Transcript נשר
הוועדה לקביעת חלק המדינה במשאבי טבע לאומיים טיעון משפטי מטעם: נשר -מפעלי מלט ישראליים בע"מ דצמבר2013 , עו"ד דוני טולידאנו 2 חומרי חציבה ≠ מחצבים • הבעלות על הקרקע מתפשטת בכל העומק שמתחת לשטח הקרקע בכפוף לדינים בדבר מים ,נפט ,מכרות ,מחצבים וכיוצא באלה (סעיף 11לחוק המקרקעין). • לפי סעיף 1לחוק נכסי המדינה ,תשי"א ,1951-מחצבים הינם קניין המדינה, הריבון ,גם בקרקע פרטית. • לפי סעיף 2לפקודת המכרות ,מחצבים הינם- 3 חומרי חציבה ≠ מחצבים • לפי סעיף 108לפקודה" ,מחצבה" הינה- • חומרי "חומרי חציבה" הינם: • לפי התוספת השלישית לפקודה – תמלוגים ישולמו בגין מחצבים (יקרים ושאינם יקרים) אך לא בגין חומרי מחצבה. מסקנה -גיר וחרסית אינם "מחצבים" אלא "חומרי חציבה" ,והבעלות בהם (בשונה ממחצבים) נתונה לבעל המקרקעין ולא לריבון. 4 חומרי חציבה ≠ מחצבים • השלכות לעניין תמלוגים: • על פי דבר המחוקק ,חומרי חציבה אינם בגדר אוצרות טבע שהריבון הוא בעליהם ,אלא מדובר במשאבים "מדרג שני" ,שחשיבותם האסטרטגית נמוכה משל מחצבים; • בקביעת שיעור התמלוגים לחומרי מחצבה ,המדינה איננה פועלת כריבון אלא כבעל הקרקע; • על פי החוק המדינה אינה זכאית לתמלוגים בגין חומרי חציבה; • "התמלוגים" בגין חומרי חציבה הם פיצוי לבעל הקרקע בגין נטילת חומר שבבעלותו; • שיעור הפיצוי לבעל הקרקע אמור לשקף את שווי חומרי החציבה הנלקחים מן המקרקעין; • בקביעת שיעור התמלוגים ,יש לתת משקל נמוך יותר לשיקולי מדיניות כלליים שאינם קשורים לשווי חומרי החציבה. 5 היצע אבן הגיר והחרסית למלט • המבחן המשפטי – בג"ץ 2164/09יש דין -ארגון מתנדבים למען זכויות אדם נגד מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית. • עמדת המדינה (שנתקבלה על ידי בית המשפט העליון) היא כי אמת המידה לבחינת היקף השימוש בחומרי חציבה ומידת התכלותם היא הפוטנציאל הגיאולוגי של אותם חומרים. 6 היצע אבן הגיר והחרסית למלט • פוטנציאל אבן הגיר הגיאולוגי הכולל בישראל עומד על מאות מיליארדים של טונות (סקר המכון הגיאולוגי של משרד התשתיות הלאומיות בשיתוף מנהל מקרקעי ישראל שנערך בשנת .)2000 • יש להפחית מן הפוטנציאל הגיאולוגי את אבן הגיר שאיננה בת הפקה בשל טעמים אובייקטיביים ,כגון ,העדר נגישות ,שיקולים סביבתיים וביטחוניים וכיו"ב .גם לפי מבחן "הפוטנציאל שהינו בר הפקה" – אין מחסור ולא צפוי מחסור באבן גיר ובחרסית במשך מאות שנים. • יחד עם זאת ,אין מקום לצמצם את מצאי אבן הגיר והחרסית לאלה הקיימים לפי תכנית המתאר הקיימת: • התמ"א משקפת את המדיניות המתארית הנוכחית על פי הצרכים שעד לשנת .2040 • בהעדר צורך קונקרטי ,התמ"א אינה מתייחסת למרבצים זמינים אחרים בארץ. • לקראת מיצוי מצאי אבן הגיר והחרסית שאושר בתמ"א הנוכחית ,יאושרו אותם מרבצים במסגרת תמ"א עתידיות באופן שיבטיח מצאי מספק לאותן שנים בה תחול התמ"א העתידית. 