Transcript Aspectos económicos de los gastos tributarios

Aspectos económicos de los
gastos tributarios
Andrea Podestá
División de Desarrollo Económico, CEPAL, Naciones Unidas
Workshop Internacional sobre Gastos Tributarios
10 a 12 de noviembre de 2014, Brasilia/DF
Contenido de la presentación
1. Objetivos de la política fiscal y de los gastos tributarios
2. La evaluación de los GT
 Identificación de los beneficios tributarios
 Tipos de incentivos tributarios a la inversión en AL
 Justificación para la intervención estatal
 Evaluación de la efectividad del incentivo
 Evaluación de la eficiencia del incentivo (análisis costobeneficio)
 Evidencia sobre el efecto de los impuestos en la Inversión
 Evaluación de la eficiencia relativa del incentivo
3. Comentarios finales
1. Objetivos de la política fiscal
y de los sistemas tributarios
Dimensiones y objetivos de las finanzas
públicas
3. Composición, eficiencia
y efectividad del gasto
1. Nivel de
gastos
Estabilización
Sostenibilidad
2. Posición fiscal
Crecimiento
económico
1. Nivel de
ingresos
4. Estructura y eficiencia
del sistema tributario
Redistribución
del ingreso
5. Gobernabilidad fiscal
Dimensiones clave de las finanzas públicas
Fuente: CEPAL sobre la base de Comisión Europea (2008).
Objetivos
Objetivos de los sistemas tributarios
 Principal: Recaudar ingresos para financiar bienes y servicios
públicos, el gasto social, la inversión pública, etc.
 También para promover ciertos objetivos de política
económica, por ejemplo, a través de los gastos tributarios:
 estimular el crecimiento y la generación de empleo
 aumentar los niveles de inversión doméstica y atraer
inversión extranjera
 incentivar el ahorro
 contribuir al desarrollo de regiones atrasadas
 promover las exportaciones y la industrialización
 proteger el medio ambiente
 adoptar nuevas tecnologías
 diversificar la estructura económica
 promover la formación de capital humano
 mejorar la distribución del ingreso, etc.
Sin embargo, los gastos tributarios
también tienen costos
 Pérdida de recaudación (que limita la inversión y el gasto
social)
 Costos de administración y cumplimiento (sistemas
tributarios más complejos)
 Espacios para la evasión y elusión
 Menor transparencia de la política fiscal
 Distorsión en la asignación de recursos
 Problemas de competencia tributaria interjurisdiccional y
distorsiones en las decisiones de localización y producción
industrial
 Pérdida de equidad horizontal
 Pérdida de progresividad y de equidad vertical en el caso de
impuestos progresivos (como el IRP)
2. La evaluación de los gastos
tributarios
De aquí la importancia de evaluar los GT
 Efectividad según su objetivo
 Eficiencia (análisis costo- beneficio): considerar no solo el
cumplimiento del objetivo, sino también los costos que
tiene para la sociedad el uso de GT
 2 tipos de evaluaciones:
 Ex ante: justificación, objetivos y metas concretas
 Ex post: verificación empírica del cumplimiento o no de
los objetivos, cuantificación de los costos y acciones
correctivas.
 Así se puede determinar si existe justificación para el
establecimiento o mantenimiento de los GT
Etapas de evaluación de los GT
(Tokman y otros, 2006)
Fuente: Tokman, Rodríguez y Marshall (2006)
1- Identificación del beneficio tributario
Tipos de incentivos tributarios a la inversión en diez países de AL
(Agostini y Jorratt, 2013)
• Según objetivo:
– Generales
– Localizados
– Sectoriales
• Según técnica tributaria:
– Exenciones
- Deducciones
– Tasas reducidas
- Diferimientos
– Contratos de estabilidad tributaria
- Créditos
• Según impuestos utilizados:
– Impuesto a la Renta
– IVA
– Otros
- Aranceles al Comercio Exterior
- Selectivos al Consumo
La mayor parte de los incentivos a la inversión en AL
están orientados a sectores o actividades específicas
Cantidad de incentivos a la inversión por país y objetivo
40
General
Localización
Sectorial
100
90
35
80
30
70
25
60
20
50
40
15
30
10
20
5
10
0
0
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)
Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.
