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第七章 战略管理 一 私营部门战略的兴起和发展 二 公共部门战略管理 三 对公共部门引入战略管理的批评 引言 传统的公共行政模式对战略概念几乎没有什 么要求，审慎的、前瞻性的计划或者根本未被实 施，或者以极为有限的方式实施。 那些负有战略责任的政治官员并不总能对公 共组织进行长期的战略领导。如果公共管理者要 对结果负责，有必要考虑它们是怎样融合进组织 的总目标和任务的。 战略观念在公共部门的应用会产生一些问题， 并招致一些批评。然而，归根结底这是传统行政 模式所具有的问题，由于引入某种形式的战略观 点，问题至少有望得到改善。 战略的概念 源于军事术语， “将军指挥军队的艺术” Strategy：对战争全局的筹划和指导 一般的定义：未来的、重大的、全局性的谋划 一、私营部门战略的兴起和发展 战略与规划和计划的区别 -地位：战略是规划的基础，规划是计划的基础 -范围：全面——全面或部分 -期限：长期——长期或中期——短期 -特点：原则性——轮廓性——详尽性 一、私营部门战略的兴起和发展 背景：20世纪中叶 -环境因素：节奏加快——长期发展受关注 环境复杂——从分析性部门管理 到整体管理 -经营思想：生产导向转向市场导向，竞争加剧 ——从简单竞争到综合竞争 私营部门战略管理的演进 1.预算与财务控制阶段（20世纪50年代以前） 2.长远计划阶段（20世纪50年代初-60年代初） 3.企业战略计划阶段（20世纪60年代初-70年 代） 4.公司战略计划阶段（20世纪70年代初-80年 代） 5.战略管理阶段（20世纪80年代-至今） 海克斯和马吉鲁夫（Hax and Majluf,1984,1996) 一、私营部门战略的兴起和发展 战略计划的三种形式： 企业竞争——“商场如战场”——企业战略 企业战略计划（始于20世纪60年代） 公司战略计划（ 出现于20世纪70年代） 战略管理（ 20世纪80年代开始普及） 海克斯和马吉鲁夫（Hax and Majluf) 私营部门战略管理的演进 预算与财务控 制阶段 长远计划阶 战略计划阶段 段 战略管理阶段 产生时间 20世纪50年代以前 50年代初 80年代初 环境假设 环境是简单的，重 复发生的 过去的情况必 环境的变化和趋势 将持续到未来， 是可以预测和控制 未来是可以预 的 测的 环境变化充满不 可预测的，非连 续性事件 管理重点 内部的预算、财务 控制和目标管理 以对环境的预 测和制定长期 计划为重点 注重观察环境中的 威胁与机会和组织 的优势与弱势，侧 重点在于战略制定 和行动方案的形成 因应环境突变及 出现的机会和威 胁，制定和实施 战略并重 管理程序 年度财务周期 周期性程序 周期性程序 因地制宜与周期 性程序并存在 目标价值 财务预测 规划未来 预测和控制未来 创造未来 60年代初 二、公共部门战略管理 公共部门的战略计划，出现在20世纪80年代的初 期，它落后于私人部门十几年；而战略管理的引入， 却是在20世纪80年代的后期，只比私人部门晚几 年。 自1993年以来，美国联邦政府已经把建立战略计 划作为对其机构的普遍要求(Joyce，2000)。 美国国会1993年通过的《政府绩效与结果法》，要求到 1997年所有联邦政府机构都必须实行战略规划。 二、公共部门战略管理 公共部门进行战略管理时可能存在的问题与限 制： 包括宪法规定、立法和司法命令、政府法规、管辖 权限、稀缺资源、政治气候因素、顾客与选民利益。 (MaCaffery，1989) 最近随着战略管理运动的推进，战略可以被证 明是最有前途的方法——正如其在私营部门中 的那样。 