预算改革 - 华南农业大学
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Transcript 预算改革 - 华南农业大学
Public Budgeting Management
Course:8263116
公共预算改革
美国VS中国
武玉坤
华南农业大学公共管理学院
[email protected]
美国预算改革的背景
预算改革源于国家制度建构的改革潮流
预算改革与政府和公众对政府在社会中的角色定
位的认知态度密切相关
预算改革与政府和公众对政府管理方式的认知态
度相关
预算改革受到政治环境的重大影响
美国进步时代改革
人事:从分肥制(spoils system)到功绩制
总统选举获胜,获得大部分公职人员任免权
推行党派意见;纵向与横向的脱节
保证政党对人民的回应
保证官员忠诚于总统
增加对政党的支持
——任人唯亲、官商勾结、人员浪费、
纵向竞争、政策执行不力
安德鲁·杰克逊
自由市场经济 VS 守夜人政府
垄断
贫富差距
吉斯特(美)
铁路:7-85%
摩跟财团:8大的50%
二八定律-巴莱多定律
公共行政 国家建设
公共行政改革:
功绩
制改
革
人事
预算
改革
财政
反垄
断法
社会
政治
行政
二分
独立
崇尚
科学
学科
预算改革的背景和动力
零星预算:殖民地时期政府功能弱小,简单的财务
报账
战争和经济发展需要政府集中财源统一开支
对强势行政力量的恐惧促使其不断强化议会对预算
的控制
政党分肥制带来的腐败横向敦促国家制度建设高潮
城市化浪潮和移民潮导致小政府越来越受到批评
科学化成为公众需求、实用主义成为追求
良好的预算成为代表潮流的理念
预算需要公开:
由一个可以负责的行政机构作出:
面向未来的财政收支计划:
需要受到代议机构的审查:
预算需要公开以便提升公共责任:
需要通过有效的管理提高财政责任:
通过理性的方法提高预算水平成为持续需求:
预算理念成为预算制度演进的基础:
预算改革:吸纳已有成就并创新
国会与总统的争夺
碎片化权力结构导致相互牵制成为制度要求;
体现为权力争夺,但各自都以维护公共利益
的名义展开争夺;
相对而言,国会更关注控制的政治责任;总
统更关注管理和计划的行政责任
争夺将持续下去,以此避免单方面的偏颇
小结
预算改革体现了通过理性改善支出管理,寻求更
好的预算的持续努力。
每次改革都将其有益部分沉淀下来并有所创新成
为值得借鉴的历史智慧
但预算无法避免的政治性和理性改革需要的计算
能力和过高标准使其美好愿望大打折扣
改革依然是持续的需求,体现着科学化与民主化
的内在冲突
中国预算改革
1978年以前,国民经济发展计划而不是预算主要财政资金
收支
1978年,转向税收国家,但不彻底,关键的政治体制并没
有变化,有中央计划转为地方计划;
1994年分税制:纵向集权,中央入多出少提高了资源汲取
和分配能力;地方如少出多,财政紧张,有了改革动力:
2000年部门预算改革,以部门为单位编制预算,部门力量
扩大,横向分权
预算压力:纵向集权+横向分权,地方政府横向集权提高
预算能力
1999年中国的预算改革
建立控制取向的预算体系:走向“预算时代
”
1)部门预算
2)国库集中收付制度 单一帐户、
现金余额集中、会计控制集中、直接支
付/授权支付)
3)政府采购
建立控制取向的预算体制,不过重点是行政控制,
而不是政治控制(马骏、侯一麟,2004;Ma &
Niu, 2006)
-
预算体制碎片化(在政府内部缺乏行政控制)
预算分配权分散
预算外财政的膨胀
分散型财政管理体制(预算执行中缺乏行政控制)
缺乏单一帐户体系
现金余额分散
政府采购分散
付款分散
财政交易监管和会计控制分散
虽然1982年《宪法》和1994年《预算法》都明确地
规定了人民代表大会(以后简称人大)监督和审批
政府预算的权力,人大未能对政府预算进行政治控
制,预算不对社会公开,导致缺乏财政责任。
中国预算改革
2003年十六届三中全会提出“健全公共财政责任,
明确各级政府的支出责任……建立预算绩效评价体
系。” 财政支出绩效评价开始在各地实践
部分地方政府尝试绩效预算改革
目的:提高分配能力+提高支出效率
中国预算改革的成就
收入:分税制提高了中央收入比重,增强了中央
调控能力,形成财权上移的结构
财政统一:部门预算改革;国库集中收入制度改
革:政府采购改革:
管理:
收支分类改革,明确了统计口径和计算方法
支出绩效评价:提高支出效益
权力结构:
人大预算监督权有所增强:
财政部门逐渐成为核心预算机构:
部门预算行为逐渐受到规范:
领导行为也开始受到规范:批条子减少
公民参与预算进程开始显现:
专家开始被吸纳进评价体系:
建立起控制导向的预算体系
预算改革面临的困境
收入:分税制形成财权上移、事权下沉,政府的财
权事权不匹配,地方政府财政困难,财政风险严峻
管理:先进笼子再动刀子,但刀子如何下有待考察
面向绩效的预算管理仍有很长的路要走
分配困境:控制成为目的,但是过多的节余也意味
着财政部门管理不善。
人大的预算监督仍然面临很多约束
- 人大代表是非竞争性选举产生的;
- 人大常委会成员构成;
- 内部委员会的建立不尽合理,审查程序不合
理,编制受到约束等等;
- 预算初审的法律地位不确定;《预算法》
-没有规定人大的预算修正权;《预算法》
- 收入审查上的作用没有真正发挥,尤其在债
务、土地转让收入和国有企业收益;《预算
法》
- 预算调整上实际上没有发挥作用;《预算法
》
- 预算一直无法向社会公开。
“零碎化的威权体制” 下领导人(中国的政治家
)的行为基本上是不受新的预算过程约束的。
“现场办公”- “批条子”- “打招呼”
由于体制上的原因,目前计划、政策和预算是严重脱节的,
这在预算过程中导致了许多不确定性因素。
- 本级政府还是像原来那样决策
上级政府还是像原来那样决策
目前的部门预算改革是规范部门的行为。但是,如果不规
范政府的行为,不规范各个领导的行为,部门预算是很难成
功的。只规范部门的行为而不规范政府和领导的行为,就会
把各种矛盾下放到部门,让部门左右为难。
各种准预算机构仍然存在,财政部门不可能成为一个真正的
核心预算机构。这一权力结构并未被改变。
-
中国预算改革的政治困惑
预算改革改变着政治过程,但是深入改革
却需要政治体制的深入改革。——马骏
改革目标:近期目标是建立控制导向的预
算体制,远期目标是建立新绩效预算。
预算是政府行为的财政体现,不能奢望改
革可以一步到位,发现问题渐进调整可能
是可行的路径。