Transcript 高校会计制度改革与高校内控风险问题

高校会计制度改革与高校
内控风险问题
厦门大学
李建发
2011年7月
• 我国政府(预算)会计及其改革
• 高校会计制度及其改革
• 关于高校内控风险及其防范问题
一、我国政府(预算)会计
及其改革
中国社会面临全面公信力缺失
“郭美美”引发慈善信任危机，中国慈善系统因透明度不高将
付出巨大代价
1.预算会计与报告的现状
•预算会计属性及体系
•预算会计核算对象
•预算会计核算基础与报告基础
• 报告主体与信息使用者
• 报告内容与报告编制技术→
• 报告形式
• 2004年“三公”支出
项目
竹立家教授
财政部
差额
公款吃喝
2000亿
172亿
1828亿
公车消费
4085亿
1000亿
3085亿
公费出国
3000亿
29亿
2071亿
合
9085亿
1201亿
7884亿
计
2.现行预算会计与报告存在的主要问题
• 主体不明确
•会计对象、报告内容与政府财务活动范围、承担的受
托责任不匹配。
•预算会计基础缺陷使预算会计报告所提供的财务信息
不能真实地反映政府的财务状况、财务绩效。
•财务报告忽视或无视广泛的信息使用者。
•缺乏统一规范的政府财务报告制度。
财政部财政科研所
•目标定位模糊
•会计功能不全
•体系结构分裂
•会计基础单一
•缺少规范、公开的政府信息披露方式
•会计规范不完善
•管理范围不清
3.预算会计面临的改革环境
(1)预算会计不能适应公共财政建设和预算管理制度改革的需要。
• 公共财政科学化、精细化管理与管理信息系统建设
• 公共财政建设与预算管理制度改革的需要
• 政府收支分类科目的变化与政府会计改革
• 现行预算会计制度滞后于会计实务, 不能适应财政体制改革
的需要。
（2）预算会计不能适应政府职能转换和行政管理改革的需要。
• 政府治理与责任政府建设
• 新公共管理运动与强化公共部门财务管理
• 政治民主化建设与信息公开披露
• 政府效能建设与政府绩效评价
(3)现行预算会计无助于治理公共部门财务管理混乱的局面
•
•
•
•
•
•
预算约束软化
财务制度松弛、内部控制不健全、疏于管理
公共支出管理不严、控制不力
重投入轻产出、重项目轻管理
财务受托责任不明，财务行为不理性
财务目标错位
(4)现行预算会计提供的信息无助于公共部门财务监督
• 审计监督
• 社会监督
• 追踪问责
(5)现行预算会计与国际公共部门会计发展的轨迹相去甚远
•
•
•
•
IMF：《财政透明度良好行为守则》 →
IFAC：《国际公共部门会计准则》 →
政府财务信息的国际化
政府会计与企业会计趋同化
乌干达政府通过信息公开反腐败的成功范例
• 20世纪90年代，一项公共支出跟踪调查表明，乌干
达政府给学校拨款的每一美元中，学校只能得到20
美分。其余80美分都被地方政府截留、捕获。为了
扭转这种局面，乌干达中央政府没有仅仅致力于加
强财政管理系统，而是自上而下发起了一场信息运
动，通过每月在报纸上公布政府对学校的资金转移
情况，增强学校和家长监督地方官员处置这部分资
金的能力。效果很显著，“政府捕获”从1995年的
80％减少到2001年不足20％。
国际公共部门会计准则委员会
• 1986年IFAC设立公共部门委员会
• 2004年更名为国际公共部门会计准则委员会。
• 截止2009年底，共发布2份会计概念公告、31份IPSAS，14份
研究报告、7份应急研究报告、1份信息报告书。其中：
IPSAS
• 5份政府会计要素的确认与计量准则
• 11份财务报告准则
• 12份具体交易与事项准则
• 1份收付实现制基础的政府财务报表列报。
上述准则与国际财务报告准则基本实现了趋同（公共部门特
殊部分准则）。
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财政部会计司原司长刘玉廷:
当前我国市场经济环境和改革开放的新形势对
政府会计改革的要求
•
•
•
•
•
政府职能转换与政府会计改革
公共财政改革与政府会计改革
政府收支分类科目的变化与政府会计改革
政府绩效评价制度建设与政府会计改革
政府审计和社会监督的加强与政府会计改革
4.国际公共部门会计改革与发展趋
改革
• 政府及非营利组织会计改革:会计体系、会计确认基础、计量范围
• 政府及非营利组织财务报告改革：整体报告、强化绩效受托责任
• 政府及非营利组织会计准则改革
发展趋势
•
•
•
•
•
•
国际化趋势
与企业会计趋同
会计基础从现金制转向不同程度的应计制
会计计量扩大到所有经济资源及长期负债
会计从遵从预算变成评价预算
财务报告从基金（项目）、单位（机构）扩展到部门、政府层面，
并向绩效报告发展。
国际公共部门会计准则采用
• 约30个国家正在完全采用IPSAS：法国、南非、瑞士、
俄罗斯、以色列、巴西、奥地利、西班牙、印度尼
西亚等。
• 有些国家的地方政府直接采用IPSAS：东京、德国黑
森州、苏黎士等。
• 整个联合国系统、OECD、北约组织、国际刑警组织
和欧盟。
• 约有10个国家把IPSAS作为制定本国准则的参考：澳
大利亚、新西兰、美国、加拿大、英国等。
←←←
5.预算会计改革与政府会计建设
(1)预算会计如何改革?
