Transcript 첨부 : 서울시민복지기준 교육자료 (파워포인트 화일)

서울시민복지기준 제정과
추진방향에 대한 제언
2012.2.29(수)
김연명(중앙대 사회복지학부 교수)
National Minimum 의 역사적 맥락
 영국 구빈법 Poor Law 개혁에서 소수파보고서(1905년)의 입장 :
→ 빈곤은 개인적 원인이 아닌 사회구조적 문제
 Webb 부부 주도하의 ‘National Minimum’ 확보운동 (1910년대)
→ 6대 영역: 최저임금제, 6시간 노동제, 아동영양∙ 주거∙ 의료의 최저기준, 실업
방지
 전통적 복지국가의 이론적 초석을 놓은 Beveridge Report (1942) 의 기본 이념:


ILO 의 102호 조약 ‘사회보장의 최저기준에 관한 조약‘(1952) 으로 발전, 승계
→ 이후 최저기준을 점차적으로 상향하는 조약을 1960년대 도입
1968년 일본 동경도 미노베 도지사가 ‘Civil Minimum’ 개념을 도정에 도입
 “복지국가의 본질은 국가가 모든 국민에게 최저수준의 소득, 영양, 의료, 주택, 그
리고
교육을 제공하는 것이다“ (Wilensky, 1975:1)
 “복지국가는 국민생활의 최저기준 National Minimum Standards 을 유지하는데
있어
서 국가의 책임을 제도화 한 것이다(Mishra, 1990:34)
한국적 맥락
 대한민국헌법 34조
→ “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 갖는다”
 1994년 참여연대 사회복지위원회 ‘국민복지최저선’ 확보 운동 천명
→ 생활보호법 개정, 노인수당 수급 등
→ 국민복지기본선에 대한 지속적 캠페인
 1998년 김대중 정부에서 ‘한국의 사회보장과 국민복지기본선’ 보고서 발간
→ 국민복지기본선을 ‘최저선’(minimum standards)과 ‘적정선’ (decent
standards)
로 구분하여 최저선 뿐만 아니라 적정선의 중요성을 부각
→ 소득, 건강, 주거, 고용, 복지서비스의 최저선 및 적정선 제시
 2000년 ‘생활보호법’을 대체하는 ‘국민기초생활보장법’ 제정 및 시행
 2010년 서울시 의회 보고서 (서울시민 복지기준선 마련을 위한 정책적 연구)
→ 소득, 건강, 주거, 고용 등 4개 영역
 박원순 후보 2011년 선거에서 ‘시민복지기본선’을 공약으로 제시 (공약참조)
 2012년 2월 ‘서울시민복지기준 추진위원회’ 구성
국민복지기준 National Welfare Standards
국민복지기준
유형
수준
국민복지최저선
국민복지적정선
경제, 사회발전수준을 고려하여 국
경제, 사회발전수준을 고려하여 생
민(시민)이 생활영역에서 누려야 할 활영역에서 국민(시민)이 누려야 할
최저한의 수준 (minimum standards) ‘품위 있는’ 기준 (decent standards)
책임
국가 및 자치단체의 책임
국가, 자치단체, 개인과 가족, 기업
등 사회적 공동 책임
재원
조세를 통한 국가 및 자치제의 책임
조세 외 보험료, 이용자 부담 등 사
회적 공동 부담
대상
저소득층과 노인, 장애인, 아동 중
사회적 취약계층
저소득층 이상 중산층 혹은 위험을
사회적으로 해결하는 것이 효율적인
계층
권리
구체적 권리(청구권 성립)
추상적 권리(청구권 미성립)
영역
소득, 건강, 주거, 교육, 고용, 돌봄 등 복지의 제 영역
시민생활최저선 Civil Minimum(CM)


1968년 동경도 미노베도지사(1967-1979, 3년 연임)가 내건 시정운영의 목표
National Minimum 을 지역 자치단체에 적용한 것으로 일종의 “도시생활의 표준’

Civil Minimum 이란(TMG, 1968: iii)
“동경 거주자들의 생활에 필요한 필수적이고 최저한 necessary and minimum 의 기
준
혹은 근대도시가 필요로 하는 도시편의시설 urban facilities 의 최저수준＂

