Transcript prednaska4
Pojem, principy a modely organizace veřejné správy 18.10.2012 1 Organizace veřejné správy (Charakteristika organizace veřejné správy; ústřední orgány státní správy; územně nekoncentrované (specializované) orgány státní správy; organizace územní veřejné správy s všeobecnou působností; orgány (subjekty) profesní a zájmové samosprávy.) 18.10.2012 2 Veřejná správa je podobně jako jiné instituce trvalý účelově orientovaný sociální jev, a proto potřebuje organizaci představující řád. Pojem organizace je mnohoznačný, rozlišujeme (nahlížíme na ni) ji podle typů a podle druhů. 18.10.2012 3 univerzální, je výrazem jednoty uspořádaných a navzájem spojených částí, institucionální, orientuje pojem organizace na instituce jako nositele nějaké činnosti a představuje organizaci jako ucelenou jednotku a cílově orientovaný sociotechnický systém, strukturální jako soubor základních procedurálních pravidel, která vytvářejí rámec pro správní činnost, funkční vyznačující organizaci jako vědomě utvářenou činnost. 18.10.2012 4 formální je organizace, která uskutečňuje zamýšlené, stálé a cílově zaměřené vztahy. Základní prvky takové organizace jsou pevná struktura, pravidla jednání a formální komunikační systém, neformální organizace znamená v podstatě spontánně vznikající vztahový systém. Základními prvky neformální organizace jsou zejména osobní přání a očekávání, sympatie, osobní vztahy, neformální komunikace a neformální vytváření skupin. 18.10.2012 5 • • • Organizační výstavba veřejné správy má typově stránku institucionální (formální) a stránku strukturální (dynamickou, materiální). Druhově jde o problematiku formálních organizací a jen okrajově o problematiku organizací neformálních. V rámci tohoto vymezení je organizační výstavba studiem: organizací (úřadů, ústavů, korporací apod.) jako nositelů nebo vykonavatelů veřejné správy a jejich vnitřním uspořádáním, vyšších organizačních soustav a otázek spojených s vymezením působnosti a pravomoci, nositelů a vykonavatelů veřejné správy, struktur úkolů a procesů, které ve veřejné správě probíhají. 18.10.2012 6 Neexistuje žádné modelové uspořádání či organizace veřejné správy, kterou by mohla společnost převzít například při transformaci ekonomiky z centrálně plánované na tržní, jak tomu bylo u nás po roce 1989. Pro stát tedy neexistuje žádný univerzální recept na to, jak organizovat co nejefektněji veřejný sektor a co nejlépe uspokojit potřeby občanů, které nemohou být uspokojeny sektorem ziskovým, neboli tržním. Rozsah a konkrétní forma organizace veřejné správy je pak ovlivňována těmito faktory 18.10.2012 7 faktory ekonomické faktory mimoekonomické, které dále můžeme rozčlenit na faktory geopolitické, faktory historické, faktory kulturně náboženské, faktory politické 18.10.2012 8 V anglosaském modelu existuje na místní úrovni jen samospráva, v modelu francouzském vedle sebe existují na všech úrovních orgány státní správy a orgány samosprávy. 18.10.2012 9 U nás se organizace veřejné správy řídí modelem smíšeným, kdy jsou na orgány samosprávy přenesena v určitých oblastech funkce státní správy (samostatná a přenesená působnost). I model federativní, tak jak existuje například v Německu, je odlišný do modelu našeho a odlišný také od federativního modelu např. ve Spojených státech. 18.10.2012 10 • • Výstavba veřejné správy je vymezena pravidly, o kterých rozhoduje moc zákonodárná. Zmíněná pravidla označujeme jako abstraktní organizační akty. Organizační moc v širším smyslu se vztahuje na organizační opatření vůči všem institucím veřejné moci, nikoli jen správním úřadům, v užším smyslu jen na organizační opatření ve sféře veřejné správy. 