二、公共部门战略管理 战略方法的特点： 界定目的与目标 制定行动计划以协调组织与环境的关系 设计有效的执行方法 (Bozeman and Straussman，1990) 战略涉及(在对外界环境和组织能力预测的基础 之上) 确定组织目标和优先权 设计实现这些目标的操作计划 阿利森 战略计划模式 与私营部门相同，公共部门采用战略管 理的最初阶段旨在计划而非管理。 战略计划模式阶段（20世纪80年代初—90年代） 奥尔森和伊迪 (Olsen and Eadie ，1982)的战略计划 模式 定义： 战略计划是在宪政框架内，为制定那些影响政府行为性质和方 向的根本性决策所进行的专业性努力。 过程： 全部任务与目标描述，由组织的行政管理部门制定，从中提 供战略发展的框架——战略所指向的“目标”； 环境监测或分析，包括对目前和预期的外界要素和条件的确 认与评价，这是组织战略形成过程中务必考虑的内容； 内部概况和资源审计，即根据战略计划形成过程中必须考虑 的各种因素，对组织的优势与不足进行分类及评估； 战略的制定、评价和选择； 战略计划的实施与控制。 战略计划模式阶段（20世纪80年代初—90年代） 奥斯本和盖布勒 (Osborne and Gaebler，1992)的战 略计划模式 定义： 战略计划是考察组织或社会目前状况与未来趋势的过程，它设 置目标，制定实现目标的战略，并测定结果 。 过程： 内外形势分析； 诊断或确认组织面对的要害问题； 确定组织的基本任务； 描述组织的基本目标； 创造愿景：成功的景象； 制定实现这个愿景和目标的战略； 制定战略时间表； 结果测量与评估。 战略计划模式阶段（20世纪80年代初—90年代） 布莱森(Bryson，1988)的战略计划模式 过程： 开始制定战略计划过程并取得一致意见； 明确组织权限； 阐明组织任务和价值； 评估外界环境(机会和威胁)； 评估内部环境(优势和劣势)； 确定组织面临的战略性问题； 制定处理问题的战略； 确定有效的组织未来愿景。 SWOT分析 即 strength, weakness, opportunity， threat。 优势—S 弱点—W 列出优势 列出弱点 机会—O SO战略 WO战略 列出机会 依靠优势 利用机会 利用机会 克服弱点 威胁—T ST战略 WT战略 列出威胁 利用优势 规避威胁 减少弱点 规避威胁 在公共部门战略计划的初期，战略计划过程的 唯一产物通常是制定正式的文件。 最近有了向战略管理发展的趋势，这是一种同 样也来自于私营部门的、综合性更强的方法。 战略计划在私营部门的下一个发展阶段就是战 略管理。而公共部门也同样是由于认识到战略 计划的局限性而向战略管理方向发展的。 战略管理阶段概述 （20世纪80年代末至今） 战略管理旨在将计划职能与整个管理工 作整合到一起。 公共部门战略管理的原则 （1）关注长远； （2）把目的与目标融合进统一的等级制； （3）战略管理与战略计划不会自行贯彻； （4）强调一种外向性的观点，不是去适应环境而是要参 与和改变环境。战略性的公共管理则需增加额外的一 项要求，即：战略思维必须考虑政治权力的执行问题 。全部任务与目标描述，由组织的行政管理部门制定 ，从中提供战略发展的框架——战略所指向的“目标”。 (博兹曼和斯特劳斯曼的观点： Bozeman and Straussman， 1990) 公共部门战略管理的内容 1、行动定位；行动定位是要保证任何文件都有关于执 行的内在过程，包括行动的具体计划、进度、责任与详 细成本。 2、认识到设计的重要性；设计包括：“所要求的结果 与实现它们的过程相一致。 3、认识到人的要素的重要性。 (伊迪的观点： Eadie，1989) 综上，从战略计划向战略管理的转变是： 首先，要更为注意制定计划及其代表性； 其次，要对执行问题给予更多的关注。 