7 רווח עודף – ממצאי וועדת הרשקוביץ • מחיר המלט ,להבדיל ממחיר משאבי טבע אחרים שבפני הוועדה ,כפוף לפיקוח לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים ,תשנ"ו.1996- • ממצאי דו"ח הרשקוביץ – • • הוועדה מצאה :מחירי המלט בישראל הם מהנמוכים ביותר באירופה (עמ' ,40 )82-83 השוואת המחיר היא בעלת משמעות דרמטית על רקע הנתונים הבאים: • באירופה שורר מאז 2008משבר נדל"ן ,שגרם לעודף כושר ייצור ולמחירי צמנט נמוכים (עמ' .)37 ,6 • בטורקיה קיימים עודפי היצע עצומים ,שהובילו לירידת מחירים משמעותית (ע' )98 • המדינות היחידות באזור שהמחירים בהן נמוכים מבישראל -טורקיה, קפריסין ,מצרים -אינן בנות השוואה :שכר העובדים במדינות אלה נמוך משמעותית מבישראל; מדינות אלה אינן מחייבות תקני הגנת סביבה מחמירים 8 רווח עודף – ממצאי ועדת הרשקוביץ • (עמ' 87 ,77לדו"ח) • על פי פרסומים בינלאומיים רווחיות נשר דומה ואף נמוכה מרווחיותן של חברות מלט דומות בעולם. • מסקנות – • הפיקוח על המחירים יעיל; • אין חשש כי נשר תתעשר שלא כדין על חשבון המדינה או תהנה מרנטה מונופוליסטית על חשבון הציבור. 9 מכרזים • נשר הינה יצרנית המלט היחידה בישראל כיום. • אבן הגיר למלט ורוב החרסית המתאימות לייצור מלט אינן מתאימות לשימושים אחרים. • נשר היא הצרכנית היחידה של אבן גיר וחרסית למלט בשוק הישראלי. • מחצבות אבן הגיר צמודות למפעל המלט ומהוות חלק אינטגרלי מתהליך ייצור המלט. • המכרזים שפורסמו עד לאחרונה הינם לחציבת אגרגטים .אין כל דמיון בין אגרגטים לאבן גיר למלט – • אבן הגיר למלט רכה יחסית ,ולפיכך מתאימה רק לייצור מלט. • עלויות חציבה ייחודיות לאבן ,הקשורות בגילוי עתיקות ,קברים והעתקת צמחייה. • עלויות הובלה מובנות של מספר חומרי גלם רבים המרוחקים מאתר החציבה של החומר העיקרי. 10 מכרזים • • ייצור מלט עתיר הון ואנרגיה מול ייצור אגרגטים שהינו פשוט יחסית (חציבה, גריסה ומיון). • מלט הינו מוצר מפוקח. מסקנות: • בהינתן שנשר הינה יצרן יחיד ושהמחצבה מהווה חלק ממפעל המלט ,אין כל הגיון בפתיחת מחצבות אבן גיר למלט למכרז. • פתיחת מכרזים לגורמים שאינם יצרני מלט איננה מעשית ,תגרום ל"פער תווך" מיותר על חשבון צרכן המלט ועלולה אף לחשוף את נשר לסחטנות. • אין ללמוד גזירה שווה מן המחירים שהתקבלו במכרזים למחצבות אגרגטים, הן בשל ההבדלים המובנים בין אגרגטים לבין אבן גיר למלט ,הן בשל מספרם המועט והן בשל בעייתיות באותם מכרזים. 