Transcript Límites de justicia tributaria formal: El principio de legalidad

Límites de justicia tributaria
formal: El principio de legalidad
Tema quinto
Origen del principio de legalidad
• El parlamento es el representante del pueblo,
representante de la voluntad popular. Debe
dictar las leyes.
• La Administración, el Estado, sólo puede hacer
aquello que esté autorizado por ley.
• Sus potestades son atribuidas por ley.
• En ese sentido originario del principio de
legalidad, la Administración se coloca en clara
subordinación respecto al Poder Legislativo.
• Hablamos de ley formal, ley creada por el
Parlamento.
Origen del principio de legalidad
• El principio de legalidad evoluciona
rápidamente, pues se reconoce la capacidad de
la Administración Pública para dictar normas
jurídicas (potestad reglamentaria).
• La Administración ya no se presenta
únicamente como una simple ejecutora de las
leyes, sino que ahora es, a la vez, fuente de
normas autónomas que tienen su origen en ella
misma.
Origen del principio de legalidad
• Modernamente se habla de bloque de legalidad: la Administración
no puede iniciar actuación alguna sin que una norma previa le
atribuya la potestad correspondiente, sin que sea necesario que esa
norma previa tenga que ser necesariamente una ley en sentido
estricto.
• El principio de legalidad de la Administración, ya no es referido
únicamente a un tipo de norma específico (ley en sentido estricto),
sino al ordenamiento jurídico entero: actos con valor de ley,
reglamentos ejecutivos, reglamentos autónomos, circulares,
estatutos, principios generales del derecho, costumbre,
jurisprudencia, etc., lo cual para el ordenamiento costarricense,
resulta concordante con lo dispuesto en los artículos 6, 7, 8 y 11 de
la Ley General de la Administración Pública.
Principio de legalidad y tributos
• Importancia del tributo
• Derecho tributario: actividad pública, sujeto activo
(Estado y otro ente público), objeto (I-G, cubrir
necesidades públicas), rama del Derecho Público.
• El principio de legalidad puede ser considerado en la
rama jurídico-tributaria desde dos perspectivas
diferentes:
– La primera, referida a las fuentes del Derecho y la jerarquía de
los preceptos aptos para ejercitar la potestad tributaria
normativa.
– La segunda, atinente al obrar de la Administración y a su
sometimiento a la ley en el ejercicio de la potestad tributaria
aplicativa o impositiva.
Diferencia entre legalidad formal y
reserva de ley
• Potestad impositiva: aplicación de las
normas. Rige la legalidad formal, en el
sentido de bloque de legalidad, principio
de legalidad que rige la actividad de la
Administración.
• Potestad normativa: creación de tributos.
Rige la reserva de ley.
Diferencia entre legalidad formal y
reserva de ley
• La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones
se ha referido a los contenidos del principio de
legalidad que se consagra en el artículo 11 de
nuestra Constitución Política. Dicho principio
establece que los actos de la Administración
deben estar regulados por norma escrita, lo que
significa, desde luego, el sometimiento a la
Constitución y a la ley, preferentemente, y en
general a todas las otras normas del
ordenamiento jurídico, o sea en última instancia
lo que se conoce como el “principio de
juridicidad de la Administración”.
Diferencia entre legalidad formal y
reserva de ley
• Del principio de legalidad desarrollado en el
artículo 11 COPOL derivan dos corolarios
trascendentales del Estado de Derecho:
a) el principio de regulación mínima, que establece la
necesidad de que el sujeto y el fin del acto
administrativo estén siempre reglados, y
alternativamente el contenido o el motivo, y
b) el principio de reserva de ley, según el cual la
regulación de derechos originarios tales como la
propiedad y la libertad son patrimonio exclusivo de la
ley emanada del Poder Legislativo.
Principio de reserva de ley en
materia tributaria
• “Artículo 121. COPOL
Además de las otras atribuciones que le
confiere esta Constitución, corresponde
exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
(…) 13) Establecer los impuestos y
contribuciones nacionales, y autorizar los
municipales”
Principio de reserva de ley en
materia tributaria
• El contenido de esta disposición, implica
no solo la limitación de una potestad
normativa que se reserva por la norma
fundamental al órgano por antonomasia
detentador de la representación política
popular, sino que además determina –
indirectamente - los alcances del ejercicio
de esa facultad legislativa, tanto respecto
de los tributos nacionales como de los
municipales.