• 国家：十一五、十二五规划
• 政府：财政部会计司、国库司
• 会计学术组织：会计准则委员会、中国会计学会、中国预算管理与会计
研究会
• 会计理论界：高校、研究机构
• 实务界：试点
(2)预算会计：改良或改革?
(3)预算会计报告改革
•
•
•
•
国际视角
公共财务管理视角
传统视角
目前的共识
“十一五”规划纲要
2006年3月
第三十二章 第一节 完善财政体制
加快公共财政体系建设…，推进政
府会计改革。
“十二五”规划纲要
2011年3月
第四十七章加快财税体制改革
第二节 完善预算管理制度
进一步推进政府会计改革，
逐步建立政府财务报告制度。
（4）改革难点与思路
• 改革障碍
--法律规章上的障碍
--体制上的障碍
--公共（财务）治理机制的障碍
--思想认识上的障碍
--技术方法障碍
--人员及素质的障碍
• 改革目标
--基本目标：检查、防范舞弊和贪污，保护公共财政资金的安全。
--中级目标：促进健全的财务管理。
--最高目标：帮助政府履行公共受托责任。
• 改革思路
--张通：中国未来推进政府会计改革应按照“总体规划，先易后
难，重点突破，逐步推进”的原则，重点研究解决界定政府单
位范围、构建政府会计准则和制度体系、制定政府年度财务报
告制度、确定实施权责发生制的程度以及政府会计改革的相关
配套措施问题。
--根据国际政府会计发展趋势、现行预算会计存在的问题、公共
财政建设和公共管理改革的需要与可能的角度，考虑预算会计
改革与政府会计建设。
 改革关键环节
--破：改革。改革现行的财政体制、预算体制、会计管理体制，
完善公共（财务）治理机制。
--立：立法。在《预算法》、《审计法》中确立政府会计与财务
报告的地位、作用。
--树：科学确立预算会计改革、政府会计建设和政府财务报告目
标、步骤。
6.政府会计与财务报告建设问题
(1)会计主体与财务报告主体问题
• 财政主体与政府主体
• 部门主体与单位、机构主体
• 单位主体与基金、项目主体
• 预算主体与会计主体
(2)政府会计体系
• 政府财务会计
• 政府预算会计
• 政府成本会计
(3)政府会计对象和核算内容
• 政府财务会计：以政府负有受托责任的财务活动为对象或内容。
• 政府预算会计：以政府执行法定预算的“预算收支活动”为对象或内容。
• 政府成本会计：以政府的公共管理或公共服务作为归集、分配和计算成本
的对象。
(4)政府会计基础
• 逐渐向修正的现金制——修正的应计制——应计制
转变。
• 从基金（项目）、单位（机构）到部门、政府；
• 先政府财务会计、政府成本会计再政府预算会计；
• 先短期项目再逐渐扩展到长期项目。
(5)引入基金会计模式
• 政府会计的目的：有助于预算控制与财务管理
• 专款专用原则如何在会计与报告上体现？
• 我国政府会计采用基金会计模式的可能性和可行性。
(6)从预算会计报告到政府财务报告、绩效报告的发展
• 构建政府财务报告目标
• 构建全面完整的政府财务报告体系
---财务信息供应链
---政府财务报告层次
• 完善政府财务报告披露的内容
---全面完整地反映政府财务状况
---全面完整地反映政府财务结果。
---全面完整地反映法定预算执行结果及控制情况。
---政府活动成本费用信息。
---其它相关信息的披露：如（但不限于）政府代管公共基
金的信息、非财务信息。
(7)建立规范的政府会计与财务报告制度
• 一体化的公共财务制度
• 权责结合的政府会计制度：准则+制度？
• 公开透明的政府财务报告与信息披露制度
• 充分有效的财务监督、内部控制和外部审计制度
• 与之配套的公共管理、公共财政预算等制度体系
• 成立政府会计准则委员会，统筹政府会计与财务报
告规范体系建设。
二、高校会计制度改
革若干问题
1.高等学校会计制度改革的背景
(1)国家财政预算管理制度改革的背景
• 部门预算改革:基本支出与项目支出
• 国库集中支付：不同资金来源账务处理的困难
• 政府收支分类改革:会计科目的不适应
• 教育财政政策的变化（资产管理与财务预算管理结合、拨款
体制改革）
(2)教育管理体制改革的背景
•
•
•
•
•
《规划纲要》颁布实施
现代大学制度建设与大学治理问题
教育财务管理采取加强监控、防范风险等措施.
