Transcript Técnica Legislativa Nacional y Autonómica

TÉCNICA LEGISLATIVA
DESDE EL ESTADO
AUTONÓMICO
Nuevo Orden
Constitucional
CAPÍTULO I
1.
NUEVO ORDEN CONSTITUCIONAL
Bolivia, a partir de la promulgación y la entrada en vigor de la
Constitución Política del Estado en febrero de 2009, quiebra
definitivamente con el Modelo de Estado Unitario Centralizado,
que manutuvo incólume la facultad de legislación por más de 184
años en la etapa republicana, a pesar de las reformas
constitucionales que se hicieron en 1994 y 2004 respectivamente.
Este nuevo ordenamiento jurídico estatal, se encarga de dar
nacimiento a una nueva forma de organización territorial
denominado como “Modelo de Estado Unitario, descentralizado y
con autonomías” tal cual dispone el Artículo 1 de la Constitución
Política del Estado. Si bien, la voluntad del legislador constituyente
expresado en el citado Artículo, explicita de groso modo, los
alcances que denota tal denominación, nosotros ahondaremos en
una tipología tripartita, en el que está incorporado junto a los
Tipos de Estado, Modos de Estado, los Modelos de Estado.
 La dicotomía entre los Tipos de Estado, Modos de Estado y
Modelos de Estado, radica en que cada uno tiene su propio
alcance y, como no podría ser de otro modo, su particularidad.
 A fin de tener mayor contextualización académica,
adoptaremos la terminología derivada del Proceso
Constituyente Boliviano (en adelante PCBO) y, éste,
contemplado en la Constitución Política del Estado de
Bolivia, que en su Artículo 1, define su constitución, como
Modelo de Estado “Estado Unitario... descentralizado y
con autonomías”, sin que con ello, se deje de lado, el
aporte doctrinal y práctico que derive de las ya
mencionadas formas de organización territorial, que dicho
sea de paso, enriquecerán de sobremanera el presente
aporte.
 Entonces, ¿Dónde se encuentra Bolivia, una vez, aprobada y
promulgada la Constitución en 2009?, ¿es posible incluir en la
familia de los Modelos de Estado Autonómico, si bien ha existido
el quiebre de la facultad legislativa detentada por más de 184
años en el nivel central estatal?
La CPEB, en su artículo primero, dispone que “Bolivia se
constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional
Comunitario (…) descentralizado y con autonomías”, a favor de
Departamentos, Regiones, Municipios y Autonomías Indígena
Originarios Campesinos, diferenciándose las unas de las otras, de
las facultades y competencias asignadas a cada uno en la norma
fundamental.
 La tercera parte de la CPEB, versa sobre la Organización Territorial del
Estado, en el, se detalla, los alcances de cada nivel territorial:
Artículo 277. El gobierno autónomo departamental, está constituido por una
Asamblea Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa
departamental, en el ámbito de sus competencias y por un órgano ejecutivo.
Artículo 281. El gobierno de cada autonomía regional estará constituido por una
Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y
fiscalizadora, en el ámbito de sus competencias y, un órgano ejecutivo.
Artículo 283. El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo
Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal, en el
ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o
el Alcalde.
Artículo 290. I. La conformación de las autonomías indígenas originarios
campesinos se basa en los territorios ancestrales, actualmente habitados por
esos pueblos y naciones, y la voluntad de su población, expresada en consulta,
de acuerdo a la Constitución y a la Ley.
II. El autogobierno de las autonomías indígenas originarios campesinas se
ejercerá de acuerdos a sus normas, instituciones, autoridades y
procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armonía con la
Constitución y la Ley.
 El contenido dispositivo que la Constitución, otorga al
nivel intermedio y local, varía de acuerdo a las facultades
asignadas a cada una de ellas, piénsese por ejemplo, en los
niveles departamentales y municipales, con pleno ejercicio
de las facultades legislativas, reglamentarías y ejecutivas,
en cambio, el gobierno regional, tan sólo goza de las
facultades deliberativa, normativa – administrativa, no
pudiendo, por lo tanto, ejercer la facultad legislativa. Caso
distinto, es el de las autonomías indígena originario
campesino, que si bien en el artículo 290 de la CPEB, no se
hace explícito, las facultades a ejercer, si se lo hace en la Ley
Marco de Autonomías y Descentralización, en su artículo 42.