Civil Minimum 이란 새 개념을 창안해 낸 두 가지 이유(TMG, 1968:3)
“첫째, 소위 National Minimum 이 실제 전반적인 일본 국민의 생활수준과 비교하여
너무
너무 낮아 NM 이 실제적으로 보장되지 않고 있으며, 둘째, 도시생활에서의 NM은 자
체의
특수한 성격이 있어 일반적인 NM을 그대로 적용하기 어렵다”
동경도 Civil Minimum Plan (동경도 중기계획: 3년)의 적용 분야
보육시설 증설, 고등학교 신설, 너싱홈∙ 장애인시설, 노동자복지시설 건설, 휴일∙야간
진료 정
비 및 확대, 소방방재시설 정비, 공공주택건설, 상하수도 정비, 녹화, 보행시설 정비 등
* 생활편의시설을 강조하는 이러한 흐름은 1964년 동경올림픽을 전후 대규모 시설
은 완비되었으나 도시생활편의시설은 매우 부족한 상태에서 나온 것임)


미노베도지사가 일본 ‘혁신자치제’의 상징이었던 만큼 시민참여를 상당히 강조함
여러 가지 용어의 관계와 위상 및 과제
중앙정부
지방정부(서울시)
(National Welfare Standards)
(Local Welfare Standards = Seoul Welfare
Standards, 서울시민복지기준)
적정선
1
적정선
Decent Standards
2
Decent Standards
예: 의료보험 보장율 80%, 국민
주택규모 기준 등
예: 품위 있는 보육서비스(적정
수준의 교사 대 원생 비율과 시
설 기준), 보호자 없는 병원 등
최저선
3
Minimum Standards
= National Minimum
4
예: 최저생계비(복지부), 최저주
거기준(국토부), 의무교육(교육
부)
최저선
Minimum Standards
= Civil Minimum
예: 서울형 최저생계비 산출, 서
울형 최저주거기준 등, 동별 최
저 국공립보육시설 수 등
선 4 관련 과제 : ① 서울시가 정한 최저기준에 미달하는 가구수와 수혜자수 (가령 돌봄이 필요한데 돌봄을 못 받는
노인(가구)수와 이를 해결하기 위해 필요한 정책 과제) ② 최저기준에 미달하는 자치구의 복지관련 서비스 현황 (급여
나 시설의 측면에서)과 이를 해결하기 위한 정책과제 (구별 복지격차 해소)

선 3 관련 과제 : 대도시의 특성을 감안하여 정해져야 하는 기준 제시 (예, 중소도시를 기준으로 만든 최저생계비 기
준을 변경 대도시형 최저생계비 산출)와 정책과제


선 1, 2 관련 과제 : 품위 있는 수준의 복지혜택의 기준 제시와 이를 충족 시킬 수 있는 장단기 정책과제
영역별 정책의 특성, 그리고 정책의 발전 정도가 상이하여 최저선이 중요한 영역이 있고 (가령 소득보장), 적정선이
중요한 영역이 있음(가령, 보육이나 보건의료 영역). 따라서 유연한 정책 제안이 필요

서울시민복지기준 제정 및 집행의 상징성


광역자치단체에서 시행한 최초의 “실질적인 종합 복지계획”의 가능성
성공 여부에 따라 국가수준 및 자치체의 복지정책을 내실화하고 선도하는 역할
서울시민의 삶의 질의 최저한을 보장하고 나아가 ‘품위 있는’ 생활수준 ‘decent levels of living’
제공

중앙정부
중앙정부의 national minimum 실질화 유도,
중앙정부의 복지, 의료, 주거, 교육정책의 수준
상향
최저선
적정선
서울시민복지기준
여타 광역 및 기초자치단체의 복지정책의 수준
향상 유도 → 지역주민의 삶의 질과 복지의 내실
화
지방자치단체
서울시
① 보통시민의 ‘품위 있는’ 삶의 질
보장
② 서울시 취약계층의 기본적 삶의 질 보
장
③ 자치구간 복지격차 해소
쟁점 검토 (1): ‘최저선’ or ‘적정선’
서울시의 경제, 사회적 수준 그리고 그간의 복지정책의 발전 수준을 충분히 고려해야
함.