A nivel agregado, destacan los incentivos al turismo y
al sector exportador
Cantidad de Incentivos sectoriales a la inversión por país
Sector favorecido
País
AgriculExporta- Finan- Fores Manu- Mine- Soft- TurisCine Editorial Energía
Otros Total
tura
dor
ciero
tal factura ría ware mo
Argentina
6
6
8
6
3
29
Chile
1
1
2
Colombia
2
1
2
1
2
1
3
12
Ecuador
2
3
4
1
2
4
16
El Salvador
2
3
3
8
Guatemala
4
1
5
Honduras
2
3
12
1
8
1
27
Perú
3
4
1
8
Nicaragua
4
11
9
4
1
37
66
R.Dominicana
10
6
14
18
9
12
13
3
6
3
94
Total
13
11
10
39
50
9
25
13
18
8
59
12
267
Fuente: Agostini y Jorratt (2013)
La mayoría de los incentivos a la inversión
corresponden a exenciones
Cantidad de incentivos a la inversión por país y técnica tributaria
40
35
Crédito
Deducción
Diferimiento
100
Estabilidad
Exención
Tasa reducida
90
80
30
70
25
60
20
50
15
40
30
10
20
5
10
0
0
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)
Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.
El ISR concentra la mayor cantidad de
incentivos tributarios
Cantidad de incentivos a la inversión por país e impuesto
IR
IVA
Aranceles
Otros
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)
Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.
2- ¿Existe una justificación para la
intervención estatal?
Tokman et al (2006), OCDE (2010), Roca (2010),
Banco Mundial (2012), Jorratt (2013), Fanelli (2013)
 Verificar si hay una razón para la intervención estatal:
 eficiencia económica,
 justicia distributiva
 etc.
 Validar la vigencia de esta justificación (cambios de contexto)
 Analizar cómo la concesión tributaria se hace cargo de esa
necesidad de intervención.
 Precisar cuáles son los efectos esperados (cambio de
comportamiento de los contribuyentes) y los resultados
esperados de esta política.
Ejemplo: Justificación de la política fiscal
para promover la inversión (PFI) (1)
Fanelli (2013)
a) Fallas de mercado:
 Externalidades: gasto en R&D, difusión tecnológica, etc.
 Asimetrías de información: restricciones al financiamiento
 Economías de escala: puede justificarse dar estímulo a la
inversión para ganar escala y reducir costos
 Estas fallas crean discrepancias entre la tasa social de retorno de
los proyectos y la tasa privada.
 Problema: Es difícil identificar fallas y determinar si la eliminación
de una distorsión aumenta el bienestar (cuando hay varias
distorsiones)
Ejemplo: Justificación de la política fiscal
para promover la inversión (2)
b) Heterogeneidad de las organizaciones:
 Agentes productivos, hogares y empresas son heterogéneos:
PFI puede reducir disparidades
 Con trampas de pobreza también debe invertirse en
capacitación o capital humano y no solo en inversión física.

Debe considerarse que la efectividad de los incentivos no es
independiente de las capacidades de la organización

“Las PFI deben no sólo nivelar el campo de juego sino también la
capacidad de los jugadores para que todos estén en condiciones
de jugar el partido”. (Fanelli, 2013)
Heterogeneidad de estructuras productivas
AMÉRICA LATINA: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD
(PIB total=100)
Minería
767.4
Electricidad
483.2
Establecimientos financieros
252.1
Transporte
146.1
Industria
114.2
Construcción
77.5
Serv. comunales, sociales y personales
75.8
Comercio
59.5
Agricultura
31
0
200
400
600
Fuente: CEPAL (2010). La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir
800
1000
Ejemplo: Justificación de la política fiscal
para promover la inversión (3)
c) Complementariedades: la falta de infraestructura
adecuada y las fallas de coordinación entre instituciones
puede limitar las oportunidades de inversión.
