Transcript Лучшая мировая практика по формированию системы

Лучшая мировая практика по
формированию системы
государственных органов
исполнительной власти
Заказчик:
Национальный институт
стратегических исследований
Подготовил:
Садыков Н.Б.
Актуальность настоящей темы
• прежняя система управления
сильно отстает от современных
вызовов,
• новая модель управления еще не
выстроена.
Задачи:
Провести анализ и обзор
международной практики
• 2. Дать рекомендации по
имплементации лучшей практики
• 1.
Методология
• Проведен сравнительный анализ
государственного органов
исполнительной власти (Бразилия,
Венгрия, Германия, Канада, Россия,
Польша, Южная Корея).
Исполнительные органы в
Кыргызской Республике -1
Акт
о
структуре
правител
ьства
УП КР от
17
декабря
1993 года
Закон
от
6 февраля
2004
Закон
от
27
сентября
2005 года
Закон
от
6 февраля
2007 года
Закон
от
27
декабря
2007 года
Закон
от
22
октября
2009 года
количес
тво
министе
рств
14
количест
во
госкомит
етов
10
служ
бы
агентс
тва
инспек
ции
фон
ды
-
-
-
1
12
2
-
-
-
-
13
2
-
-
-
-
14
5
11
11
-
-
14
5
-
11
-
-
14
-
6
7
-
2
Исполнительные органы в
Кыргызской Республике -2
Акт
о
структуре
правитель
ства
УП КР от
12 июля
2010 года
Постанов
ление ЖК
КР от 5
сентября
2012 года
ПП КР 12
января
2012 года
количес
тво
министе
рств
17
количест служ агентс инспек фон
во
бы
тва
ции
ды
госкомит
етов
1
6
7
2
15
1
-
-
-
-
-
-
10
7
2
3
Результаты сравнения
• количество органов исполнительной власти в КР
меняется очень резко:
• министерства от 12 до 17, но их реорганизация
была очень частой (изменение функций и пр.).
• госкомитеты от 0 до 10;
• службы от 0 до 10;
• агентства от 0 до 11;
• инспекции от 0 до 2;
• фонды от 0 до 3.
резкий количественный диапазон государственных
органов говорит о существовании проблемы
(*) Многие годы в структуре правительства
Нидерландов постоянное количество – 13
министерств
О типизации функций
• Неопределенность и избыточность функций
министерств, государственных комитетов,
служб, агентств, инспекций, фондов и
органов местного самоуправления
• Нарушение компетенции, дублирование
полномочий – среда для коррупции
• Функции: политические (нормотворческие),
регулятивные, контрольно-надзорные,
оказание услуг и обеспечивающие
Российская Федерация
• - федеральное министерство - орган, выполняющий
функции выработки государственной политики и
координирующий деятельность агентств, служб и
надзоров;
• - федеральное агентство - орган, оказывающий
государственные услуги;
• - федеральная служба - орган, оказывающий услуги,
связанные с реализацией властных полномочий
государства;
• - федеральный надзор - орган, реализующий
контрольные функции государства по отношению к
хозяйствующим субъектам и населению.
Приоритетные направления
административной реформы в РФ
• - ограничение избыточного государственного
регулирования в экономической деятельности
субъектов предпринимательства,;
• - исключение дублирования функций и
полномочий органов государственной власти и
органов местного самоуправления;
• - оптимизация разграничения полномочий
между центральными государственными
органами исполнительной власти и местными
органами исполнительной власти.
Идея о деконцентрации управления
агентствами в РФ
• Передача их в подчинение министерств.
• Специализация агентств даст возможность
повысить потенциал отраслевого органа.
• Переход к модели "министерство - агентство"
должен происходить параллельно с созданием
системы управления по результатам, а также
стандартизации и регламентации
деятельности органов исполнительной власти
Бразилия (1)
• государственные программы ставят во главу
угла стратегический подход, который
ориентирует внимание властей на результатах,
а не на вводимых ресурсах или процессах.
• жесткие иерархические стандарты,
управляющие процессами, а не результатами,
оказались бессмысленными, неэффективными
и не соответствующими масштабам и
сложности проблем в процессе
экономической глобализации
Бразилия (2)
госслужба
• • испытательный срок для государственных
служащих (до получения гарантий занятости)
был продлен с двух до пяти лет;
• • отменены требования «единого
юридического режима» о найме работников;
• • отменено требование о поддержании
паритета между жалованьями работающих и
вышедших на пенсию государственных
служащих, что давало возможность повышать
оклады действующим работникам без
одновременного повышения пенсий;
Венгрия (1)
• 19 административных округов Венгрии (в КР - 40)
• Создано Госуправление контроля; контроль
распространяется только на сферы коррупции и
соблюдение законодательства.
