רגולציה של תחרות בישראל Competition Regulation in Israel
Download
Report
Transcript רגולציה של תחרות בישראל Competition Regulation in Israel
רגולציה של תחרות בישראל
COMPETITION
REGULATION IN ISRAEL
Dror Strum – עו"ד,דרור שטרום
IEP President – המכון הישראלי לתכנון כלכלי
לשעבר הממונה על ההגבלים העסקיים
Former General Director of Israel Antitrust Authority
Contents – תוכן העניינים
The basic challenge – • מהו האתגר הבסיסי
• Turning Israel from Centrally planned economy to
Competitive market
• Keeping it Competitive – Constant improvement required
• Major Competition Reform every decade
• כיצד הוקמה והתפתחה הרגולציה של התחרות בישראל
The Development of Competition Enforcement in Israel •
• כיצד עובדת הרגולציה של התחרות בישראל – מהם ערכיה
• How Do we regulate competition in Israel - Model
היבטים פרקטיים- RIA ומתי ניתן לערוךRIA • האם הרגולציה עורכת
• סיכום
ב"ן
שטראוס
ארד
טבעול
מנא"י
חיפה
כימיקלים
ברום ים
המלח
מפעלי ים
המלח
כבלים
נמל
תעופה
אגד
בזק
ידיעות
עלית
נמלים
החברה
המרכזית
פוספטים
Fundamentals
• Population – 7 million
• Per Capita GDP ~ $27,000
• Major know-how and technology exporter
• major regional trading partner with EU
• Extensive Free Trade Agreements
; מיליון נפש7 - כ:"כלכלה "קטנה
;עקב "קוטן" הביקוש – יש בה יצרנים מעטים
. אינה סוחרת עם שכנותיה המידיות:""כלכלת אי
. ים ואויר:קשרי ישראל עם העולם – דרך נמליה
•
•
•
•
History of Competition in Israel
• 1959 – Competition law enacted
• 1988 – Merger control launched
• 1988 – Competition Court formed
• 1994 – Independent agency formed
• 1996 – “Article 82” introduced
• 2000 – Block exemptions added
:אבולוציה הדרגתית של חוק התחרות המקומי
שנה30 – נחקק אך לא נאכף מעל1959
– הוחלף והוכנס פרק מיזוגים לראשונה1988
EU - – הוכנס איסור ניצול לרעה של מונופול מ1996
– רפורמה – הכנסת פטורי הסוג2000
Israel Learns from EU, US Experience
• Cartels: resembles EU system of block and deal-specific
exemptions
• Merger Control: HSR-type filing; 30-day negative
clearance
• Dominance: based on EU principles
• Enforcement:
• borrows from US criminal, administrative & civil measures
:)דיני התחרות הישראלית היברידיים (הטוב מכל שיטה
אכיפה פלילית נוקשה וחמורה – המודל האמריקאי
EU ניתן לתת היתרים להסדרים כובלים – כמו ב
US מונופוליזציה כמו ב. אין סEU-פיקוח על מונופולים – כמו ב
The Competition Regulator – Israel
Antitrust Authority (IAA)
• Formed - 1994 as an independent agency
• Powers vested with the General Director
• Investigative and prosecutorial powers
• High level of agency independence
• Answers to the Antitrust Tribunal
• Young, competent professional staff (80)
• Enjoys considerable public support
• led to substantial competition enforcement
IAA’s Mission Statement
• Prevent creation of market power through merger control
and anti-cartel enforcement
• Prevent abuse of monopoly position
• Preserve market competitive
• Advocate competition policy
היעוד הרגולטורי שעוצב בחוק – בהיר וממוקד:
המקור הראשי לפגיעה במשק הוא בהשתלטות של גורם
מרכזי – יחיד או קבוצת מעטים -על השוק.