d) Bajo coeficiente de inversión en AL: una realidad empírica
Importancia de la inversión en América Latina
La inversión se ha ido recuperando, pero aun no alcanza los niveles
anteriores a la crisis de la deuda
24,3%
20,5%
20,3%
18,7%
18,2%
18,0%
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
26%
25%
24%
23%
22%
21%
20%
19%
18%
17%
16%
15%
14%
13%
12%
11%
10%
Fuente: CEPAL
Los países latinoamericanos se encuentran entre las
regiones con más bajas tasas de inversión
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2010
(En porcentajes del PIB)
40.0
1990-94
38.0
1995-99
2000-03
2004-07
2008-10
36.0
34.0
32.0
30.0
28.0
26.0
24.0
22.0
20.0
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
Asia Oriental y
Pacífico
Europa y Asia
Central
América Latina y
el Caribe
Oriente Medio y
África
Septentrional
África
Subsahariana
Asia Meridional
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)
3- ¿Existe evidencia empírica de la efectividad
del incentivo para alcanzar el objetivo?
 La efectividad se refiere a los beneficios del incentivo
 Mide el cambio en la variable objetivo atribuible al beneficio
tributario (una vez aislados los efectos de otras variables)
 Se debe verificar empíricamente si el beneficio tributario
genera las conductas y efectos deseados en los agentes
económicos en función de su objetivo
 Algunos problemas:
 Determinar si el efecto (ej. nueva inversión) hubiese ocurrido
igual sin la existencia del beneficio tributario
 Dificultad para medir potenciales externalidades positivas de
estos beneficios tributarios (ej: mayor inversión, empleo y
producción podría generar recursos tributarios adicionales)
3- ¿Existe evidencia empírica de la efectividad
del incentivo para alcanzar el objetivo?
Técnicas para medir la efectividad de los beneficios tributarios:
 El análisis econométrico (ej. determinar la elasticidad de la
demanda por capital a las variables tributarias).
Problema: disponer de una cantidad suficiente de datos
para arribar a resultados confiables.
 Análisis con microdatos de las declaraciones de impuestos:
se compara el comportamiento de las empresas que usan el
beneficio con el grupo que no lo usa.
Problema: dificultad para aislar el impacto de un
determinado beneficio tributario.
Evidencia empírica sobre el efecto de los
impuestos e incentivos a la inversión
•Idea recurrente: hay otros atributos más importantes que los
impuestos a la hora de tomar decisiones de inversión (Bird y Chen
(1999), Tanzi y Zee (2001) y Boadway y Shah (1992))
•La mayoría de los estudios evalúa los efectos o determinantes
de la IED
•Los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores
que pueden afectar el flujo de la IED
• Existen otros elementos que han resultado más relevantes para
atraer inversión (estabilidad económica, el tamaño del
mercado, la cercanía con los mercados de destino, las
características de la fuerza laboral, la dotación de materias
primas, la calidad de las instituciones, la seguridad jurídica, etc.)
• La evidencia (para países desarrollados) sobre los efectos que
tiene la tasa del impuesto en las decisiones de inversión (en
especial, IED) es mezclada.
• Los incentivos transitorios estimulan la anticipación de las
inversiones de largo plazo (House y Shapiro, 2006).
• La evidencia para zonas francas en Estados Unidos e
Inglaterra: no generan más empleos ni atraen más inversión
(Papke1991; Boarnet y Bogart1996, Dowall 1996, Neumark y Kolko 2010,
Bondonio y Engberg 2000; Barnes y Preston 1985, Talbot 1988, Thomas y
Bromley 1987)
• En AL hay muy pocos estudios econométricos que midan la
efectividad y eficiencia de los incentivos a la inversión.