基建财务纳入事业财务大账所涉及的问题。
教育定价与教育成本核算问题。
(3)高校内部管理改革与高校财务问题
(4)现行高校会计自身存在的问题。财政部:现行《高等学校会
计制度（试行）》自1998年1月1日起施行，对规范高等学校
会计核算、服务高等学校预算管理发挥了积极的作用。近年
来，随着我国公共财政体制的建立和完善，以及高等教育体
制改革的不断深化，高等学校的内外部环境都发生了深刻的
变化，对高等学校的预算管理、财务管理、资产管理、绩效
评价等提出了新的、更高的要求，十余年前制定的《高等学
校会计制度（试行）》已经难以满足高等学校改革和发展的
需要 。《高等学校会计制度（试行）》存在的问题：
•
•
•
•
•
•
滞后于我国公共财政体制改革。
基建会计游离于单位财务会计之外。
资产价值不真实。
无法提供成本核算信息。
某些业务的核算不科学。
会计报表体系不完善。
2.高校会计制度修订的目的
• 建立完善的会计核算和会计信息披露体系，配合公共
财政改革，落实财政科学化、精细化管理，进一步规
范高校会计核算，促进高校加强预算管理、财务管理
、资产管理和绩效评价。
3.高等学校会计制度修订过程
• 第一阶段（2009年初至2009年6月底），调查研究阶段。
• 第二阶段（2009年7月初至2009年10月底），首次征求意见阶
段。
• 第三阶段（2009年11月初至今），本次征求意见阶段。
4.高校会计制度修订的主要内容
• 新增公共财政改革政策涉及的会计核算：对近年来国库集中支
付、政府收支分类、部门预算、工资津贴补贴、国有资产管理
、财政拨款结转结余管理等公共财政改革配套出台的若干会计
制度补充规定进行清理，新增有关会计核算内容。
• 整合基建会计与高等学校财务会计：增设“基建工程”、“长
期借款”科目、“财政补助收入”科目中增加基建拨款，增加
“基建投资表”，实现基建会计与高等学校会计的并轨整合。
• 计提固定资产折旧和无形资产摊销：规定对高等学校的固定资
产计提折旧、对无形资产计提摊销，以真实反映资产价值。
• 区分资本性支出和收益性支出：适度引入权责发生制，改现行
制度中的“支出”要素为“费用”要素，将高等学校的支出区
分为资本性支出和收益性支出。高等学校发生的收益性支出计
入当期费用；发生的资本性支出以资产折耗的形式分期计入费
用。
• 完善会计科目设置和相关会计核算：对会计科目体系进
行全面梳理和完善。如，按国库集中支出改革要求，增
设“零余额账户用款额度”、“财政应返还额度”科目
；为更科学地反映净资产构成，设“长期资产占用”、
“限定性净资产”和“非限定性净资产”等科目；按财
政拨款结转和结余资金管理要求，在“限定性净资产”
科目下设“财政拨款结转和结余”明细科目；按政府收
支分类要求，在有关收入、费用及净资产科目下按照或
参照政府收支分类科目设置明细科目；为计提固定资产
折旧和无形资产摊销，增设“累计折旧”、“累计摊销
”科目；为实现“营建合一”，增设“基建工程”、“
在建工程”科目等。
• 完善财务报表体系和会计报表格式：增加现金流量表、
财政补助收支情况表、基建投资表等会计报表和报表附
注；优化了各报表的结构和项目，比如取消了现行资产
负债表中的收入和支出项目，按照流动性和非流动性排
列资产负债表项目等。
5.高校会计制度改革的意义
• 采用权责发生制，有利于树立权责意识和办学成本理念。
• 基建项目纳入“大账”核算，增强了会计信息的完整性 。
• 体现资产实物管理与价值管理结合，反映资产的真实价值。
• 适应财政预算管理制度改革的需要（新增与国库集中支付、
政府收支分类、部门预算、工资津补贴、国有资产管理等公
共财政改革相关的会计核算内容）。
• 调整收入支出类会计科目，可以更完整反映高校的收收支情
况。
• 平行设置财务会计科目与预算会计科目，既提供绩效评价需
要的权责发生制的财务信息，又提供预算管理需要的预算收
支信息。
• 改进了高校财务报表格式，完善了报表体系。
6. 高校财会工作面临的挑战
• 改革目的能否达到。改革的初衷是建立完善的会计核算和会
计信息披露体系，促进高校加强预算管理、财务管理、资产
管理和绩效评价。
• 修正权责发生制基础对高校管理理念更新、高校财会人员素
质的挑战。
• 财务状况、运营成果、现金流量能否全面、完整、真实核算
、反映?