• В каждом министерстве имеется отдел
стратегического планирования и исследования
политики, укомплектованный главным образом
юристами.
• Децентрализация. Муниципалитеты уровня округа
предоставляют государственные услуги; местным
властям были предоставлены более широкие
полномочия и автономия, что привело к улучшению
качества услуг.
• Итоги - бремя долгов значительно уменьшилось
Венгрия (2)
• Управление государственного контроля
проводит оценки эффективности (зачастую с
точки зрения противодействия коррупции).
• оценки ставят своей целью проверить
эффективность осуществления основных
государственных программ, расходования
бюджетных средств и выполнения различных
государственных функций.
• оценки отличаются от традиционных
финансовых и экономических оценок, а также
анализа соответствия тем, что выполняются
экспертными группами.
Венгрия (2)
госслужба
• госслужащие в центральных и местных органах
государственной власти
• учреждения (учителя, врачи и медсестры и др.)
• военнослужащие
• Закон о государственной службе:
- принятие положения о значительном повышении
окладов, сокращение разрыва между уровнями
оплаты труда в государственном и частном секторах;
- создание службы старших руководителей (около 300
человек), которые получают более высокие оклады и
работают не менее пять лет (институциональная
память, деполитизация);
Германия (1)
• «новая модель управления» - основана на
результатах деятельности, ориентацией на
потребителя, гибком управлении ресурсами и
разграничением ответственности, в частности :
• - ориентир на «продукты» деятельности и ее
бюджет;
• - контракты с руководителями подразделений о
достижении конкретных результатов деятельности;
• - более гибкое распределение ресурсов;
• - ориентация на потребителя (создание центров
обслуживания, рассмотрения жалоб);
• - передачи контрактов внешним организациям и
приватизация.
Германия (2)
• земельные правительства стали более
решительно делегировать услуги на
местный уровень, принцип
субсидиарности, являющийся
отличительной чертой германского права,
всегда обеспечивал передачу
государственных функций местным
органам власти
Германия (3)
• 1) государственные служащие (Beamte)
осуществляют государственные
полномочия
• 2) служащие государственного сектора
(Angestellte) и работники физического
труда
Германия (4)
• На Beamte распространяется действие
законодательства о государственной
службе. На остальных – трудовой кодекс
• Государственные служащие дают клятву
верности германской Конституции и
получают плату не за свой труд, а
финансовую компенсацию за свои
обязанности перед государством (!)
Канада (1)
• внимание уделяется повышению
управленческой гибкости, основанной на
результатах деятельности органа власти,
• уменьшение централизованного контроля
над вводимыми ресурсами при более
строгом контроле за достигнутыми
результатами
Канада (2)
• электронные услуги - доступ для простого
гражданина информации об условиях
предоставления услуг, сроках принятия
решений, соблюдение требований
комфортности оказания услуг.
• одним из способов упрощения процедур
получения государственных услуг являются
центры предоставления услуг по принципу
«одного окна».
Польша (1)
• введено новое административное деление
(гмины, повяты, воеводство);
• число воеводств (районный уровень)
сократилось с 49 до 16 (в КР 40 районов)
• восстановление самоуправления на уровне
муниципалитетов (гмин)
• отделение местных бюджетов от
государственного бюджета
Польша (2)
• Советы, называемые сеймиками (местные
парламенты), являются представительными
органами самоуправления воеводств. Они
избираются на общих выборах.
• сеймики выбирают управляющих советов
для реализации исполнительной власти в
самоуправляемых воеводствах
(*) в КР в районе – аким, делаются попытки
установить представительную власть
Польша (3)
• Переданы полномочия от центра к местным
общинам (административная
децентрализация), предоставление услуг
улучшилось
• Разделение власти избавляет центральное
правительство от обязанностей ежедневного
госуправления и развития
• Местные и региональные власти работают
свободно, они подвержены только правовому
контролю со стороны центра
Польша (4)
госслужба
• наемные работники государственной службы
(работающие на основании контракта)
• государственные служащие (работающие на
основании назначения).