• Agostini y Jalile (2008) hallan que la IED sí responde a cambios
en las tasas del ISR de las empresas en 11 países de AL: un
aumento de 1% de la tasa del impuesto, disminuye entre 0,75
y 0,96% la IED.
• Otro de los pocos estudios para AL encuentra que los
incentivos aumentan la IED, pero no la FBKF ni el
crecimiento del PIB (Klemm y Van Payrs, 2009)
• Dos hipótesis para explicar este resultado:
– Estos instrumentos tributarios atraerían la parte de la IED
que no está incluida en la formación bruta de capital privado,
como las fusiones y adquisiciones de empresas (incentivan
cambios en la propiedad más que la cantidad de capital)
– El aumento de IED provendría de inversión financiada
domésticamente, que ingresa en la forma de IED para
aprovechar los incentivos, pero sin un efecto neto sobre la
inversión total
Estudio de ICEFI (2008) para Guatemala y Nicaragua:
• Las exenciones tributarias no son determinantes para la
atracción de IED
• La existencia de buena infraestructura, el crecimiento
económico, la apertura comercial y la seguridad jurídica y
personal son factores más relevantes
• No existe evidencia contundente que las zonas francas
hayan atraído gran número de nuevas inversiones
• Son una fuente de empleos mínima respecto a lo esperado.
Análisis con microdatos de las declaraciones de impuestos
en AL
 Jorratt (2009) evalúa la efectividad de la tasa reducida a las
utilidades reinvertidas en Ecuador, usando las
declaraciones juradas del ISR.
 Compara las inversiones realizadas por las empresas que
aprovechan el incentivo con la de aquellas empresas que no
gozan de él por presentar pérdidas tributarias.
 Solo un 9,7% de la inversión de las empresas que reinvierten
utilidades es atribuible al beneficio (el 90,3% restante se
habría invertido de todos modos)
 Agostini y Jorratt (2013): evalúan para el caso chileno, el
crédito contra el ISR por compras de activos fijos.
 La inversión promedio resulta ser mayor en el grupo de
empresas que no tuvieron un uso efectivo del beneficio
4- ¿Es eficiente en el cumplimiento del
objetivo?
 Análisis costo-beneficio: verificar que los beneficios
atribuibles al incentivo tributario sean mayores que sus costos
 Costos a considerar:
i.
pérdida de recaudación
ii. costos de cumplimiento
iii. gastos de administración e incentivos a la evasión y
elusión
iv. impacto distributivo
 Otros: efectos macroeconómicos y eficiencia económica
 Muy pocos estudios disponibles en países en desarrollo (Ej:
Banco Mundial (2012) para Colombia)
i- Pérdida de recaudación
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES LATINOAMERICANOS.
AÑOS 2005-2013
(En porcentajes del PIB)
País
2005
2006
2007
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Argentina
2,21
2,11
2,20
2,14
2,08
1,99
2,47
2,52
2,49
Brasil
1,69
1,99
2,29
2,77
3,20
3,42
2,98
3,22
3,42
Chile
4,38
4,05
4,88
5,30
5,08
5,01
5,09
4,45
4,93
Colombia
3,70
3,96
3,52
3,20
3,15
3,20
3,65
3,41
-
Guatemala
8,40
8,03
8,06
8,01
7,97
7,90
8,10
8,40
4,30
México
6,32
5,59
5,38
5,67
3,87
4,29
5,15
4,99
3,87
Perú
2,07
2,24
2,22
2,05
1,81
2,13
2,04
1,94
-
Uruguay
4,39
4,23
4,30
5,67
5,69
6,31
6,31
6,40
-
Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2014).
i- Pérdida de recaudación
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2012 a/
(En porcentajes del PIB)
ECU
HON
GUA e
(2011)
(2011)
Impuesto
ARG
BRA c
CHI
COL d
CRI
IVA
1,17
0,48
0,83
2,51
3,54
2,40
1,96
Renta
0,56
1,39
3,62
0,90
1,82
3,11
Pers. Naturales
n.d.