• 高校办学成本核算与绩效预算、绩效管理、效绩评价问题。
• 财务管理、预算管理、资产管理的结合问题。
• 注册会计师审计鉴证问题。
会计科目名称和编号
序号
一、资产类
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
科目编号
一级科目
二级科目
1001
1002
1011
1101
1111
1112
1113
1115
1201
1301
1401
1402
1411
1412
1421
1501
1502
1601
1701
科目名称
库存现金
银行存款
零余额账户用款额度
财政应返还额度
应收票据
应收账款
预付账款
其他应收款
存货
长期投资
固定资产
累计折旧
基建工程
在建工程
固定资产清理
无形资产
累计摊销
长期待摊费用
待处理财产损溢
科目编号
一级科目
二级科目
二、负债类
20
2001
21
2101
22
2102
23
2103
24
2201
25
2202
26
2203
27
2204
28
2206
29
2301
30
2302
31
2401
三、净资产类
32
3001
33
3101
310101
310102
310103
34
3102
35
3201
36
3301
序号
科目名称
短期借款
应缴财政款
应缴税费
应缴社会保障费
应付职工薪酬
应付票据
应付账款
预收账款
其他应付款
长期借款
长期应付款
代管经费
长期资产占用
限定性净资产
财政拨款结转和结余
其他项目结存
专用基金
非限定性净资产
本期收入费用结转
以前年度调整
科目编号
一级科目
二级科目
四、收入类
37
4001
400101
400102
400103
38
4002
400201
400202
400203
39
4101
410101
410102
410103
410104
410105
410106
40
4102
41
4201
42
4301
序号
科目名称
财政补助收入
教育经费拨款
科研经费拨款
其他经费拨款
其他政府补助
教育经费补助
科研经费补助
其他经费补助
教育事业收入
学费收入
住宿费收入
考试考务费收入
委托培养费收入
培训费收入
其他教育收入
科研事业收入
捐赠收入
其他收入
科目编号
一级科目 二级科目
五、费用类
43
5001
500101
500102
500103
500104
44
5002
45
5101
46
5102
47
5103
48
5104
辅助账
*
序号
科目名称
教育费用
教学费用
教辅费用
学生事务费用
其他教育费用
科研费用
管理费用
离退休保障费用
财务费用
其他费用
资本性支出
财务报表
编 号
会高校01表
会高校02表
会高校03表
会高校04表
会高校05表
财务报表名称
资产负债表
收入费用表
现金流量表
财政拨款收支表
基建投资表
附 注
编制期
月报、年报
月报、年报
年报
年报
年报
年报
会计报表附注
• 遵循《事业单位会计准则》、《高等学校会计制度》
的声明。
• 单位整体财务状况、业务活动情况的说明。
• 重要会计政策、会计估计的说明。
• 会计政策、会计估计变更以及差错更正的说明。
• 财务报表重要项目及其增减变动情况的说明。
• 以前年度结余调整情况。
• 有助于理解和分析财务会计报告需要说明的其他事项
。
7.国外高校会计制度的借鉴：《GASB第35号准则
公告：公立大专院校的基本财务报表----以及管理讨论
与分析》
•目的：为公立大专院校编制通用财务报表制定会计与财务报告
准则，为通用对外财务报告的市民、立法与监督机构和投资者
与信贷者这三类主要使用者提供财务信息而制定的。
•对外通用财务报告组成
a.管理讨论与分析
b.财务报表---主体层面
c.财务报表---基金组层面
d.财务报表附注
e.其他规定的补充信息
b至d项为基本财务报表的组成内容。
管理讨论与分析
• 应根据主体当期已知的事实、决策或状况用简短、客观和易
于理解的语言对主体的财务活动进行分析。当年的结果应与
以前年度比较，并强调当年的情况。主体财务状况和运营结
果的有利和不利方面都应进行讨论。
• 管理讨论与分析最低限度应包括以下方面的信息：
a.对两份财务报告目标的解释。
b.当年与前年的对比分析，包括引起财务报表数额重大变动的原因及
对当年财务结果的重大影响。
c.对年度内资本资产和长期负债活动情况的描述，包括对资本支出重
大承诺、贷款利率的变化以及信贷限制产生的影响。
d.年度运营活动结果对机构的财务状况是改善了还是恶化了的情况讨
论。
e.概要说明两个层面报告的余额和净变动之间的差异情况，对那些产
生差异的重大项目应提供差异的数额。
f.对那些已经或预计对机构财务状况或运营结果将产生重大影响的当
期已知的事实、已作出的决策或状况进行说明。
主体层面财务报表
•提供组织更综合的运营情况、财务状况和现金流动情
况的信息。
•采用应计制基础对经济资源进行计量，并报告：（a）
提供服务的成本，(b)主体的收入是否足够补偿那些成
本。