Principio de reserva de ley en
materia tributaria
• El principio de reserva de ley en materia tributaria se
considera como un postulado fundamental del Derecho
Tributario, lo que representa una garantía para los
administrados de que sea la Asamblea Legislativa y no
el Poder Ejecutivo quien regule la materia
correspondiente a los tributos.
• La reserva de ley implica una doble prohibición: una al
Poder Ejecutivo de regular la materia impositiva, y la
otra a la Asamblea Legislativa de delegar sus
atribuciones; el Poder Legislativo tiene por virtud de la
reserva, no sólo la potestad libre de legislar sobre la
materia reservada, sino el deber institucional de hacerlo
sin delegarla.
Sala Constitucional, Voto 4785-93
"II.- El principio de "reserva de ley" en materia tributaria resulta de lo
dispuesto en el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, a
cuyo tenor corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa
"establecer los impuestos y contribuciones nacionales"; atribución
que, con arreglo al artículo 9° ibídem, no podría la Asamblea
delegar en el Poder Ejecutivo, al que tampoco sería lícito invadir la
esfera del legislador en ejercicio de las facultades reglamentarias
que le otorga el artículo 140 inciso 3° de la misma Constitución. El
problema consiste, pues, en definir qué se debe entender por
"establecer los impuestos", (…)
III.- Establecer significa "instituir", y también "ordenar, mandar,
decretar", de acuerdo con el Diccionario de la Lengua. Establecer
un impuesto es, por lo tanto, ordenar o decretar una cierta carga
tributaria; o sea, dicho con más amplitud, crear el tributo y
determinar "los objetos imponibles, las bases y los tipos..."
Reserva de ley absoluta y relativa
• La doctrina distingue dos tipos de reserva de
ley, la absoluta y la relativa:
– En la absoluta (rígida) la prohibición constitucional es
sin excepción ni salvedad.
– En la relativa (flexible) caben excepciones a
condición de que la ley que hace la delegación de tal
potestad contenga los necesarios límites, bases y
directrices suficientes para que el Poder Ejecutivo
quede circunscrito al dictar los reglamentos
correspondientes.
Reserva de ley absoluta y relativa
• En principio se podría decir, que la reserva que
consagra nuestra Constitución es absoluta, sin
salvedades ni excepciones en cuanto a la instauración
de tributos y sus correspondientes criterios normativos
de configuración: hecho generador, parámetro, tarifa,
sujetos de la obligación y objeto, es decir, toda ley
creadora de tributos debe contener los elementos
esenciales del tributo, quedando el Poder Ejecutivo
facultado para reglamentar todo lo relativo a la
percepción por el fisco del quantum debido mediante los
actos administrativos declarativos de la obligación
tributaria, y además actos encaminados para hacer
llegar a las arcas estatales la riqueza.
Reserva de ley en materia
tributaria: Artículo 5 CNPT
“Artículo 5.- Materia privativa de la ley.
En cuestiones tributarias solo la ley puede:
a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de
la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus
bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo;
b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios;
c) Tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones;
d) Establecer privilegios, preferencias y garantías para los créditos
tributarios; y
e) Regular los modos de extinción de los créditos tributarios por
medios distintos del pago.
En relación a tasas, cuando la ley no lo prohíba, el Reglamento de
la misma puede variar su monto para que cumplan su destino en
forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley
sea el encargado de regular las tarifas de los servicios públicos.”
Sala Constitucional, Voto 2004-05015
• “(...)A partir de dicha norma –(artículo 5 del CNPT), que desarrolla
la reserva de Ley prevista en el artículo 121 inciso 13 de la
Constitución Política, para el establecimiento de “impuestos y
contribuciones nacionales”, se entiende que es únicamente la
Asamblea Legislativa la que, mediante el procedimiento para la
creación de la Ley formal, puede establecer los elementos
esenciales de los tributos nacionales: el sujeto pasivo, la base
imponible, el hecho generador y el porcentaje del gravamen. El
sujeto pasivo que es la obligada al cumplimiento de las
prestaciones tributarias (artículo 15 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios); el hecho generador que es el
presupuesto establecido por la Ley para tipificar el tributo y cuya
realización origina el nacimiento de la obligación (artículo 31
ibídem); la base imponible como aquella a partir de la cual se
calculará el importe de la obligación tributaria; y la tarifa del tributo,
es decir, al porcentaje de la base imponible que deberá ser
cancelada por parte del sujeto pasivo.(...)”.
Reserva de le ley relativa
• No obstante, la concepción clásica del
principio de reserva de ley se ha ido
flexibilizando, sobre todo por el papel
protagónico del Estado en la economía.