0,70
2,77
0,30
n.d.
Pers. Jurídicas
n.d.
0,69
0,85
0,60
Seguridad Social
0,33
0,91
-
Selectivos
0,31
-
Comercio exterior
0,12
Otros
MEX
PER
URU
3,44
1,53
1,32
2,95
5,91
1,91
2,23
0,37
2,29
0,71
n.d.
0,95
0,84
0,15
0,63
n.d.
2,40
n.d.
0,96
1,39
0,22
1,66
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0,14
-
0,02
0,68
1,15
0,07
0,08
0,07
-
-
0,07
-
0,15
0,10
-
0,17
-
0,03
0,37
-
-
0,06
-
0,37
0,86
0,08
-
1,08
Total (% del PIB)
2,52
3,22
4,45
3,41
5,62
5,50
8,40
6,99
4,99
1,94
6,40
Total (% de la
6,76
8,88
21,36
17,40
26,79
27,18
68,25
39,91
25,45
10,70
24,40
recaudación)
Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2014).
a/. Salvo en los casos que se indique un año de estimación diferente. b/. Si bien se tomaron los valores oficiales en términos del PIB, para
la ponderación sobre el total de la recaudación se utilizaron las cifras de OCDE/CEPAL/CIAT (2014). c/. En el caso de Brasil la estimación
sólo incluye impuestos administrados por la Receita Federal do Brasil. d/. Se utilizaron los datos y criterios de la Subdirección de Gestión
de Análisis Operacional de la DIAN. e/. Debido a la reforma introducida en el ISR y a los cambios metodológicos en las estimaciones de
la SAT, el gasto tributario en 2013 se reduciría a casi la mitad (4,3% del PIB).
i- Pérdida de recaudación
El costo fiscal de los incentivos tributarios a la Inversión
AMÉRICA LATINA (PAISES SELECCIONADOS): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO TRIBUTARIO DIRIGIDO A
PROMOVER A LA INVERSION, POR OBJETIVO
(En porcentajes del PIB)
Chile
2,2
Ecuador
Incentivos
generales
1,6
Argentina
1,1
Guatemala
Incentivos de
localización
0,9
Colombia
Incentivos
sectoriales
0,8
0
1
2
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)
3
ii- Costos de cumplimiento
 Costo en que deben incurrir los contribuyentes para cumplir
con sus obligaciones tributarias
 Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia
(Banco Mundial, 2012)
 Se realizó una encuesta a los contribuyentes para estimar los
costos de cumplimiento vinculados a estos beneficios
 Costo de cumplimiento: 6,2% del costo administrativo de las
empresas.
iii- Gastos de administración e incentivos a la
evasión y elusión
 La AT destina recursos al control y facilitación de las
obligaciones impositivas
 Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia
(Banco Mundial, 2012)
 Costo administrativo por las devoluciones de IVA exento:
0,002% del PIB (2,2% del presupuesto de la DIAN )
 Costo de oportunidad de los auditores que controlan las
devoluciones de IVA exento: 0,013% del PIB
 Espacios para el fraude y la elusión tributaria: solicitud de
devoluciones improcedentes, adulteración de registros
tributarios, ventas sin facturas, etc.
iv- Impacto distributivo
 Efecto en la progresividad del sistema impositivo
 Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia
(Banco Mundial, 2012)
 El Gini solo se reduce en 0,5 puntos
 Se subsidia más a los ricos que a los pobres
Porcentaje del gasto total en exenciones y exclusiones del IVA
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1
2
Fuente: Banco Mundial (2012).
3
4
5
6
7
Hogares por deciles de ingreso per cápita
8
9
10
iv- Impacto distributivo
Ejemplo: ISR personal en AL (Hanni, Martner y Podestá, 2014)
 Estudio de incidencia en 17 países de AL, alrededor de 2011
 Análisis de incidencia estándar (metodología comparable
internacionalmente): transferencias e impuestos directos
 Sobre la base de encuestas de hogares, se imputa a cada
persona lo que debería pagar del IRP según la legislación
 Ejercicios con simulaciones de cambios en el IRP
i.