Artículo 42. (Gobierno indígena originario campesino). El
gobierno autónomo indígena originario campesino (…) se
ejerce en el marco de sus atribuciones legislativa,
deliberativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva. (El
subrayado es nuestro).
 Como se puede constatar, en el ordenamiento territorial que
establece la CPE, existen niveles con la capacidad de ejercer las
facultades legislativas, reglamentarias y ejecutivas en sus
respectivas jurisdicciones territoriales (departamentos, municipios
y autonomías indígena originarios campesinos) y, otras, tan solo son
dispuestos como espacio de gestión y planificación territorial
(autonomías regionales), fungiendo como una desconcentración
departamental endógena, generando una asimetría estructural.
 Agréguese a lo anterior, que la autonomía indígena originario
campesina, no sólo, goza de mayores facultades, implícitas bajo el
membrete de autogobierno, porque no solamente, cuenta la
facultad legislativa, ejercido por su institucionalidad indígena , sino
también, de la administración de la justicia indígena originaria
campesina (aunque de manera limitada), a cargo de un cuerpo
colegiado de cuño indígena y un órgano ejecutivo liderizado por el
Mallku o Jilakata, lo que desde lejos, le dota de un triple poder, al
mejor estilo de un sistema federal europeo, donde, cada nivel
intermedio, goza de la administración de justicia, tan solo en apego a
la Constitución y leyes estatales. Algo similar tiene dispuesto la CPE,
en los Parágrafos I y II del artículo 179.
Artículo 179. I. La función judicial es única. La jurisdicción
ordinaria se ejerce por el Tribunal supremo de Justicia, los
tribunales departamentales de justicia, los tribunales de
sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el
Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena
originario campesino se ejerce por sus propias autoridades;
existirán jurisdicciones creadas por Ley.
II. La jurisdicción ordinaria y la jurisdicción indígena originaria
campesina gozarán de igual jerarquía.
Nótese que la CPE, constitucionaliza y eleva a igual rango, las
jurisdicciones: ordinaria, indígena y agroambiental, sin que,
entre ellas exista subordinación de ninguna índole, eso si, a
las primeras, dotándoles de igualdad jerárquica. Sin duda, lo
anterior, nos ayuda a comprobar, el triple poder, con los que
cuenta las autonomías indígena originarios campesinos,
generando, desde lejos, una asimetría de carácter estructural
en la organización territorial boliviana y, si fuese poco,
poniendo en duda el principio de legalidad limitador del ius
puniende del Estado.
2. LEGISLACIÓN COMPARADA
El sistema cuatriterritorial adoptado por la legislación boliviana,
constituye una novedad a escala mundial, respecto a la
organización territorial y del peso constitucional que se les otorga
a las entidades subnacionales y locales.
2.1. EXPERIENCIA ESPAÑOLA
En el caso español, el proceso constituyente que data desde 1975
– 1976, dio por culminado con el monopolio de la legislación
detentada en el órgano legislativo central, tras las sangrientas
luchas que tuvieron lugar desde la asunción a la presidencia del
dictador Francisco Franco y que recién a su muerte se pudo
transitar a un sistema democrático parlamentario, traducido en la
Constitución Española de 1978.
La Constitución Española, inaugura un doble nivel de poder,
recuérdese que las Cortes Generales de donde emana la
legislación nacional, democratiza la legislación a favor del nivel
intermedio, que a gusto español, se dio la denominación de
Comunidades Autónomas, con pleno ejercicio de la facultad
legislativa en el marco de las competencias asignadas y en estricto
apego a la Constitución nacional. Sin embargo, los niveles locales,
Municipios y Provincias, gozan de la descentralización
administrativa, sin que con ello, se les reconozca la facultad de
legislación.