11 הפנמת עלויות שיקום נזקים סביבתיים שמקורם בחציבה • יש לבחון האם כרייה במקרה קונקרטי יוצרת עלויות סביבתיות. • באם התשובה חיובית -יש לבחון מהו שיעור הנזק ואילו אמצעים יבטיחו את צמצום הנזק במידה המיטבית. • נזקים ישירים לאתר הכרייה - • נשר מפרישה לטובת הקש"מ סך שנתי כולל של כ 2-מיליון ₪בשנה. • ביחס לנזקים ישירים – יש היגיון כי סכום ההפרשות ייקבע על בסיס כמות חומרי החציבה שנכרית בפועל :קיים מתאם בין היקף הנזק לאתר החציבה לבין כמות החומר המופקת מאותו אתר. • לאחר השקעות בשיקום של למעלה מ 200-אתרים ,היתרה בקופת הקש"מ עולה על 500 מיליון .₪ 12 נזקים סביבתיים -פגיעה כללית בסביבה • אבן גיר וחרסית למלט אינם במחסור -אין צורך להפיקם בשיטות אגרסיביות או במקומות בעלי רגישות סביבתית ונופית גבוהה .העלות הסביבתית השולית ליחידת תפוקה נמוכה יחסית. • נשר משקיעה השקעות עתק למניעת פגיעה בסביבה ,ובכלל זה – (א) צמצום השפעות חיצוניות שליליות -שדרוג ארובות ומערכות ניטור ,מערכות סינון ,שימוש בחומרי גלם חלופיים וידידותיים לסביבה ,צמצום צריכת מים שפירים ,טיפול באבק וכיו"ב .וכן (ב) ייזום השפעות חיצוניות חיוביות -פרויקט ה - RDF-שימוש בפסולת לתהליך ייצור המלט. • • יחס שונה לשווים – פגיעה בסביבה נגרמת מאינספור פעילויות עסקיות שאינן קשורות הפליה = בכריית חומרי חציבה .כך ,מפעלים שאינם עושים שום שימוש בחומרי חציבה עלולים לגרום פגיעה סביבתית חמורה בהרבה. • יחס שווה לשונים – כל מפעל משקיע השקעות אחרות בהגנת הסביבה .אין בסיס להטלת תמלוגים "קיבוציים" אחידים על מפעלים. 13 נזקים סביבתיים -פגיעה כללית בסביבה • בהעדר מתאם בין כריה לפגיעה כללית בסביבה ,אין היגיון בגביית תמלוגים על פי כמות הכרייה (טונאז'). • כל כורה אחראי לטיפול במפגעים הסביבתיים הכרוכים בתפעול ואין מקום לענישה קולקטיבית. • הטלת תמלוגים על תעשיית המלט בלבד מבלי שיוטלו על מפעלים שפגיעתם הסביבתית גדולה בהרבה ,תהווה הפלייה פסולה. • הטלת תמלוגים זהים על שני מפעלים ,כאשר האחד נקט פעולות לשמירת הסביבה, והצליח למנוע נזק סביבתי כחלק מפעילותו ,ואילו השני לא עשה כן ,תביא לסבסוד צולב ,כך שהמפעל אשר לא גרם נזק סביבתי יחויב בנזקי הכורה השני. • מודל מעין זה יוצר תמריץ שלילי למניעת פגיעה בסביבה ולתיקון נזקים סביבתיים. 14 מלט מוצר חיוני ואסטרטגי • המלט הוא מוצר חיוני לענף הבניה בארץ ,המתאפיין בבניה קשיחה. • מחירו של המלט משפיע על כל אזרחי המדינה. • הגדלת התמלוגים תביא לעליית מחירי המלט -שתשפיע על כל אזרחי המדינה. • המלט הוא מוצר אסטרטגי -המדינה אינה יכולה להסתמך על ייבוא מלט ממדינות שכנות ,בין היתר לאור התנודתיות בהיצע המלט העולמי והתערערות מערכת היחסים עם טורקיה ,שהיא יצואנית המלט הגדולה בעולם ובשל התמורות והמהפכות חברתיות ,הפוליטיות והכלכליות בעולם בכלל ובמזרח התיכון בפרט. • בטווח הקצר -הגדלת התמלוגים תביא לצמצום כמות המלט המיוצרת על ידי תעשיית המלט הישראלית והגדלת ייבוא המלט המתחרה מטורקיה .