18.10.2012 11 Organizačním aktem však nemusí být jen určité pravidlo vyjádřené abstraktní formou, tj. druhově a vůči neurčitému počtu adresátů, ale též konkrétní organizační akt vydávaný příslušným orgánem na základě zmocnění daného abstraktním organizačním aktem. Organizačními akty se zřizují, mění nebo ruší orgány, úřady nebo jiné obdobné organizační složky, právnické osoby apod., a stanoví se jejich vnitřní uspořádání, personální a věcné vybavení. 18.10.2012 12 Oprávnění vydávat organizační akty je spojováno s organizační mocí. Tou je pravomoc určitého subjektu vydávat organizační akty. 18.10.2012 13 • • • Organizační moc se zpravidla rozlišuje na externí a interní a na širší a užší. Externí organizační moc spočívá v oprávnění regulovat pomocí abstraktních nebo konkrétních právních aktů záležitosti spojené se základními otázkami organizační výstavby veřejné správy ve státě. Interní organizační moc spočívá pouze v oprávnění provádět opatření uvnitř úřadu nebo jiné organizační jednotky vykonávající veřejnou správu. Rozsah tohoto oprávnění je zpravidla limitován aktem externí organizační moci (zákonem). 18.10.2012 14 • • Mají velký význam pro výstavbu veřejné správy. Jsou to doporučení pro institucionální i funkční utváření organizace, založená na ověřených a úspěšných postupech organizování ve veřejné i v soukromé správě. Tyto principy se někdy označují také jako zásady, pravidla, měřítka nebo cíle, které se mají při výstavbě veřejné správy sledovat. Neplatí obecně, ale jsou poplatné konkrétním podmínkám, v nichž se mají realizovat (např. povaha státního zřízení, míra samosprávy v poměru ke státní správě, geografické podmínky). 18.10.2012 15 • • • • • • Z hlediska výstavby veřejné správy se tradičně nejvíce používá členění principů na: územní a věcný, centralizace a decentralizace, koncentrace a dekoncentrace, kolegiální a monokratický, volební a jmenovací. 18.10.2012 16 • • Územní princip představuje stav, kdy působnost správního úřadu nebo správního orgánu je výlučně nebo převážně určována územním hlediskem. Toto hledisko vede k soustředění veškeré nebo převážné části správní agendy v určitém územním celku do jedné správní organizační jednotky (úřadu). Uplatnění věcného (reálného) principu je dáno výlučně nebo převážně obsahovou stejnorodostí nebo příbuzností správní agendy, tj. úkolů, které mají být plněny. To vede zpravidla i ke zřizování specializovaných úřadů nebo útvarů, které vyjadřují provedenou dělbu práce. V praxi výstavby veřejné správy se kombinují vždy obě hlediska. 18.10.2012 17 • • • Centralizovaný systém veřejné správy koresponduje s rigidní soustavou státní správy vylučující územní a zájmovou samosprávu jako prvky odporující hierarchické struktuře výstavby státní správy. V centralizovaném systému veřejné správy rozhoduje o všech otázkách státní centrum (vláda, ministerstva, popř. jiné ústřední úřady). Rozhoduje tím, že si rozhodování o nich vyhradí nebo přisvojí, anebo tím, že do pravomoci nižších úřadů ingeruje (zasahuje). To se děje vydáváním vnitřních předpisů a prostřednictvím individuálních příkazů nadřízených podřízeným, jejichž plnění zabezpečuje služebním dozorem. 18.10.2012 18 • • Decentralizovaný systém veřejné správy se vyznačuje tendencí přenášet část výkonu veřejné správy z originálního nositele státu na jiné právní subjekty, včetně pravomoci a odpovědnosti. S tímto procesem je spojena tendence přibližovat výkon veřejné správy „klientele“. Cílem je: rozhodovat na úrovni, která má dostatek informací k dobrému a včasnému řešení problému, současně však dbát na to, aby byla zajištěna vysoká odbornost rozhodování ve věci (to však centralizovaný systém veřejné správy nevylučuje). V decentralizovaném systému nemohou státní orgány a úřady zasahovat do samostatné působnosti jiných nositelů veřejné správy. Státu je však ponecháno právo kontroly nad výkonem této působnosti, zejména ve věcech dodržování právního řádu a hospodaření. 