado
fundamentalmente por la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional
de Elecciones, pero en el cual participa también el
Registro Nacional de Identidad y Estado Civil
(RENIEC), el Poder Ejecutivo, entre otros.
 Los Organismos
◦ Se define en general como organismo público a
todo aquel ente que goza de autonomía, se
encuentra encargado de una actividad o de varias
conexas entre sí, cuya regulación proviene del
derecho público y cuya existencia se debe a la
Constitución o la Ley. El organismo es el
resultado de la división del trabajo al interior de
la Administración Pública, estableciéndose un
régimen especializado
◦ En términos generales, la autonomía que venimos
señalando es variable, puesto que puede
involucrar determinados niveles dependiendo en
general de la actividad que se realiza. Como
resultado, el organismo público goza de
personalidad jurídica pública , la misma que le
otorga determinadas prerrogativas , conforme la
Constitución y las leyes que correspondan.
Finalmente,
definimos
como
organismo
administrativo aquel al cual se ha encargado
fundamentalmente el ejercicio de función
administrativa
 Los Órganos
◦ Entendemos por órgano administrativo –concepto
que muchas veces se confunde con el de
organismo
administrativo–
toda
aquella
repartición de un organismo encargada de una
actividad determinada, y que se encuentra al
mando de una autoridad administrativa. Al
órgano se le atribuye un conjunto de funciones
para resolver o gestionar al interior del aparato
organizativo, y constituye un conjunto de
competencias y medios ordenados para realizar
determinadas funciones
◦ Los órganos administrativos se pueden definir
como los diversos centros o unidades funcionales
en que se divide la organización administrativa
de cada ente público y a cada uno de los cuales
se adscribe como titular una determinada
persona física o pluralidad de personas físicas, a
fin de actuar las correspondientes funciones y
atribuciones jurídicas, cuya actuación o ejercicio
se imputa directamente al ente del que forman
parte.
◦ El órgano, en consecuencia, no goza de
autonomía ni de personalidad jurídica propia. El
típico ejemplo de órgano administrativo se
encuentra en la relación entre los ministerios y
las diversas direcciones que lo componen.
Ninguna de dichas direcciones goza de
autonomía y se encuentran subordinadas
jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo
que se denomina un organigrama funcional
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Por su función genérica:
◦ Activos
◦ Deliberantes
◦ Consultivos
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Por su función al interior de los organismos:
◦ Órganos de asesoramiento y apoyo
◦ Órganos de línea o técnico normativos
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Por su estructura:
◦ Unipersonales
◦ Colegiados