•将资本资产的折旧报告为每个期间的一项运营费用。
在现有的准则下，主体是在资本资产建筑、购买或改良
时将财务资源报告为支出（但现有报告规定将继续采用
基金组层面）。
A B C 大 学 净 资 产 表
2002年12月31日
主要机构
资产
流动资产
资本资产，净额（见附注1）
资产总计
负债
应付帐款和应计负债
递延收入
长期负债（见附注2）
负债合计
净资产
资本资产投资，扣除相关负债后净额
限定性
教育发展
研究
资本工程
偿债
非限定性
净资产合计
组成单位医院
ABC大学净资产变动表
2002年12月31日
主要机构
收入
学生学费和杂费
政府补助和合同
私人捐赠和合同
投资收益、销售和服务
辅助企业
其他收入
收入合计
费用
项目活动：教育、研究、服务
资助活动
辅助企业
其他费用
费用合计
其他资助前净资产变动
其他资助
州拨款
永久性留本基金增值
净资产变动
净资产---年初
净资产---年末
组成单位医院
ABC大学现金流量表
2002年12月31日
主要机构
运营活动的现金流量
学费及各种运营现金流入等等
支付工资及各种运营现金流出等等
运营活动提供（运用）的现金净额
非资本融资活动的现金流量
拨款及非资本性捐款等
非资本融资活动提供（运用）的现金净额
资本及相关融资活动的现金流量
发行资本债券、资本补助及捐款等
购买资本资产等
资本及相关融资活动提供（运用）的现金净额
投资活动的现金流量
投资活动提供（运用）的现金净额
现 金 增 加 净 额
现金---年初
现金---年末
组成单位医院
ABC大学现金流量表
2002年12月31日
主要机构
运营活动的现金流量
学费及各种运营现金流入等等
支付工资及各种运营现金流出等等
运营活动提供（运用）的现金净额
非资本融资活动的现金流量
拨款及非资本性捐款等
非资本融资活动提供（运用）的现金净额
资本及相关融资活动的现金流量
发行资本债券、资本补助及捐款等
购买资本资产等
资本及相关融资活动提供（运用）的现金净额
投资活动的现金流量
投资活动提供（运用）的现金净额
现 金 增 加 净 额
现金---年初
现金---年末
组成单位医院
基金层面财务报表
• 基金：将资源分配于下列用途：(a)实施特定的活动，或(b)达
到所设置的规定、限定或限制的某些目标。
• 基金组：具有相同特征的基金应合并
--流动基金-非限定性：机构履行主要目标的任何用途。
--流动基金-限定性：限定用于当期特定运营目的。
--贷款基金：贷给学生、院系或职员等目的。
--留本和类似基金：永久性、暂时性留本基金。
--年金基金：按协议取得资源，在特定期间定期向捐赠者或其指定人
支付固定的金额。
--终身收益基金：按协议取得资源，在特定期间向捐赠者或其指定人
定期支付资产的收益。
--房舍基金：购置资本资产的非限定性资源，用于资本资产更新和改
良、支付与资本资产相关的债务本息，资本资产投资及相关支出的
资源。
--代理基金：机构作为保管人或为其他机构或个人的财政代理而持有
的资源，如学生组织、单个学生或职员。
•目的:帮助市民、立法者、监督机构、信贷资金者和其他财务报
表使用者评价财务的和依从的受托责任。主要报告资源流入、流
出和余额，资源用途限定情况，以评价：(a)财务和资本资源的
来源、运用和余额，(b)与捐赠者限定、财务相关法律或规定对
基金用途限定的一致请，(c)基金组之间的转移，和(d)限定和非
限定资源的使用情况。
•财务报表主要包括：资产负债表，收入、支出及其他基金余
额变动表等。
•计量侧重点和会计基础：采用修正的总财务资源计量侧重
点和应计制会计基础，以报告应计制的收入作为增加财务资源和
应计制的支出作为减少财务资源来确认交易对总财务资源的净影
响。
ABC大学资产负债表
2002年12月31日
房舍基金
流动基金
非限定性
资产
流动资产
留本和偿债基金所持证券
不动产投资
资本资产（见附注1）
资产总计
负债
短期负债
长期负债（见附注2）
负债合计
基金余额
资本资产投资，扣除相关
负债净额
限定性：
不可支用：
可支用：
非限定性
基金余额合计
负债及基金余额总计
限定性
贷款基金
留本及类似
基金
代理基金
ABC大学收入、支出及基金余额变动表
2002年度
房舍基金
流动基金
非限定性
收入
学费、拨款、捐款及其他收入
收入合计
费用
教育、后勤、辅助、利息等
支出合计
收入超过（不足）支出
转移及其他资助
强制性转移
非强制性转移
转移合计
州拨款
永久性留本基金增值
转移及其他资助合计
资本化资产净额
年度净增加（减少）额
基金余额
余额---年初
余额---年末
限定性
贷款基金
留本及类似
基金
不同大学的不同规范
• 公立大学:政府组成单位，执行政府会计准则
--如美国:执行政府会计准则委员会（GASB）制定的准则
• 私立大学:非营利组织，执行企业会计准则
--如美国:执行财务会计准则委员会（FASB）制定的准则
﹥﹥﹥以哈佛大学和UC伯克利为例
8.问题探讨
• 高校会计制度改革与政府及非营利组织会计建设
--高校会计:政府会计?非营利组织会计?