El sistema autonómico español, en relación con las Comunidades
Autónomas, tiene tres significados principales:
a. No dependencia jerárquica del Estado – institución. Las
comunidades autónomas, están subordinadas jerárquicamente al
Estado - Institución, mediante los controles jurisdiccionales.
b. Capacidad de crear un ordenamiento jurídico. El sistema español,
reconoce dos tipos de autonomía: política y administrativa. De la
primera solo gozan las Comunidades Autónomas con facultad
legislativa en el marco de sus competencias. De las segunda, gozan
tanto los Municipios y las Provincias sin facultad de legislación, pero si
de reglamentación y ejecución.
c. Capacidad de autogobernarse. Los parlamentos y gobiernos
autónomos tienen legitimidad democrática, tanto de origen como de
ejercicio, ya que, son los ciudadanos quienes eligen al Parlamento
autonómico y los Diputados que lo forman, designan al Presidente de
la Comunidad, quién a la vez elige a los consejeros de su Gobierno
Por último, el sistema español, reconoce en su economía
jurídica, tres tipos de competencias:
1. Competencias Exclusivas. Son aquellas según las cuales
todas las funciones sobre una materia se atribuyen bien al
Estado, bien a las Comunidades Autónomas.
2. Competencias Compartidas. Son aquellas en las que la
legislación (es decir, la facultas de aprobar leyes y dictar
reglamentos) es atribuida al Estado y la ejecución (facultad
de dictar reglamentos organizativos y aplicar actos
administrativos) es atribuido a las Comunidades
Autónomas.
3. Competencias concurrentes. Son aquellas competencias
en las cuales el Estado aprueba las bases (normas básicas o
legislación básica) y las Comunidades Autónomas aprueban
las leyes que desarrollarán estas bases y, además, tienen las
facultades de ejecución respecto a las mismas.
2.2. EXPERIENCIA COLOMBIANA
En cambio, la Constitución de la República de Colombia,
también adopta un sistema de gobierno autonómico para
sus Departamentos y Municipios, con la diferencia que las
facultades reconocidas en su Constitución, varían
sustancialmente con el caso español que se acaba de
detallar.
Artículo 1.
Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática y participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas, que la integran y en la prevalencia del interés general
Constitución Política de la República de Colombia, cataloga la
forma de gobierno unitario, descentralizada y con
autonomía de sus entidades territoriales, adoptando el
Modelo de Estado Unitario Centralizado, en el que la facultad
de legislación se mantiene incólume en el nivel central
Estatal. La diferencia con el caso español, desde lejos, es la
ruptura que hizo éste a favor de sus niveles intermedios
(Comunidades Autónomas).
El ordenamiento territorial colombiano, se constituye de
Departamentos, Municipios, Provincias (asociación de
municipios
contiguos)
Regiones
(asociación
de
departamentos contiguos) y las Entidades Territoriales
Indígenas.
Como se sostuvo, la facultad de legislación en la experiencia
colombiana, se mantiene incólume en el nivel central
estatal. Las demás entidades son espacios de gestión,
administración y ejecución, tal como se puede observar en
el siguiente Artículo 298 de la Constitución Política de la
República de Colombia.
Artículo 298. Los departamentos tienen autonomía para la
administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción
del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos
establecidos por la Constitución.
Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio
de ordenanzas:
Como se puede constatar en los artículos citados, los
Departamentos tienen autonomía para la administración y
planificación, ejerciendo estas facultades mediante
ordenanzas departamentales.
Similar caso ocurre con los municipios en Colombia:
Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones
que le asignen la Constitución y las leyes.
Artículo 313. Corresponde a los concejos:
Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del
municipio.
(…)
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y
controlar
las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda.
(..)
Los municipios colombianos, ejercen la facultad de
reglamentación y no así la legislación, tal como ocurre en la
experiencia boliviana.
2.3. EXPERIENCIA BRASILERA
Por último, la experiencia brasileña de 1988, que si bien, sus
niveles intermedios, ejercen la actividad legislativa en sus
respectivas jurisdicciones territoriales, hacen uno de los
primeros intentos serios de potenciar a sus municipios, con la
transferencia y delegación de competencias, sin llegar a
legislar sobre ellas, eso si, con mayor margen de acción,
manteniendo, el doble nivel de poder en la división vertical
de la misma.