• Зарплата на государственной службе, состоит из
двух частей: основной зарплаты и функциональной
надбавки
• чиновники: (i) не вправе владеть акциями или
долей в капитале компаний; (ii) обязаны
декларировать свои доходы и ближайших
родственников
(*) в КР доверительное управление и отсутствие
проверок декларации родственников, нет
последствий
Южная Корея (1)
• В 1998 году президент Ким Дэ Чжун создал
Комитет по реформе государственного
административного управления
• создано небольшое, но эффективное
правительство, обладающее
децентрализированными полномочиями,
ориентированного на потребителя и
способного гибко реагировать на социальные
перемены
• Страна разделена на девять провинций
Южная Корея (2)
• правительство предоставило гранты 19
независимым центрам в целях проведения
аналитического исследования структур
управления центрального правительства
• правительством был сформирован
президентский Консультативный совет по
борьбе с коррупцией.
• Совет разработал рамочный законодательный
акт о борьбе с коррупцией, включающий в
себя кодекс поведения для государственных
служащих, систему защиты информаторов и
др.
Южная Корея (3)
• Многие госфункции были переданы местным
органам власти с целью усиления их
самостоятельности и ответственности
• объединены или упразднены региональные
учреждения центрального правительства
• Внедрена оплаты труда по результатам
деятельности,
• при министерствах созданы полуавтономные
органы для установления баланса между
большей управленческой свободой и
гибкостью, с одной стороны, и усилением
ответственности за результаты, с другой.
Южная Корея (4)
Профессиональная госслужба подразделяется :
• К общей службе относятся государственные
служащие в сфере предоставления
общественных услуг общего назначения
• Специальная госслужба включает в себя судей,
прокуроров, дипломатов, полицейских,
пожарных и работников образования
• Техническая служба - лица, выполняющие
работу технического характера, или «синие
воротнички»
Южная Корея (5)
• При уполномоченном органе в кадровой
сфере работают - Центральный институт
подготовки государственных служащих и
Апелляционная комиссия
• институт проводит курсы общей и
специальной подготовки госслужащих
старшего звена.
• для защиты прав госслужащих действует
Апелляционная комиссия, которая выносит
административные постановления по
апелляциям на увольнения, отстранение от
работы и выговоры
Рекомендации (1)
• 1. Госпрограммы ориентировать на результатах, а не на
вводимых ресурсах или процессах. В бюджетном
процессе уменьшать централизованный контроль над
вводимыми ресурсами при более строгом контроле за
достигнутыми результатами.
• 2. Структура управления правительства, которая
должна создаваться на оптимальной основе;
количество министерств прямо не влияет на качество
государственного управления, но необходимо
оптимально распределить функции.
• 3. Типизировать функции на политические,
регулятивные, надзорные, хозяйственные,
вспомогательные, что позволит разделить меру
Рекомендации (2)
• 4. Проблема структурирования правительства
и статуса исполнительных органов власти
• 5. Рассмотреть целесообразность выполнения
государственных отдельных функций
правительством и передать их на нижний
уровень управления (деконцентрация,
децентрализация, приватизация).
• 6. Создать законодательные условия для
формирования самостоятельного бюджета
органов местного самоуправления.
Рекомендации (2)
• 7. Законодательно разграничить сферу
государственной службы от трудовых
отношений, увеличить испытательный срок
на занятие государственной должности.
госслужащих разделить на две группы:
наемные работники (по контракту) и
служащие (на основании назначения)
• 8. Укрепить систему пожизненной карьеры
на государственной службе
Рекомендации (3)
• 9. Устранить противоречия в Трудовом кодексе и Законе
о госслужбе, создать условия для единообразной
судебной практики разрешения споров по жалобам
государственных служащих, определить статус
апелляционной комиссии в качестве досудебного
органа рассматривающего жалобы
• 10. Повысить социальные гарантии государственным
служащим
• 11. Органам исполнительной власти отказаться от роли
поставщика услуг при сохранении за ними функций
регулирующего органа по организации предоставления
таких услуг.
Рекомендации (4)
• 13. В аппарате Премьер-министра создать
структуру по обеспечению госконтроля с
целью проведения оценки эффективности
программ и противодействия коррупции
• 14. Рассмотреть на уровне районов вариант
создания полноценных органов МСУ,
бюджет которых формируется только на
основе делегированных государственных
полномочий
Рекомендации (5)
антикоррупционные меры:
• декларации о доходах не только госслужащих, но и их
близких родственников; существенное несоответствие
данных в декларациях - является основой для ограничения
к госслужбе;
• принять новый закон «Об административных процедурах»,
создать
новые
административные
традиции
и
организационные условия для его исполнения;
• устранить дублирование полномочий между госорганами и
органами МСУ;
• принять закон о раскрытии госинформации для
обеспечения права граждан на доступ к ней, за
исключением той, которая относится к нацбезопасности,
обороне;
• - совершенствование системы электронного правительства.
Спасибо за внимание!