--政府会计体系：预算会计改革与高校会计改革
• 高校会计制度改革与高校财务制度改革
--高校财务活动与会计核算
--高校财务制度改革：事业单位财务规则、高校财务制度改革
？
• 高校会计制度改革与事业单位会计准则改革
--事业单位会计准则改革
• 高校会计制度改革与高等教育体制改革
--《教育规划纲要》与高校会计制度改革
--《教育规划纲要》：现代大学制度、大学治理与高校会计制度
改革
• 高校会计制度改革的若干问题
--如何围绕目的：预算管理、财务管理、资产管理和绩效评价
--应计制的范围、程度问题
--高校办学成本核算问题
--基金会计在高校会计中应用问题
--会计人员的职业判断问题
--体现高校财务活动特点、规律及财务管理要求的问题
--高校财务报告问题：财务情况说明书与财务报表附注
三、关于高校内控风
险及其防范问题
（一)内部控制与政府内部控制
1.内部控制概述
(1)内部控制在企业的发展：从内部牵制、内部控制制度、内部控制
结构、内部控制整体框架的发展。
• 内部牵制(蒙哥马利,1912年)：防止错误和其他非法业务发生，保
证资产和记录的安全。特点是在处理任何一项或一部分业务权利
时任何人或部门不能单独控制，以此进行责任分工。它实质上是
一种制衡体制。
• 内部控制制度(AICPA,1936)：包括包括内部会计控制和内部管理
控制，旨在保护企业资产，审核会计数据的准确性和可靠性，提
高经营效率，推动企业执行既定的管理政策。
• 内部控制结构(AICPA,1988):包括合理保证企业特定目标的实现而
建立的各种政策和程序。包括控制环境、会计制度和控制程序。
• 内部控制整体框架(COSO,2004)： 1992年COSO报告《内部控制—
—整体框架》，将内部控制定义为：“由董事会、管理当局和其
他员工实施的，为达成经营活动的效率和效果、财务报告的可靠
性、相关法律法规的遵循性等目标提供合理保证的过程”。并提
出内部控制五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟
通、监督活动。2004年强调风险管理在企业内部控制中的重要地
位，并引入风险偏好、风险容忍度等概念。
(2)政府内部控制
美国
• 1921《预算与会计法案》，成立GAO，将内部控制和稽查职权从财政部
分离。
• 1948，GAO成立会计系统局，以加强对会计系统及其控制的内部审计。
• 1983，GAO发布《联邦政府内部控制准则》，作为联邦政府机构进行内
部控制年度评价以及报告的依据基础。
• 1999，GAO修订《联邦政府内部控制准则》，强调内部控制对以业绩为
基础的管理提供支持，为保护资产、防止和发现错误和舞弊提供第一道
防线。内部控制应当为政府机构的下列各类目标提供合理保证：运行，
包括实体资源使用的效果和效率；财务报告，包括预算执行报告、财务
报表，以及对内和对外使用的其他报告的可靠性；遵循有关的法律和规
章。
• 2004年修订A-123号通告，主要针对管理层的内部控制责任、评估内部
控制有效性的流程，以及评估的新要求，更新的内部控制标准，整合并
协调内部控制评估几方面提供了指导。
• 最高审计机关国际组织1984年成立内部控制准则委员会，1992《内部控
制准则指南》、1996《测评、报告内部控制有效性指南》、2001《内部
控制：政府责任的基础》、2004《公共部门内部控制准则指南》一系列
规范性文件。凸显公共部门内部控制特征及强化内控的要求。
(3)我国内部控制制度建设
• 企业内部控制：财政部2008年以来，陆续发布《企
业内部控制基本规范》、《企业内部控制应用指引
》等18项应用指引、《企业内部控制评价指引》和
《企业内部控制审计指引》等，自2011年1月1日起
在境内外同时上市的公司施行，自2012年1月1日起
在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市公司
施行；在此基础上，择机在中小板和创业板上市公
司施行。
• 政府部门：拟订《行政事业单位内部控制规范》，
在深圳市交通运输委员会进行试点。
2.我国政府部门内部控制的现状及问题
王戌：政府部门内部控制呈现六大发展趋势
• 内部控制责任刚性化；
• 内部控制责任主体多元化；
• 内部控制测评范围及其应用领域在扩大；
• 内部控制测评标准体系化；
• 内部控制测评重点更加关注信息技术环境下的控制环
节；
• 对内部控制及测评的研究更加关注公共部门的责任和
风险。
审计署科研所：政府部门内部控制存在的主要问题
• 法律法规相对缺位——立法层次不高，体系不完整、不清晰，
立法认识落后；
• 政府机关缺乏对内部控制理念的深入理解，内部控制机制尚
不健全。
• 建议建立健全我国政府部门内部控制