한국 및 서울의 발전 수준, 그리고 한국의 복지수준을 고려할 때 ‘최저선’의지나친 강조
는 서울
복지기준(Seoul Welfare Standards, SWS) 역사적 의미를 반감시킬 가능성 있음.

영역별로 차이는 있지만 의료, 주거, 교육, 보육 등의 영역에서 한국은 이미 복지최저선
이 일정
수준에 도달 한 것으로 보아야 함. 때문에,
→ 최저선 자체의 낮은 수준을 문제 삼을 것인가(예, 기초법의 생계급여 수준) 아니면
최저선에서 적용이 안 되는 ‘사각지대’를 문제 삼을 것인가(예, 부양의무자 기준, 최저
주거기준의 실질적 집행, 돌봄, 보육시설의 접근권이 보장 안 되는 지역 등)에 대한 판
단 필요.
→ 서울시가 중앙정부가 아닌 광역단체 임을 감안 할 때, 중앙정부 기준보다 높은 최
저기준 설정의 집행 가능성과 실효성 검토 필요함, 동시에 최저선의 실질적인 집행(즉,
최저선 이하의 삶을 사는 가구 비율 대폭 축소) 을 강조하는 것이 더 중요한 의미를 가
질 수도 있음

SWS 가 상징성이 큰 서울시의 정책임을 감안하면 정치적, 정책적으로 ‘적정선’이 더 중
요할 수
있음. 질좋은 공교육, 질좋은 공보육, 질좋은 주거환경이 서울 중산층의 핵심 욕구임.
따라서,

쟁점 검토 (2): ‘적정선’이 실제 가능한가?

적정선을 시행하기 위해서는 막대한 예산과 기간이 필요한데 실제 가능한가?
적정선을 일단 중장기 목표로 설정 : 2013-2018년 12월까지
- 적정선의 달성은 중장기 계획이 있어야 가능함. 가령 공공보육시설 아동 수용율을
2018년
까지 현재의 10%에서 30% 수준으로 상향
- 1단계 (2013-2014)와 2단계(2015-2018년)로 구분 6개년 계획 수립 (최저선도 마찬
가지)


5대 영역에서 적정선을 모두 제시하고 이를 단기간에 달성하는 것은 불가능, 핵심은
- 중장기적으로 적정선으로 나아갈 발판이 될 수 있는 핵심 정책들이 설정되어야 함.
가령, 서울시의 공공병원 중 2-3개를 지정하여 ‘보호자 없는 병원’으로 만드는 것은 단
기간에
시범사업으로 가능하고 이것이 의료의 적정선으로 나아가는 발판 정책이 될 수 있음.
- 따라서 각, 영역에서 적정기준의 발판이 될 수 있는 핵심 정책아이템을 개발해야 함.
이번 용역보고서는 학술 목적 외 정책대안과 집행가능한 실제 사업을 마련하는 것임.
따라서,
- 서울시 담당 행정부서가 ‘사업’으로 직접 시행할 수 있는 적정선 정책이 제시되어야
함.
- 여러 개의 적정선 지표와 프로그램이 제시된다 하더라도 핵심 정책에 대한 제안이 있
어야 함.

적성선에서 시민과 사회적 주목을 끄는 정책이 없으면 전체적으로 정책추진의 동력이
상실됨.

쟁점 검토 (3): ‘예산’의 한정성 ?
서울시 복지예산의 한계를 미리 생각할 필요는 없음.
- 각 영역에서 제시된 모든 정책 프로그램을 놓고 종합적으로 ‘정무적 판단’이 필요함
- 예산을 미리 생각하여 중요하고 의미 있는 프로그램을 사전에 사장 시킬 필요는 없어
보임

동시에 프로그램과 지표의 설정시 담당자와 사전 협력을 통해 대략의 예산을 추정되어
야 함.