IRP sin gastos tributarios
ii. IRP familiar
iii. IRP estándar para todos los países
Redistribuir los recursos adicionales a los 3 primeros deciles
Existe espacio para ampliar el poder
redistributivo del IRP en la región
AMERICA LATINA: TASA MEDIA EFECTIVA DEL DECIL 10 Y REDISTRIBUCIÓN DEL IRP BAJO DISTINTOS
ESCENARIOS - Alrededor de 2011
Tasa media efectiva del decil 10
Reynolds-Smolensky (*100)
3,0
12,6
12
2,5
8,1
2,0
1,5
10
8,4
8
5,4
6
1,0
4
0,5
0,0
14
1,0
1,4
1,5
2,4
Escenario
actual
Escenario
i
Escenario
ii
Escenario
iii
2
0
Tasa media efectiva del D10
Reynolds Smolensky (*100)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas de hogares.
Nota: Escenarios sin redistribuir la recaudación adicional hacia los deciles inferiores. Escenarios: i- IRPF
sin gastos tributarios; ii- Impuesto familiar; iii- Impuesto estándar.
El índice de Gini podría disminuir 3 puntos
porcentuales cuando se redistribuye la recaudación
adicional por la eliminación de los GT
AMERICA LATINA: REDUCCIÓN EN EL COEFICIENTE DE GINI DEBIDO AL IRP BAJO DISTINTOS ESCENARIOS
Índice de Reynolds-Smolensky (*100)
7,0
6,0
Sin transferencia de recursos adicionales
Con transferencia de recursos adicionales a deciles 1,2 y 3
6,2
5,0
4,0
3,4
3,4
3,0
2,4
2,0
1,0
1,4
1,5
Escenario
i
Escenario
ii
1,0
0,0
Escenario actual
Escenario
iii
Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas de hogares.
Nota: Escenarios: i- IRPF sin gastos tributarios; ii- Impuesto familiar; iii- Impuesto estándar.
5-¿Es más eficiente que otros instrumentos
alternativos para alcanzar el objetivo?
 Identificar y evaluar instrumentos alternativos que puedan
ser más costo-eficientes
 Estudiar los beneficios, costos, ventajas y desventajas
relativas de distintas alternativas (incentivos tributarios o
programas de gasto directo)
 Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia
(Banco Mundial, 2012).
 Para analizar la efectividad relativa en la redistribución
compara la reducción en la desigualdad con el impacto fiscal
de distintas políticas.
 Las exenciones y exclusiones del IVA logran disminuir un poco
la regresividad del impuesto, pero existen herramientas más
costo-efectivas como el programa Familias en Acción.
3. Comentarios finales
• La existencia de múltiples objetivos de política y de recursos
limitados, hace necesario evaluar los costos y la efectividad
de los beneficios tributarios.
• Los beneficios tributarios no son el único instrumento para
alcanzar los objetivos de política: es importante evaluar la
eficiencia relativa a otros instrumentos.
• En cuanto a los incentivos tributarios a la inversión, en
general, la evidencia muestra que hay otros atributos más
importantes a la hora de decidir invertir.
• Es importante establecer mecanismos de control y rendición
de cuentas para revisar periódicamente su relevancia.
• A partir de estas evaluaciones se puede determinar si existe
justificación para el establecimiento o mantenimiento de los
GT.
• Al evaluar los costos y beneficios de cada instrumento habría
que considerar también factores de economía política, y el
peligro de captura por grupos de interés.
Aspectos económicos de los
gastos tributarios
Andrea Podestá
División de Desarrollo Económico, CEPAL, Naciones Unidas
Workshop Internacional sobre Gastos Tributarios
10 a 12 de noviembre de 2014, Brasilia/DF