--从立法上明确其对于政府有效履行其职责和管理的重要作用和
地位；
---应积极加强相关理论的研究，设计出有中国特色的政府部门
内部控制制度；
---进一步优化政府内部控制环境；
---积极发挥政府部门内部审计机构在建立并保持有效内部控制
过程中的作用；
---还应该制定出相关的内部控制标准和内部控制评价规范。
3.政府部门内部控制构建
（1）内部控制目标
• 按照“内部牵制、内部控制制度、内部控制结构与内部控制
整体框架”四个发展阶段，确立内部控制目标。
• 政府部门内部控制是由政府各级部门的领导层和全体工作人
员实施的，旨在促进有序、节约、高效行政服务水平和防止
资源因浪费、滥用、管理不善、失误和欺诈而受到损失，加
强风险防范能力，坚守法律、法规和管理条例，维护社会主
义市场经济秩序和社会公众利益，合理保证财务报告可靠性
而设计的一系列过程。
• 我国政府部门内部控制的目标是：可靠性——财务报告及相
关信息真实、完整；合规性——管理服务合法合规；效率性
——提高行政效率防止资源流失。
(2)内部控制标准
• 应按照内部控制的五个相互关联“控制环境
、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督
”，建立内部控制标准。
风险评估
• 风险评估是管理层预计风险发生的概率，可能给部门造成的
损失或收益的大小，定量确定部门的风险水平。具体可以分
为风险承受能力分析、风险识别、风险应对策略。
• 风险承受能力分析。风险评估应准确识别与实现控制目标相
关的内部风险和外部风险，确定相应的风险承受度。风险承
受度是政府部门能够承担的风险限度，包括整体风险承受能
力和业务层面的可接受风险水平。当然，完全规避各种风险
是不可能的，政府部门应当评估其承担风险的能力，以确定
当外部或内部因素变化带来风险时，哪些风险是可以承受的
，哪些是必须规避和防范的。风险承受能力与各级政府部门
服务活动的性质、社会影响、权利责任、经济后果、公众评
价等相关。风险承受能力的评价取决于风险可能造成的损失
与规避风险所发生的支出或成本，指其中包括经济成本、社
会成本、政治成本等。
• 风险识别。发现风险和评估风险大小的程序。识别风险的方法很多。在
识别风险和评估程序时应该考虑相关风险的迹象，要考虑可能影响目标
实现的外部和内部因素。可以参考的机制如下：
---建立充分的机制以发现外生风险。如经济形势、政治环境、国家政策等经
济因素；法律法规、监管要求等法律因素；安全稳定、文化传统、社会
信用、教育水平、公众行为等社会因素；科学技术进步、装备改进等科
学技术因素；自然灾害、环境状况等自然环境因素；国际政治环境等外
部风险因素。
---建立充分的机制以发现内生风险。管理层应该重视内部因素带来的风险：
部门领导或管理人员的职业操守、工作人员的专业胜任能力等人力资源
因素；组织机构、服务方式、资产管理、业务流程等管理因素；信息技
术运用等科技创新因素；财务状况、管理服务成果、资金来源等财务因
素；稳定安全、工作人员的健康、环境保护等安全环保因素。
---对环境变化的管理。政治、经济、自然、国际形势等环境不断变化，政府
各层级部门都面临着不断变化发展带来的新风险，并能够量化表现在财
务报告体系中，进而及时做出反应。
---风险评估方法和要求。风险评估程序应具有完整性和相关性。在定量与定
性相结合的基础上，按照风险发生的可能性及其影响程度等，对识别的
风险进行分析和排序，确定关注重点和优先控制的风险。
• 风险应对策略。风险评估不仅仅是简单的评估风险，而且
要分析潜在风险对部门管理的影响程度，进而给出量化的
评估结果，最终反映在财务报告体系中。根据管理者的风
险意识，衡量支出和收益后决定应该采取的应对措施。风
险应对的措施可以具体分为以下四种：
---风险规避：对超出风险承受度的风险，应放弃或停止与该风
险相关的业务，确保不发生颠覆性的风险。
---风险降低：在权衡成本效益之后，应采取适当的控制措施，
将风险控制在风险承受度之内。
---风险分担：采取业务分包等方式和适当的控制措施，将风险
控制在风险承受度之内的策略。
---风险承受：对风险承受度之内的风险，加强风险防范和控制
。
控制活动
• 控制活动是一个方法体系，应对和防范风险要有针对性措施。将所
有业务活动分离出授权、批准、执行、记录及监督，分别授予不同
部门或人员执行，形成一个相互牵制、相互制约的过程，是内部控
制的精髓。
• 不相容职务分离控制。以下几类职务属于不相容职务：授权与执行
；执行与审核；执行与记录；保管与记录；保管与清查；会计工作
岗位分离；计算机信息系统 （CIS）部门内 系统分析、程序设计、
电脑操作和数据控制应分离。形成各司其职、各负其责、相互制约