Las tres experiencias citas arriba, nos ayudan a repensar la
estructura contemplada en la organización territorial y las
facultades asignadas a éstas en la CPE, teniendo presente
que el proceso de construcción, requerirá del apoyo técnico y
político que se dé, por parte de los agentes involucrados.
3. RÉGIMEN COMPETENCIAL EN LA LEGISLACIÓN BOLIVIANA
La distribución competencial en Bolivia, permite que su
ejercicio, sea a través de legislación, reglamentación y
ejecución, con la posibilidad de que en determinadas
materias – como se podrá ver más adelante – se puedan
concentrar las facultades mencionadas o, ejercer las dos
últimas, ya sea por titularidad competencial o, en su caso,
por delegación y transferencia competencial.
3.1. CLASIFICACIÓN DE LEYES EN EL SISTEMA COMPETENCIAL
BOLIVIANO
3.1.1. Ley Marco
Son aquellas que establecen las normas generales no detalladas que
señala los criterios y objetivos a los que debe sujetarse la legislación en
base a determinadas materias establecidos en la Constitución Política del
Estado.
3.1.2. ley Básica
Las leyes de base son una categoría especialísima o única de ley cuya
finalidad exclusiva es hacer operativa la descentralización territorial. Su
contenido está limitado por los principios generales de ordenación de
una materia compartida para establecer un común denominador
normativo. Las leyes de bases deben respetar el límite implícito derivado
de su naturaleza que le impide contener normas de detalle, como a las de
desarrollo incluir normas sobre principios.
3.1.3. Ley de Desarrollo
Las leyes de Desarrollo, son disposiciones delegadas por la Ley de Bases
que sirve para delegar a gobiernos ya sean subnacionales y locales una
determinada materia. El contenido normativo de estas normas se
fundamenta en las denominadas bases, las cuales vienen a desempeñar
el papel que los artículos tienen en las leyes convencionales. En ellas se
debe delimitar con precisión cual es el alcance y objeto de la delegación
legislativa, al mismo tiempo que han de esclarecer cuales son los
principios y criterios que regirán el desarrollo del texto articulado.
3.1.4. Ley de reglamentación
Disposición reglamentaria expedida por el Poder Ejecutivo en uso de sus
facultades constitucionales para hacer cumplir los objetivos de la
Administración Pública. Su objeto es aclarar, desarrollar o explicar los
principios generales contenidos en la ley a que se refiere para hacer más
asequible su aplicación.
3.2. ESTRUCTURA Y EJERCICIO COMPETENCIAL
La competencia como una facultad o ámbito de actuación de una entidad
territorial autónoma, contempla en su estructura, una división tripartita
básica (sustrato objetivo - material, sustrato territorial - espacial y sustrato
subjetivo - facultativo), que permite el ejercicio competencial. Seguidamente
se desarrolla cada sustrato.
3.2.1. SUSTRATO OBJETIVO - MATERIAL.- Hace referencia a temas
específicos como salud, educación, fuerzas armadas, comercio exterior,
sistema financiero etc. Las materias competenciales, varían de acuerdo a la
asignación que se hace a cada nivel territorial.
3.2.2. SUSTRATO TERRITORIAL - ESPACIAL.- Es el ámbito espacial, donde
descansa, el desdoble de la función político – administrativo, asimismo
permite, la materialización del objeto y/o materia. Piénsese por ejemplo, en
materias como el comercio exterior y el sistema financiero, que pertenecen al
nivel central estatal, en cambio, materias como las estadísticas
departamentales y las empresas públicas departamentales, pertenecen a los
niveles subnacionales y, por último, materias como turismo local, publicidad y
propaganda local, son de dominio del nivel local. En suma, lo territorial, no es
otra cosa que, la objetivación de una determinada materia y en un
determinado nivel territorial.
3.2.3. SUSTRATO SUBJETIVO - FACULTATIVO.En nuestra
legislación, las facultades tienen un triple alcance: legislación,
reglamentación y ejecución, asignado, de acuerdo al sustrato
material y territorial de cada nivel que contempla la CPEB. Existen
materias competenciales en el que las facultades están reunidas
sin posibilidad de delegarlas, por ejemplo las competencias
privativas que son de dominio del Nivel Central Estatal, en cambio
en otras, las facultades son delegadas y hasta transferidas hacia
niveles territoriales intermedios o locales, según sea el caso.
