Transcript 预算改革 - 华南农业大学

Public Budgeting Management
Course：8263116
公共预算改革
美国VS中国
武玉坤
华南农业大学公共管理学院
[email protected]
美国预算改革的背景




预算改革源于国家制度建构的改革潮流
预算改革与政府和公众对政府在社会中的角色定
位的认知态度密切相关
预算改革与政府和公众对政府管理方式的认知态
度相关
预算改革受到政治环境的重大影响
美国进步时代改革
人事：从分肥制（spoils system）到功绩制

总统选举获胜，获得大部分公职人员任免权

推行党派意见；纵向与横向的脱节

保证政党对人民的回应

保证官员忠诚于总统

增加对政党的支持
——任人唯亲、官商勾结、人员浪费、
纵向竞争、政策执行不力
安德鲁·杰克逊
自由市场经济 VS 守夜人政府

垄断
贫富差距
吉斯特（美）
铁路：7－85％
摩跟财团：8大的50％
二八定律－巴莱多定律
公共行政 国家建设
公共行政改革：
功绩
制改
革
人事
预算
改革
财政
反垄
断法
社会
政治
行政
二分
独立
崇尚
科学
学科
预算改革的背景和动力






零星预算：殖民地时期政府功能弱小，简单的财务
报账
战争和经济发展需要政府集中财源统一开支
对强势行政力量的恐惧促使其不断强化议会对预算
的控制
政党分肥制带来的腐败横向敦促国家制度建设高潮
城市化浪潮和移民潮导致小政府越来越受到批评
科学化成为公众需求、实用主义成为追求
良好的预算成为代表潮流的理念









预算需要公开：
由一个可以负责的行政机构作出:
面向未来的财政收支计划：
需要受到代议机构的审查：
预算需要公开以便提升公共责任：
需要通过有效的管理提高财政责任：
通过理性的方法提高预算水平成为持续需求：
预算理念成为预算制度演进的基础：
预算改革：吸纳已有成就并创新
国会与总统的争夺




碎片化权力结构导致相互牵制成为制度要求；
体现为权力争夺，但各自都以维护公共利益
的名义展开争夺；
相对而言，国会更关注控制的政治责任；总
统更关注管理和计划的行政责任
争夺将持续下去，以此避免单方面的偏颇
小结




预算改革体现了通过理性改善支出管理，寻求更
好的预算的持续努力。
每次改革都将其有益部分沉淀下来并有所创新成
为值得借鉴的历史智慧
但预算无法避免的政治性和理性改革需要的计算
能力和过高标准使其美好愿望大打折扣
改革依然是持续的需求，体现着科学化与民主化
的内在冲突
中国预算改革





1978年以前，国民经济发展计划而不是预算主要财政资金
收支
1978年，转向税收国家，但不彻底，关键的政治体制并没
有变化，有中央计划转为地方计划；
1994年分税制：纵向集权，中央入多出少提高了资源汲取
和分配能力；地方如少出多，财政紧张，有了改革动力：
2000年部门预算改革，以部门为单位编制预算，部门力量
扩大，横向分权
预算压力：纵向集权+横向分权，地方政府横向集权提高
预算能力
1999年中国的预算改革
建立控制取向的预算体系：走向“预算时代
”
1）部门预算
2）国库集中收付制度 单一帐户、
现金余额集中、会计控制集中、直接支
付/授权支付）
3）政府采购
建立控制取向的预算体制，不过重点是行政控制，
而不是政治控制（马骏、侯一麟，2004；Ma &
Niu, 2006)


-
预算体制碎片化（在政府内部缺乏行政控制）
预算分配权分散
预算外财政的膨胀
分散型财政管理体制（预算执行中缺乏行政控制）
缺乏单一帐户体系
现金余额分散
政府采购分散
付款分散
财政交易监管和会计控制分散

虽然1982年《宪法》和1994年《预算法》都明确地
规定了人民代表大会（以后简称人大）监督和审批
政府预算的权力，人大未能对政府预算进行政治控
制，预算不对社会公开，导致缺乏财政责任。
中国预算改革



2003年十六届三中全会提出“健全公共财政责任，
明确各级政府的支出责任……建立预算绩效评价体
系。” 财政支出绩效评价开始在各地实践
部分地方政府尝试绩效预算改革
目的：提高分配能力+提高支出效率
中国预算改革的成就





收入：分税制提高了中央收入比重，增强了中央
调控能力，形成财权上移的结构
财政统一：部门预算改革；国库集中收入制度改
革：政府采购改革：
管理：
收支分类改革，明确了统计口径和计算方法
支出绩效评价：提高支出效益








权力结构：
人大预算监督权有所增强：
财政部门逐渐成为核心预算机构：
部门预算行为逐渐受到规范：
领导行为也开始受到规范：批条子减少
公民参与预算进程开始显现：
专家开始被吸纳进评价体系：
建立起控制导向的预算体系
预算改革面临的困境




收入：分税制形成财权上移、事权下沉，政府的财
权事权不匹配，地方政府财政困难，财政风险严峻
管理：先进笼子再动刀子，但刀子如何下有待考察
面向绩效的预算管理仍有很长的路要走
分配困境：控制成为目的，但是过多的节余也意味
着财政部门管理不善。

人大的预算监督仍然面临很多约束
- 人大代表是非竞争性选举产生的；
- 人大常委会成员构成；
- 内部委员会的建立不尽合理，审查程序不合
理，编制受到约束等等；
- 预算初审的法律地位不确定；《预算法》
-没有规定人大的预算修正权；《预算法》
- 收入审查上的作用没有真正发挥，尤其在债
务、土地转让收入和国有企业收益;《预算
法》
- 预算调整上实际上没有发挥作用；《预算法
》
- 预算一直无法向社会公开。

“零碎化的威权体制” 下领导人（中国的政治家
）的行为基本上是不受新的预算过程约束的。
“现场办公”- “批条子”- “打招呼”
 由于体制上的原因，目前计划、政策和预算是严重脱节的，
这在预算过程中导致了许多不确定性因素。
- 本级政府还是像原来那样决策
上级政府还是像原来那样决策

目前的部门预算改革是规范部门的行为。但是，如果不规
范政府的行为，不规范各个领导的行为，部门预算是很难成
功的。只规范部门的行为而不规范政府和领导的行为，就会
把各种矛盾下放到部门，让部门左右为难。
 各种准预算机构仍然存在，财政部门不可能成为一个真正的
核心预算机构。这一权力结构并未被改变。
-
中国预算改革的政治困惑



预算改革改变着政治过程，但是深入改革
却需要政治体制的深入改革。——马骏
改革目标：近期目标是建立控制导向的预
算体制，远期目标是建立新绩效预算。
预算是政府行为的财政体现，不能奢望改
革可以一步到位，发现问题渐进调整可能
是可行的路径。