的工作机制。
• 授权审批控制。授权审批控制指政府部门根据常规授权和特别授权
的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应
责任。各级政府行政部门应当编制常规授权的权限指引，规范特别
授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。
• 会计系统控制。严格执行国家统一的会计准则制度，加强会计基础工作，
明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，保证会计资料真实
完整。各级行政机关应当依法设置会计机构，配备会计从业人员。会计部
门应建立独立稽核控制制度。
• 财产保护控制。要求政府部门建立财产日常管理制度和定期清
查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措
施，确保财产安全。
• 财务报告控制。财务报告内部控制是一个为合理保证财务报告
可靠性而设计的过程。
• 预算控制。要求建立预算管理体系，明确预算编制、审批、执
行、分析、考核等各部门、各环节的职责任务、工作程序和具
体要求。
• 管理服务分析控制。要求各级政府行政部门建立服务及运行情
况分析制度，管理层应当综合运用管理、服务、投资、筹资、
财务等方面的信息，应用各种分析方法，定期开展管理服务运
行情况分析，发现存在的问题，及时查明原因并加以改进。
• 绩效考评控制。绩效考评控制要求各级行政部门建立和实施绩
效考评制度，科学设置考核指标体系，对部门内部各责任单位
和全体工作人员的业绩进行定期考核和客观评价，将考评结果
作为确定工作人员薪酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞
退等的依据。
（二)高校内控风险与风险防范
1.作为国有事业单位，高校的内部控制状况、存在问
题与其他行政事业单位相类似。此外，高校还存在
独特的内部控制问题：
• 功能多元化、利益主体多、管理层次多。
• 现代大学制度与大学治理
• 管理体制不顺：财务关系不清，导致财权、财力分
散，宏观调控缺力。
• 运行机制不畅：权责、财事不匹配，约束不力。
• 财务治理结构不完善：财务运行的四个系统不完备
：咨询系统、决策系统、执行系统和监督系统。
• 问题多领域：财务、招生、基建、招投标、科研。
• 财务管理技术方法陈旧落后
2.关于风险与高校财务风险
• 风险、财务风险与高校财务风险
• 高校财务风险产生的原因
---固有风险：不确定性
---外生风险：政府、社会与市场
---内生风险：体制、机制、行为与制度
---共生风险：
非营利性与非理性、公共性与非市场化。
3.高校财务风险的类型
•
•
•
•
•
•
•
•
•
事业业务活动的财务风险
高校管理活动的财务风险
财务的整体性风险
预算与预算管理风险
收入与收入管理风险
支出与支出控制风险
对外投资与管理风险
资产与资产管理风险
债务与负债管理风险
管理、运营、市场、财务风险
４.高校财务风险防范与控制
• 财务风险的识别
• 财务风险的预警：财务预警系统、风险评估
系统
• 财务风险的控制：经济责任制、内部控制，
财务监督
高校财务风险
风险的内涵、类别和原因
理论研究
实证分析
投入问题
管理问题
案例研究
比较研究
财政政策
拨款方式
和机制
独立法人地位
现代大学制度
决策机制
学校定位
理财理念
财务治理
理财技术
高校财务风险
预警系统——
高校财务风险
识别器
模型建立
软件开发
高校财务管理创新体系和风险防范对策
理财理念
财务治理
法人主体观念
办学绩效观念
适度举债观念
财务风险意识
治理结构
治理机制
治理行为
理财技术
全面预算管理
绩效管理与控制
成本核算与控制
投入产出分析
财务风险控制
基于现金流量模型的高校财务风险预警系统
高校现金流量等历史数据
剔除非常规的现金流量
重大变动因素
现金流量模型
随机分析，
统计法
高校现金流量预测
现金流量持续入不敷出？
是
高校财务风险预警系统
否
层次分析
法
对正常支出实行拖延支付的
约束和管制
当年贷款利息开支超当年校
级公用经费的一定比例
学校向银行贷款遭到拒绝或
发生困难
发生有一定影响的资金运作
和校办产业财务风险事件
是
红色预警系统：
财务危机预测
问卷调查、样
本分析、案例
分析、实证分
析、决策树分
析法
橙色预警系统：
财务风险事件发生预测
举债超过一定规模
否
财务状况持续失衡
层次分析
法
否
存在资金运作和校办
产业财务风险隐患
是
黄色预警系统：
财务风险因素集聚预测
无风险
谢谢
敬请批评指正！
[email protected]