18.10.2012 19 • • • Tyto principy se projevují jako horizontální nebo vertikální slučování nebo rozlučování správních úřadů či orgánů, což je spojeno se změnou správní agendy v rámci jednoho organizačního systému veřejné správy. Horizontální koncentrace znamená soustředění veškerých úkolů správy na stejné úrovni do jednoho úřadu. Horizontální dekoncentrace se projevuje opačně – rozdělením úkolů do více úřadů na stejné úrovni. Vertikální koncentrace nebo dekoncentrace spočívá v rozdělení působnosti mezi vyšším a nižším stupněm (např. ministerstvo financí – finanční ředitelství). Toto rozdělení představuje buď soustředění působnosti v úřadu na vyšší úrovni nebo naopak její delegování na úřad nižší úrovně. 18.10.2012 20 • • V případě decentralizace se deleguje působnost na nového nositele veřejné správy, který přestává být složkou organizační soustavy dřívějšího nositele. Orgány dřívějšího nositele ztrácejí možnost zasahovat do činnosti nového nositele právem nadřízeného přikazovat podřízenému podle zásady subordinace. Naproti tomu u vertikální dekoncentrace jde o delegaci toliko na nižší úřad stejného organizačního systému. Proto se nemění ani vztahy nižšího úřadu k úřadu vyššímu, které jsou dány oprávněním vyššího přikazovat níže postavenému, včetně oprávnění kontroly. 18.10.2012 21 Rozdíl mezi těmto principy spočívá v povaze orgánu, který je příslušný činit rozhodnutí. Kolegiální orgán přijímá rozhodnutí usnesením, které je výsledkem hlasování o návrhu v kolektivu osob (sboru), tvořících takový orgán. Musí být stanovena procedurální pravidla, jejichž dodržení je podmínkou přijetí usnesení. Pro veřejnou správu je typické, že kolegiální orgány mohou mít všeobecnou správní působnost. 18.10.2012 22 U monokratického orgánu je pravomoc rozhodovat svěřena jediné osobě (např. vedoucímu správního úřadu). To nebrání, aby příslušná osoba nezapojila do rozhodovacího a řídícího procesu své spolupracovníky, ale i další osoby či instituce. Významnou roli v monokratickém řízení hraje možnost delegovat pravomoc řídit a rozhodovat na podřízené. Ve veřejné správě však nesmí tato delegace narušit významný princip: soulad pravomoci a odpovědnosti. Osobě pověřené řízením určitého správního úřadu je svěřena určitá pravomoc, která je nedělitelná, a proto nemůže být dělitelná ani odpovědnost. Pokud tedy dojde k delegaci pravomoci na podřízené, je to především otázka vnitřní dělby práce uvnitř úřadu a efektivnosti jeho činnosti. Odpovědnost za činnost úřadu vůči vyššímu orgánu nebo zastupitelskému sboru však vždy zůstává vedoucímu. 18.10.2012 23 • Tyto principy jsou důležité z hlediska ustanovování jednotlivých osob do funkcí. Nelze zaměňovat kolegiální orgány s orgány volenými a orgány monokratické s orgány jmenovanými, i když povaha orgánu do značné míry předurčuje způsob ustanovování osob do těchto funkcí. Jestliže ustanovuje do funkce jediná osoba jako monokratický orgán, jde o jmenování. Jmenování však může být svěřeno i kolegiálnímu orgánu (např. vládě). V takovém případě se jmenování posuzuje jako jednotný projev vůle kolegiálního orgánu bez ohledu na proceduru s tím spojenou uvnitř tohoto orgánu. Provádí-li ustanovující akt do určité funkce více osob, a to tak, že projev vůle každého z nich se počítá a výsledkem je vůle většiny, hovoříme o volbě. Rozdíly mezi jmenováním a volbou mohou spočívat i v jiných věcech, např. v míře odpovědnosti, ve funkčním období. 