La CPE, en su artículo 297, explicita la distribución competencial,
bajo cuatros llaves, en los cuales, se encuentra las facultades a
ejercer (legislativa, reglamentaria y ejecutiva), por cada nivel de
gobierno. Para una mejor comprensión, se detalla y gráfica cada
llave competencial.
1.COMPETENCIAS PRIVATIVAS. Aquéllas cuya legislación, reglamentación
y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel
central del Estado.
La CPE, en su artículo 298, contempla 28 competencias privativas
del nivel central estatal, concentrado el monopolio las facultades
de legislación, reglamentación y ejecución, sin que éstas, puedan
ser delegadas ni transferidas a otros niveles. El ejercicio de dichas
competencias, es a través del Órgano Legislativo, objetivada por la
Asamblea Legislativa Plurinacional.
2.COMPETENCIAS EXCLUSIVAS. Aquéllas en las que un nivel de
gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades
legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar
estas dos últimas.
El numeral 2 del artículo 297 de la CPE, dispone que un nivel de
gobierno, ya sea este el nacional, departamental, municipal e
indígena originario campesino, ejerce la titularidad de las
facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo
transferir o delegar las dos últimas. Una vez operada la delegación
de las facultades “reglamentarias y ejecutivas”, el titular
competencial (delegante) y el receptor (delegado), dan lugar a la
conformación y establecimiento de competencias de carácter
concurrente.
3.COMPETENCIAS CONCURRENTES. Aquéllas en las que la
legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros
niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentarias y
ejecutivas.
En las competencias concurrentes, la legislación corresponde al
Nivel Central del Estado, a través del Órgano Legislativo
Plurinacional, en cambio, las facultades reglamentarias y
ejecutivas, corresponden al nivel subnacional y local
respectivamente, de acuerdo a las competencias citadas en la
CPEB en los numerales 1 – 16 del parágrafo II del artículo 299.
La limitada claridad sobre el ejercicio de las competencias
concurrentes en la CPE, son a su vez, aclaradas por la LMAD.
Artículo 65 (COMPETENCIAS CONCURRENTES). Para el ejercicio de las facultades
reglamentaria y ejecutiva respecto de las competencias concurrentes, que corresponde a
las entidades territoriales de manera simultánea con el nivel central del Estado, la Ley de la
Asamblea Legislativa Plurinacional distribuirá las responsabilidades que corresponderán a
cada nivel en función de su naturaleza, características y escala de intervención.
4.COMPETENCIAS COMPARTIDAS. Aquéllas sujetas a una
legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya
legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales
autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La
reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades
territoriales autónomas.
La llave competencial compartida que adopta la CPEB en su
numeral 4 de su artículo 297, establece que la legislación básica,
corresponde a la Asamblea Legislativa Plurinacional, que es el
único órgano, facultado para sancionar leyes de alcance nacional,
en cambio, las Entidades Territoriales Autónomas, ejercen la
legislación de desarrollo a través de sus órganos legislativos
subnacionales y locales de acuerdo a las características y
naturaleza y, por último también ejercen, la reglamentación y
ejecución mediante sus órganos ejecutivos.
4. CLAUSULA RESIDUAL
La clausula residual, se refiere a la asignación y al ejercicio de
competencias no previstas por la Constitución Política del Estado,
ante este vacio, cada ordenamiento jurídico, define esta asignación
de competencias a un nivel de gobierno.
Por lo tanto, la Cláusula Residual, es una válvula de cierre ante una
eventualidad no prevista y no regulada en el ordenamiento
jurídico, tiene la función de salvaguardar una eventualidad no solo
en la esfera competencial sino en otras esferas que hacen al
sistema constitucional de cada país.