쟁점 검토 (4): 프로그램의 ‘지표화’와 제시방법
최저선 혹은 적정선 이건 제안된 프로그램을 평가, 모니터링 할 수 있는 지표화가 반드시 필
요
- 가령, 빈곤선 이하 가구가 서울시 전체 가구의 7%(2012년) 인데 2018년까지 4%로 감축
- 가령, 최저주거기준 이하 가구가 9%인데(2012년) 2018년까지 5%로 감축
- 가령, 동별 국공립 보육시설의 아동수용률이 평균 8%인데 이를 2018년까지 30% 수준으로
확대
- 강령, 시설의 종사자(교사, 보건, 개호인력)대 수용자(아동 혹은 노인)의 비율을 18년까지
상향
- 필수적인 예방접종율의 연차별 확대 계획 등


지표 제시를 박시장 임기(14년)와 그 이후 18년까지 나누는 방법(?)
참고; 지표, 프로그램, 핵심 사업의 관계(예시)
기준
최저
선
적정
선
정책목표
지표제시
프로그램
핵심 사업 선정
최저생계
보장
2018년까지
서울시 빈곤가
구율 3%로 감
축
- 서울형 부양의
무자 기준의 제
정
- 대도시형 추가
생계비 지급
-◯◯◯◯◯
-◯◯◯◯◯
- (사업1)서울형 부양
의무자 기준의 제정 및
시행
- (사업2) ◯ ◯ ◯ ◯
◯
품위 있는
병원 이용
2018년까지
보호자없는 병
원
30개 운영
- 서울의료원 등
공공병원의 기능
재정립
-◯◯◯◯◯
-◯◯◯◯◯
- (사업1) 서울의료원
보호자없는 병원 지정
시범 사업 (20132014)
- (사업2) ◯ ◯ ◯ ◯
◯
쟁점 검토 (5): ‘보고서’의 포함 내용
영역별로 비교 가능한 지표 포함
- 가령, 서울시 주거 상태의 실태 비교: 동경, 뉴욕, 런던 등
- 서울시 보건의료 예산의 도시별 비교, 국공립 보육시설의 도시별 비교 등
- OECD 지표, 세계 주요 도시 지표 등의 계량화된 지표와의 비교 포함.
 중앙정부의 기존 정책과 제안된 최저선, 적정선과의 관계 검토
- 가령, 기초생활보장법의 규정과 (만약 한다면) 서울시 빈곤정책 최저선, 적정선과의 관계와
의미
- 최근 정부에서 내놓은 무상보육정책과 서울시 보육정책의 관계 등
 서울시의 독자적인 정책의 성과와 한계 검토
- 가령, 서울형 어린이집의 성과와 한계
- 서울시 지역보건의료정책, 주거정책의 성과와 한계
 박원순 시장의 보건복지, 주거 공약의 검토 (서울형 수급자, 어린이집 확대, 공공임대주택 8
만호 등)

쟁점 검토 (6): 공공복지공급자 확대 방안
최저선 혹은 적정선 이건 공공복지공급자의 확충 없이는 실효성을 거두기 힘든 것이 현실
- 각 영역별로 공공복지시설 확대 방안 검토 (공공보육시설, 보건의료시설, 요양시설, 공공
주택 등)
- 가능하면 공공시설 확대를 연도별로 목표치 제시(예, 국공립어린이집 비율 ‘18년까지 20%로
확충)
단, 공공시설 확충은 그 자체가 최저, 혹은 적정선 목표가 아닌 거기에 도달하기 위한 수단임.
- 단순히 공공복지시설을 건설하는 것이 아니라 건설, 매입을 통한 기능전환 등 다양한 방식
검토
 5대 영역 보고서 모두에서 최저선 및 적정선에 도달하기 위한 공공복지시설 확대 방안 제