החוק בא – .1למנוע השתלטות של "יד אחת":
מונופול ,קרטל ,אוליגופול;
.2להגן על תחרות קיימת – מפגיעה בה
.3לפתוח שווקים לתחרות
Israel – Major Attributes
• A small country – an Island Economy
• history of government involvement in various markets
• Highly Concentrated capital market
• Concentration of ownership problems
• barriers to cross-border competition in certain markets
• Frequent oligopoly problems
:משק ריכוזי מאד
מונופולים135 :עתיר מונופולים
סגור לייבוא מתחרה
אי+ עתיר חסמי תחרות – חסרונות לקוטן
•
•
•
דבר לא זז בלי היתרים
פיקוח מחירים מקיף כתחליף תחרות
•
•
)(כיום חצי
– משק בירוקרטי מאד:ובנוסף
כל זה לאורך עשרות שנים
Cross Holdings Banks & Buis. Groups
60% of Banking – 2 banks
תשובה
(דלק וחב')
בנק פועלים
כלל ביטוח
ופיננסים
בזק
אי.די.בי
כלל
תעשיות
בנק
איגוד
בנק לאומי
החברה
לישראל
תנובה
קבוצת
פז
בנק
בז"ח המזרחי
אפריקה
ישראל
חברות שונות
קבוצת
מגדל
בנק
בז"א בינלאומי
הערה חשובה:
רוב ההחזקות
המתוארות של
גופים פיננסיים
בריאליים הן
החזקות מיעוט
10
משמעותיות
Neglected Antitrust Law & Enforcement
התרת התופעה בתמורה לפיקוח "צמוד"
• ינואר - 1961שר האוצר:
• Minister of Finance 1961
• הממונה על הגבלים:1984-
• Antitrust Commis. 1984
“כידוע החוק אינו חוק נגד
קרטלים אלא מטרתו היא
פיקוח עליהם .במקרים
מסוימים אף תומך משרדי
בהקמת הסדרים בעלי
אופי קרטלי ,אם הם
מתנהלים לפי הנחיות של
רשות ממשלתית” (נאום בכנסת)
“השתרש הנוהג שהממונה
על הגבלים עסקיים מציע
למועצה תנאים לפיקוח על
פעילות הקרטלים…הנסיון
המצטבר מראה שאמצעי
זה הפך למכשיר רב צדדי
ויעיל של פיקוח על
התנהגות הקרטלים”
Competition Policy Implications
• In general:
• Greater sensitivity to competition in services and
unimportable goods
• Cartels:
• Greater sensitivity to cross ownership
• Greater sensitivity to collaboration among competitors
• Mergers:
• Tension: efficiency v. competition (scale economies–
larger market shares)
• How do you formulate effective regulation?
DEVELOPING
COMPETITION
REGULATION
Israel had to design effective, clear & open
regulation in relatively short period of time
The Challenge - Suppositions
• Introducing competition law is a massive
challenge
• Competition laws are drafted very widely
• Court precedents take years to evolve
• Competition principles are universal yet their
implementation is market-specific
• Markets need a clear direction; uncertainty is
very expensive and also unfair
A coherent framework must be developed
לא מה החוק אומר אלא מהי תפיסת ההפעלה:שאלת השאלות
הרגולטיבית – הפירוש הדינמי והפרקטי של החוק בחיי מעשה
The Framework
יצירת מערך נורמטיבי
קוהורנטי וברור
והצפתו בידיעת הרבים Create
הטמעת כללי המשחק
בקהילה העסקית –
פתיחות ושיתוף בידע
Disseminate
אסטרטגית התחרות המהותית:
•
enforce
אכיפה – שמירת רמת
התחרות הקיימת והגנה
מפני כל פגיעה בה
•
•
•
מניעת מונופולים והסרת
חסמים
שער פתוח ליבוא
יצירת איום תחרותי מתמיד
בהעדר איום תחרותי – יד
קפוצה בהיתרים
(1) Creating the Law
• Clear presumption of market power (50% m.share)
• Power to interpret & decide the law
• granted to the regulator - IAA (subject to appeal)
• Competition Tribunal was formed - developed a
competition corpus juris within a short period
by means of reasoned and guiding administrative decisions as well
as competition court cases
26 'החוק הישראלי קובע חזקה מוקדמת מעל מחצית מהשוק = שליטה בשוק (ס
– לחוק); על כן
יצור כוח שוק ועל כן יש להתנגד לו- 50% • חזקה שמיזוג של שחקנים שביחד יהיה בידם מעל
חזקה כי יוליד כוח שוק והנטייה- 50% • הסדר כובל בין מתחרים שחלקם ביחד בשוק הוא מעל
תהא לא לאשרו
(2) Disseminating the Law
• Regulation is always carried through PUBLIC HEARINGS
• Consent Decrees are reached after PUBLIC HEARINGS
• All IAA decisions are published
• A searchable web site is maintained
• The IAA educates and guides both legal & economic
communities
• High profile of media exposure
• HORSE MODEL:
• Open mind to petitions – Tough on Violators
The Building Blocks
• Senior management involvement