• De ahí que históricamente ha ocurrido un
desplazamiento de competencia
legislativa tributaria, a favor del Poder
Ejecutivo.
Reserva de le ley relativa
• Esta es definida por la doctrina internacional como:
“una modalidad constitucional, conforme a la cual la
exigencia de la ley formal material se restringe a la
creación misma del tributo y a la determinación de sus
elementos fundamentales”.
• A efecto de garantizarle al contribuyente la seguridad y
certeza jurídica que requiere, los elementos esenciales:
hecho generador, base imponible y sujeto pasivo de
la obligación tributaria no pueden establecerse por
normas de rango inferior a la ley. Sin embargo es
posible delegar aspectos como la imposición de la tarifa
siempre y cuando, los límites de ésta hayan sido
definidos por la Asamblea Legislativa, la imposición de
deberes formales, normas procedimentales…
Sala Constitucional, Voto 2004-05015
"PODER TRIBUTARIO" -potestad tributaria, potestad impositiva,
poder de imposición, entre otros- consiste en "...la facultad de
aplicar contribuciones (o establecer exenciones)...", con otras
palabras, "...el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales
derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de
determinadas categorías de personas, la obligación de pagar un
tributo...". Paralelamente al "PODER TRIBUTARIO", se reconoce,
también, la facultad de ejercitarlo en el plano material, a lo cual se
denomina la "COMPETENCIA TRIBUTARIA", de modo tal que
ambas potestades pueden coincidir, pero no de manera obligatoria,
pues se manifiestan en esferas diferentes, de modo que puede
haber órganos dotados de competencia tributaria y carentes de
poder tributario. El poder de gravar, como se apuntó, es inherente al
Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido; mas el poder
de hacerlo efectivo, en el plano material, puede transferirse y
otorgarse a entes paraestatales o privados.
Sala Constitucional, Voto 2004-05015
Las diferencias entre ambos conceptos han sido puestas de
manifiesto, en nuestro medio, al establecerse la separación entre el
sujeto activo de la potestad tributaria y el sujeto activo de la
obligación del tributo. De lo anteriormente expuesto se concluye,
que lo que puede transferirse, según vimos, es la llamada
competencia tributaria, o sea, el derecho a hacer efectiva la
prestación.
IIo.- Nuestra jurisprudencia, en forma atinada, ha reconocido,
habida cuenta de determinadas circunstancias, la posibilidad
de que opere -dentro de ciertos límites razonables- una
"delegación relativa" de dichas facultades, siempre y cuando,
se señalen en la ley los márgenes del tributo respectivo, pues
de lo contrario, estaríamos en presencia de una "delegación
absoluta" de tales facultades, proceder que carece, como se
expuso, de validez constitucional.
Sala Constitucional, Voto 2004-05015
Sobre el tema ha indicado la Corte Suprema de Justicia,
en ejercicio de su antigua función contralora de la
constitucionalidad de las normas: "Las alegaciones del
recurrente, en este caso, se dirigen a demostrar que la
autorización de tarifas variables, aun dentro de ciertos
límites, infringe el principio de legalidad en materia
tributaria (...) No lo cree así esta Corte, y por lo
contrario, considera que no hay delegación ni se
infringe el principio de reserva legal cuando la
Asamblea determina los límites de la tarifa
impositiva, pues lo que interesa es que la ley
establezca las bases estructurales del impuesto y
señale las pautas que debe seguir el Poder
Ejecutivo.(...)”
Dictámenes PGR C-196-2001 y C-0952006
“ en materia tributaria, la reserva de ley hay que entenderla en
forma relativa, referida especialmente a los criterios y principios con
arreglo a los cuales se ha de regir la creación “ex novo” de un
tributo y la determinación de los elementos esenciales o
sustanciales, configuradores del mismo (...) y que no pueden
establecerse por normas de rango secundario, como serían los
reglamentos ejecutivos (...) Esto es lo que se conoce en doctrina
como Derecho tributario material (Sainz de Bujanda, op cit, pág
193).
Sin lugar a dudas, nuestro ordenamiento jurídico adopta
abiertamente esa postura sobre el nacimiento “ex lege” de la
obligación tributaria (artículos 121, inciso13 y 124 dela Constitución
Política),así como de la reserva de ley en la normación de los
elementos esenciales del tributo (Artículo 5° inciso a) del código de
normas y Procedimientos Tributarios, así como los numerales 19 y
124 de la Ley General de la Administración Pública).”