참고(1): 연구진, 분과위, 추진위의 역할
조직
전체위원회
총괄분과
분과위원회
연구진
기능과 역할
- 서울시민복지기준 토의 및 확정, 발표
- 기준 설정 이전까지 주요 현안 토의 결정
- 보고서 작성 및 사업계획 수립의 가이드라인 마련
- 개별 분과의 제안을 전체적으로 조정, 서울복지계획 ‘시안’
마련
- 일정관리, 시당국 서울시 의회와의 사업프로그램 협의
- 전체 위원회에 회의 안건 상정
- 연구 보고서를 토대로 최저선 및 적정선 사업 선정 및 지표
확정
- 관련 시민단체 및 시 담당부서와 협의 및 의견수렴
- 학술적 기초연구, 전문가 및 시민(단체)의견 수렴, 보고서 작
성,
최저선 및 적정선 사업 선정 및 지표 연도별 제시
참고(2): 전체 일정
9월 말
7월 – 8월
7월 초
- ‘서울시민복지기준’ 확정 및 발표
- 시민의견 수렴 및 홍보 (타운홀미팅, 패널단 검증)/ 시의회
보고
- 제3차 전체 회의: 서울복지기준 최종 시안 의결
6월
- 총괄분과를 중심으로 서울복지기준 시안 마련/ 공청회 개최
5월초-5월말
- 분과별 정책 워크숍 개최 의견 수렴. 국제학술대회 개최(?)
4월 말-5월
초
4월 중순
- 제2차 전체 회의: 각 분과의 1차 시안 보고 및 검토, 토의
- 연구진 및 각 분과별 1차 시안 마무리
참고(3): 최종안의 형태
보고서 작성 시 학문적 수준에서 검토 가능한 최저선과 적정선 모두를 제시하되 최종적
으로 아래와 같은 방식으로 정리되고 정책적으로 시행될 가능성을 염두에 두어야 함.

‘서울시민이 선정한’ 서울시민복지기준 20대 과제 (2013-2018) (예시)
 소득보장 ○대 과제 :
최저선: (과제 1) 부양의무자 기준 합리화를 통한 서울시 빈곤가구율 감축
(과제 2) 교육급여 확대를 통한 서울시민의 계층이동의 활성화
적정선: (과제 1) ………………………………
(과제 2) .……………………………..
 의료보장 ○ 대 과제
 주거보장 ○ 대 과제
 교육보장 ○ 대 과제
 돌봄보장 ○ 대 과제
 공공복지시설 확충 ○ 대 과제
수요자인 서울시민의 입장에서 사업과 보고서가 자신의 삶에 어떤 영향을 미칠지 검토 필요
 최종안을 수요자의 입장에서 다시 정리하는 작업이 필요할 듯 (서울시민으로서 이 정도는 보장 받겠
구나 !)

참고(4) 관련 실국에서 지원해야 할 업무
영역별로 최저선과 적정선 집행에 필요한 정책 프로그램과 아이디어 수집 → 연구진
과 분과위원회에 제공 (3월 말 이내)
- 특히 각 영역별로 ‘서울시민복지기준’의 대표 프로그램이 될 수 있는 아이템 선정
검토
- 각 영역별로 최저선 및 적정선의 대표 프로그램 2-3개 필요 (사회적 주목도 고려)


연구진 및 분과위원회에서 제시한 정책 프로그램의 행정적 실행가능성 검토

제안된 프로그램에 대한 정밀한 예산 소요액 추계

분과위원회 회의에서 참석 행정 쪽 의사 적극적 전달

영역별 관련 시민단체의 의견 수렴 (분과위원회와 함께) 및 실질적 시민 참여방안 아
이디어제공

연구진에서 필요로 하는 관련 자료 및 통계 제공
반드시 읽어 보아야 할 참고 도서
<필수 서적>
 변재관, 김연명 외, 『한국의 사회보장과 국민복지 기본선』, 보건사회연구원,
1998
 김형용 외, 『서울시민 복지기준선 마련을 위한 정책적 연구』, 서울특별시 의회,
2010
 서울특별시, 『희망서울 시정운영 계획 2012-2014』 의 관련 부분
 『서울시민복지기준 Seoul Standard 2012-2014』(13쪽), (박원순시장 공약 팜
플렛)
<기타 참고 서적>
 박능후, “기초보장제도의 역사적 전개과정 그 함의”, 『보건사회연구』, 제20권
제2호
 이지원, “현대 일본의 자치제 개혁운동: 혁신자치제와 시빌미니멈을 중심으로”,
서울대 사회학과 박사학위논문, 1999
 Tokyo Metropolitan Government, Civil Minimum Plan-1968: How civil
minimum can be achieved, 1968
감사합니다