• Company-specific compliance manual
• Corporate training programs
• Corporate Monitoring systems for audit, supervision and
reporting
• Corporate disciplinary measures
140
120
addressed
100
interested
80
60
40
20
0
actively
applying
(3) Enforcing the Law
• IAA focuses on “hard core” issues – wide prosecutorial discretion
• The IAA targets –
• large corporations & senior management
• noncompetitive markets
• per se violations of the law
Criminal Remedies
• Competition law violations are a criminal offense
• Gross violations may be subject to criminal prosecution
and may result in fines and prison terms
• Liability is imposed upon the corporation and its
executives
– הסכם קרטל שנתפס
Seized Cartel
Agreement
Increase of Sentencing Levels ($1 = 4.2 NIS; €1
= 3.95 NIS)
3.5 NIS = 1$
Officer fines
(NIS)
Opticians
Company
Fines (NIS)
Suspended
Sentence
Prison Term
2,500
(1985)
20,000–50,000
Flour Mills
Hosiery
75,000 –
100,000
Elevators
5000 - 15,000
175,000
5 Months
Launderettes
100,000
150,000
1 year
Insurance
75,000 –
300,000
1,000,000 –
6,600,000
1 year
Pipes (1)
100,000 –
120,000
440,000
1 year
3 Months
Pipes (2)
30,000
1 year
3 Months
Pesticides
25,000 –
150,000
450,000–
600,000
1 year
5 Months
Tiles (estimates)
2001
(500,000)
6-10,000,000
(1 year)
(6 - 12 Months)
Administrative Remedies
• Consent Decrees – Opening Markets to Competition
• Block Exemptions – draw the lines of desired enforcement
• Injunctions
• Competition Court orders
• Declaratory Decisions –
• constitutes a prima facie evidence to illegality
• Additional powers vis. Monopolies
Private Action Remedies
• A violation of the competition law might lead to private
actions, including –
• Tort Claims & Class actions
• Failure to perform contractual agreements
• Failure to enforce contractual obligations
ANTI-CARTEL
ENFORCEMENT
Israel has extensive experience in anti-cartel
enforcement
2.0%
Car Insurance Premiums - monthly growth rates
(Percent change, 1992 - 1998)
3- Moving
1.8%
1.6%
1.4%
1.2%
1.0%
0.8%
0.6%
0.4%
0.2%
0.0%
01-92
01-93
01-94
01-95
01-96
01-97
01-98
Households Insurance premiums - monthly growth rates
(Percent Change, 1990 - 1998)
6- Moving
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
01-90
01-91
01-92
01-93
01-94
01-95
01-96
01-97
01-98
Tiles 14 Years Cartel
• Cartel active 1983-1997
• Covered 85% of the market
• A “textbook cartel”: massive price fixing and
market allocation, enforcement mechanisms, an
economic adviser and a “judge”
Tiles: Price Correlation Between Cartel Members
Tiles: Quantity Correlation Between Cartel Members
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
Tiles: Quantity Correlation after Search and Seizure
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
Search
Date
Tiles: Price Correlation after Search and Seizure
Search
Date
נקודות התורפה של המודל הרגולטורי
Weak Spots in The Regulatory Structure
• אין לממונה יכולת ליזום עצמאית לפתוח שווקים לתחרות -קיימת
תלות ברגולטורים ענפיים שפועלים לעתים במודלים סותרים
• אין לממונה יכולת למנוע מבני שוק של הרתעה הדדית בין קבוצות
• האפקט התחרותי גלובליזציה לא מוצה – מיזוג ח .זרה מחוץ לפיקוח
רגולציה כללית של כשלי שוק לרוחב כל המשק:
הגבלים עסקיים והגנת הצרכן – רשויות אכיפה
עצמאיות
איכות
סביבה
חקלאות
תחבורה
אנרגיה
תקשורת
ביטוח
בנקים
RIA & Competition Regulation
• כללית – העקרונות זהים:
• מודל מונחה מטרה ברורה – מניעת סיכון ברור – מונופוליזציה של שווקים
• מדדים כמותיים ברורים :חזקת כוח שוק
• תיעדוף רגולטורי – תורה שבעל פהsaved dollars per consumer :
• פתיחות ,שקיפות ואחרייתיות – קיימים מכוח:
• שיטת השימועים הפומביים והחשיפה התקשורתית הגבוהה
• הביקורת החזקה של בית הדין להגבלים עסקיים
•
•
•
•
איפה השוני?
העדר התלות בפוליטיקאים – מרכיב חזק בבנין הכוח ובדימוי העצמאי של רשות
הצורך בגיבוי פוליטי – עלול להמיט אסון על הביצוע
נוהל כבד ,מבוקר ומסודר – יקר מאד לביצוע בכסף והעיקר -בזמן
Thank You