18.10.2012 24 • • • • Hraničními modely organizace jsou hierarchický model absolutizující princip subordinace a na druhé straně přímá demokracie. Mezi těmito krajními póly vznikají organizační modely, které vycházejí z daných podmínek a tradic. Představují určité funkční zaměření a reagují na relativně konstantní vnější faktory (např. dlouhodobé cíle nějakého společenství, charakter společenského systému a jeho právní řád, vlastnické vztahy). Organizační modely z hlediska potřeb studia veřejné správy lze členit takto: model hierarchický, model participační, model konzultativní. 18.10.2012 25 Je to stále základní a nejrozšířenější model formální organizace. Nahradit tento model jiným demokratičtějším a efektivnějším modelem se doposud nepodařilo. Lze však pozorovat proměny klasického hierarchického modelu. Jde o jeho přizpůsobování se požadavkům demokratické participace na řízení a otevřením práce správního aparátu veřejnosti. Klasický hierarchický model se vyznačuje těmito základními znaky: koncentrací působnosti a rozhodovací pravomoci u vyšších orgánů (stupňů řízení), důrazem na vertikální organizační a rozhodovací strukturu, vysokou dělbou práce spojenou se specializací pracovníků v dílčích oborech veřejné správy, formalizací pracovních postupů a oprávnění. 18.10.2012 26 Základní varianty hierarchického modelu: liniová organizace, štábně liniová organizace, matrixová organizace. 18.10.2012 27 • • • • Liniová organizace Jde o stupňovitě vybudovanou organizační strukturu, která je založena na vertikálně uspořádaném vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Rozlišuje se organizace s jednoliniovým nebo víceliniovým uspořádáním. V jednoliniovém uspořádání je každé funkční místo spojeno bezprostředně s jediným vedoucím. Obdobně to platí o nižších útvarech ve vztahu k útvarům vyšším. Jde o klasický případ hierarchické organizace, jak byla původně zamýšlena. Ve víceliniovém uspořádání se ve větší míře respektuje prvek odbornosti, a proto jsou jednotlivá funkční místa nebo útvary podle své odbornosti podřízeny nejen formálnímu vedoucímu, jako u jednoliniového uspořádání, ale také vyšším odborným místům, která se mohou odlišovat od vyšších míst v rámci jednoliniového organizačního uspořádání. Příkladem víceliniového uspořádání je výkon státní správy v nižších úřadech nebo výkon přenesené působnosti v orgánech územní samosprávy. Zde odborné řízení zabezpečují ústřední správní úřady formou interních předpisů (směrnic) nebo jinými způsoby metodického působení. 18.10.2012 28 • • Rozšiřuje liniovou organizaci o místa, kterými jsou štábní útvary. Tyto útvary nemají rozhodovací pravomoc. Poskytují však orgánům, u nichž jsou zřízeny poradenské služby, připravují pro ně návrhy opatření a doporučení, posuzují návrhy liniových útvarů předkládaných k rozhodnutí orgánu, u kterého štábní útvar působí. Mohou být pověřeni i další činností. Štábně liniová organizace posiluje odbornost vedení úřadů nebo jiných institucí, ulehčuje a zracionalizovává jejich rozhodování, které je stále náročnější na posuzování a hodnocení souvislostí. To je často pro liniovou strukturu jen obtížně splnitelné. Klasickou podobu a funkci štábu (pomocného útvaru) mají dnes sbory poradců, jednotliví poradci, kanceláře ministrů nebo jiných vedoucích. 