בטווח הארוך – פגיעה בתעשיית המלט הישראלית תגרום למחסור במוצר אסטרטגי. • במידת ויוטל מס על יבוא על מנת לצמצם את הפגיעה בתעשייה הישראלית ,תביא לעליית המחיר בשוק שתגולגל לצרכן הסופי. 15 סיכום עיקרי הטענות • אבן גיר וחרסית למלט הינם חומרי חציבה .הבעלות בחומרי חציבה נתונה לבעל המקרקעין בהם פועלת המחצבה .זכותה של המדינה לתמורה בעבור גיר וחרסית ,אינה נובעת מהיותה הריבון ,אלא מתוקף היותה בעלת הקרקע ממנה נכרו (ככל שהכרייה בוצעה במקרקעין שבבעלות המדינה). • התמלוגים למדינה בגין אבן הגיר והחרסית צריכים להיגזר משוויים של חומרי חציבה אלה והם מהווים פיצוי לבעל הקרקע בגין החומרים שנלקחו מן המקרקעין. • קיים פוטנציאל עצום של אבן גיר וחרסית בישראל .מרבצים בני הפקה המצויים ברחבי הארץ יספקו את צרכי המשק למאות השנים הבאות. • המגבלות הסטטוטוריות הנוכחיות להפקת אבן גיר וחרסית אינן מגבלות אובייקטיביות, אלא הן משקפות את המדיניות הקיימת על פי תכנית המתאר הנוכחית .מדיניות זו נכונה לימינו אלה הואיל ואין כיום צורך בחציבה נוספת .בעתיד ,ניתן יהיה "להפשיר" מרבצים קיימים של אבן גיר וחרסית לצורך ייצור מלט בדורות הבאים. • ככל שהתמלוגים משקפים עלויות הובלה עתידיות בשל הצורך בדורות הבאים לכרות חומרי חציבה ממרבצים המצויים מחוץ לאזור המרכז ,אזי אין מקום להגדלת התמלוגים הנוכחיים. 16 סיכום עיקרי הטענות • • אבן גיר – שהיא חומר החציבה העיקרי הנדרש לייצור מלט – משמשת אך ורק לצורך בשונה מחומרי מחצבה אחרים ,כריית המלט כרוכה בעלויות כבדות ביותר. זה ואין לה שימושים נוספים. • בהינתן שנשר היא יצרן המלט היחיד הפועל כיום בישראל ולאור העובדה שאבן הגיר ורוב החרסית משמשים אך ורק לייצור מלט ,אין כל טעם בקיום מכרזים למחצבות אבן גיר וחרסית למלט. • הפנמת עלויות סביבתיות באמצעות תמלוגים מפלה ,ומהווה תמריץ שלילי למניעת נזק לסביבה .נשר השקיעה ומשקיעה השקעות עתק להגנת הסביבה. • המלט הינו מוצר חיוני למשק ומחירו משפיע על כל אזרחי המדינה .הגדלת התמלוגים תביא בהכרח לעלייה במחירי המלט. • המלצת ועדת הרשקוביץ הייתה להגדיל את היבוא מעבר ל .20% -מדינת ישראל איננה יכולה להסתמך על יבוא של מוצר אסטרטגי כמלט ,הן בשל התנודתיות בעודפי היצע עולמי של מלט והן בשל חוסר היציבות במערכת היחסים עם מדינות שכנות.