4.1. CLAUSULA RESIDUAL EN ESPAÑA
La cláusula residual, en la experiencia española, está regulado por el
Artículo 149 numeral 3 de la Constitución, que junto a los artículos 148 y
150, son los que delimitan el reparto y ejercicio competencial entre el
Estado Español y las Comunidades Autónomas, integrándose en el bloque
normativo que permite determinar el grado de descentralización política
o quantum de poder reconocido a ambos entes.
El mencionado Artículo 149 numeral 3 de la Constitución
Española, toda una serie de técnicas e instrumentos destinados a
salvar hipotéticos conflictos competenciales y de ordenación entre
el Estado y las Comunidades Autónomas. En base al siguiente
criterio:
La cláusula residual, que opera a favor del Estado al señalarse
que las competencias no asumidas por las Comunidades
Autónomas, vía estatutaria o a través de una ley orgánica de
transferencia o delegación, pertenecerán al Estado, pues la
Comunidad Autónoma no ha ejercido la posibilidad que le
ofrece el precepto de asumir lo no expresamente reservado al
Estado.
4.2. SISTEMA ALEMAN
El Art. 30 de la Constitución alemana declara, frente a esta
posibilidad, que todas la tareas estatales son, por principio, del
meso. Por tanto, todo lo que no está asignado específicamente al
nivel nacional es responsabilidad del meso.
4.3. SISTEMA BOLIVIANO
Si en el hipotético caso, que una materia, no esté contemplado en
la distribución competencial que hace la CPE, la LMAD,
implementa una cláusula de salvaguarda clásica, denominada
“Cláusula Residual”.
Artículo 72. (Cláusula Residual). Las competencias no incluidas en
el texto constitucional de acuerdo al parágrafo II del Artículo 297
de la Constitución Política del Estado serán atribuidas al nivel
central del Estado y éste definirá mediante Ley su asignación de
acuerdo al parágrafo I el mismo artículo.
5. COMPOSICIÓN Y FACULTADES DEL ÓRGANO LEGISLATIVO
Como es sabido, la CPEB aprobaba y promulgada en 2009,
implementa cuatro Órganos: Legislativo, Ejecutivo, Judicial y
Electoral, con independencia y coordinación entre éstas.
Si bien es cierto que el único órgano, con facultad de sancionar
leyes de alcance nacional, es el Órgano Legislativo Plurinacional a
través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, ahora en la
experiencia boliviana, también los órganos legislativos
subnacionales y locales, tienen la facultad de sancionar leyes de
alcance departamental y municipal respectivamente
6. SUJETOS CREADORES DE LEYES
A partir del quiebre de la facultad de legislación – tradicionalmente
detentada en el nivel central estatal – hacia los niveles intermedios
y locales, los sujetos creadores de leyes no sólo se encuentran en
el Órgano Legislativo Plurinacional materializada en la Asamblea
Legislativa Plurinacional (Senadores y Diputados) sino también, en
las Asambleas Departamentales (Asambleístas Departamentales),
Concejos Municipales (Concejales Municipales) y Autonomías
Indígenas Originarios Campesinos (Institucionalidad Legislativa
Indígena), de ese modo, constituyéndose en una pluralidad de
legisladores y , en consecuencia, la facultad de legislación se ejerce
de manera potencial en las jurisdicciones departamentales,
municipales e indígenas, con excepción, a la nacional, que es
ejercido por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
En el proceso de creación de normas, intervienen esencialmente
un sujeto llamado “Legislador”, el cual, en su significado jurídico –
estatal preciso, es entendido como aquella persona que es
habilitada por las leyes para legislar. En este caso el legislador es
el proponente de una iniciativa legislativa en cualquier nivel
territorial, que pretende que sea aprobado y sancionado como Ley,
según los alcances que determina la CPE.
El proceso de creación de normas es de fundamental importancia
la clara distinción entre estos dos conceptos: decisión política y
técnica legislativa. El primero de ellos, la decisión política, es tarea
exclusiva del legislador y apunta al contenido; el segundo, la
técnica legislativa, no es necesariamente una terea del legislador
sino del técnico y apunta al continente, es decir, al texto escrito. A
los dos preceptos, se agrega una tercera, el de la fidelidad del texto
respecto a la voluntad del legislador, expresado en el texto de la
Ley.