18.10.2012 29 • • • Jedná se o vnitřní členění organizace, ve kterém dochází ke spojování zaměstnanců nebo útvarů s různou odborností za účelem koordinace úsilí dosáhnout vytčeného cíle. Ve veřejné správě nebývá trvalým způsobem organizačního uspořádání, ale formou dočasnou Odborníci pocházejí z různých organizací, jejichž kooperace je nutným předpokladem úspěšného řešení problému. Matrixová struktura se vyznačuje značnou flexibilitou. Je účelná a efektivní tehdy, když dochází k rychlým změnám úkolů a ty vyžadují i adekvátní přizpůsobení organizace. Lze ji použít např. při modernizaci veřejné správy, při strategických opatřeních nebo při přípravě složitých právních předpisů 18.10.2012 30 Sem patří všechny modely organizace, které popírají vhodnost hierarchického modelu nebo vyžadují jeho podstatné změny. Jimi požadované změny dávají pracovníkům organizace větší prostor pro jednání, než jaký je jim vymezen v klasické hierarchické struktuře. K prosazování participačního modelu organizace vede více důvodů: poznatky studia o lidských vztazích, že jen větší samostatnost zaměstnance umožňuje optimální využití jeho výkonnosti, odpor demokratické společnosti proti monokratickému a autoritativnímu vykonávání veřejné správy byrokratickým aparátem, přetěžování nejvyšších řídících míst v hierarchické struktuře centralizací a koncentrací rozhodování. Základem všech forem participačního modelu je delegace úkolů a oprávnění na nižších stupních organizační struktury. Příkladem je přesun určité agendy z ministerstva na kraj nebo z vedoucího odboru na vedoucího oddělení či na referenta 18.10.2012 31 Nejdůležitější participační modely: Management by Objectives (řízení stanovením cílů nebo požadovaných výsledků) vychází z toho, že cíle jsou předem stanoveny a že cesty k jejich uskutečnění jsou věcí příslušných pracovních míst, Management by Expections (řízení pomocí výjimečných zásahů) spočívá v tom, že pracovním místům je vymezen prostor pro samostatné jednání a rozhodování a vedoucí si vyhrazuje sám o věci rozhodnout jen ve výjimečných případech, Management by delegation (řízení pomocí delegace pravomoci) se vyznačuje tím, že pravomoc rozhodovat v určitých záležitostech je přesně vymezena a delegována na nižší organizační složky nebo na nižší stupeň rozhodování. Jsou to modely vyvinuté především v soukromé sféře podnikání a hlavně pro ni určené. Pro veřejnou správu jsou aplikovatelné jen částečně, a to především ve sféře poskytování služeb. Ve veřejné správě bývá jejich aplikace spojována s institutem New Management či Public Management, který se projevuje v moderní veřejné správě jako reakce na byrokratické praktiky minulých let. Opírá se mnohdy o tzv. public choice theory, jako provokující ekonomickou teorii, která požaduje omezení hospodářské moci úředníků. 18.10.2012 32 • • • • • • • Řešení velkého množství problémů ve veřejné správě souvisí též s různými zájmy ve společnosti (profesními, zájmovými, lokálními). To vyžaduje konzultovat řešení s odborníky, se zástupci územních celků nebo zájmových skupin. Za tím účelem se vytvářejí tzv. skupinové struktury, které mají většinou povahu pomocných útvarů subjektu rozhodování. Označují se jako pracovní komise, týmy, výbory, kolegia apod. Skupinové struktury mohu být: trvalé nebo dočasné, resortní, meziresortní nebo nadresortní, externí nebo interní, operativní nebo projektové. Tyto útvary doplňují, avšak nemění, existující hierarchickou organizační strukturu. Zvláštního významu nabývají v organizačních strukturách nejvyšší úrovně veřejné správy – ve vládě. Zde plní tyto útvary často i funkci iniciativní a koordinační. Fakticky mohou na rozhodování vlády vykonávat značný vliv. Proto se má dbát aby činnost těchto útvarů byla sledována a konfrontována s jinými obdobnými strukturami nebo s veřejností. 18.10.2012 33