战略管理阶段 （20世纪80年代末至今） （一）战略管理计划 纳特和贝克沃夫提出的六点战略管理计划 (Nutt and Backff， 1992) ： 1、根据环境发展趋势、总体方向及标准概念描述组织的 历史关联因素； 2、根据现在的优势与劣势、未来的机遇与威胁分析判断 目前的形势； 3、制定出当前要解决的战略问题议程； 4、设计战略选择方案，以解决需要优先考虑的问题； 5、根据利害关系人和所需资源评价战略选择方案； 6、通过调动资源和对利害关系人实施管理以贯彻需要优 先考虑的战略。 战略管理阶段 （20世纪80年代末至今） （二）执行 执行的概念:执行既是指战略管理的执行也是指所有已制定的 战略计划的执行。所有这些都必然涉及组织内的变革。 1、影响执行的因素 公开性方面的限制、政治影响、权限、监察以及职工所有权 2、执行中最大的问题是如何使组织成员确信战略所指向 的目标是有用的，以及随着该战略的实施所带来的变化将 使组织长期受益。因此，需要改变人的已有的文化，而这 是非常困难的。同时，人的因素又是非常重要的，管理团 队的建设是战略管理取得成功的决定性因素。 战略管理阶段 （20世纪80年代末至今） （二）执行 3、实现战略计划到战略管理转变的关键 由战略计划到战略管理的一个关键性的转变是格外关 注利害关系人的重要性。利害关系人是组织与环境内 的决策制定者，他们与组织绩效有利害关系，可以协 助或妨碍战略的选择和实施。 4、战略管理的主要目的 战略管理的主要目的在于把战略思维融入到管理的所 有阶段之中，而不是制定只产生空头文件的一次性计 划的实践。但是，战略管理在实际运用中往往比较困 难。 三、对公共部门引入战略管理的批评 对于将战略计划引入公共部门一直存在着批评意见。 主要有： （1）正式的战略计划过程被描述为比它的实际情况或所能做 到的更具逻辑性和分析性。它的设计过于抽象，因此对任何人 类组织中起作用的社会一政治的动态现象末予考虑。 （2）正式的战略计划过程过于僵化和过于迟钝，以至于不能 对变化和动荡不定的外部环境做出迅速的回应。 （3）正式的过程与创造性和革新相背离。 奥尔森和伊迪 (Olsen and Eadie， 1982) （4）将战略概念应用到与私营部门差异很大的公共部门可能 产生严重问题。 三、对公共部门引入战略管理的批评 （5）提出了责任问题。如果战略由组织制定的，就 会造成政治控制困难，产生责任问题。 （6）提出了设定目标的困难。有人可能会认为，公 共部门的组织目标含混不清，战略考虑毫无意义。 （7）公共部门的时间观念过于短暂（主要指官员的 任期问题），以至于任何长期计划都必定遭遇失败 。 （8）还有其他一些问题。例如：制定计划的信息不 足；对于战略计划中的重要活动可能会存在一些偏 见，从而增加了这些活动的成本；组织成员可能会 因为培训不足而问题不断，战略计划被束之高阁， 组织成员根本认识不到它的价值。 三、对公共部门引入战略管理的批评 对批评的回应： 第一种回应，目标设定不明确的程度并非像设想的那 样，实际上公共部门与私营部门并没什么差别。 第二种回应来自于纳特和贝克沃夫，他们用”最终目 标“来取代目标。战略管理过程可以用这种方法进一 步发展，而不会陷入确定准确目标的困境，组织也须 有某种类型的最终目的，以此来制定有确切含义的战 略。 总结和评述 把战略观念引入公共部门是有价值的，但前提是它必 须切合实际，不能过于僵化，要使利害关系人认真执 行，它应有助于管理，而不是以其自身作为目的。 结论 增强对战略的关注是从传统行政模式向管理模式转 变的内容之一。 战略管理和战略计划是管理的有效工具，公共部门 在面对这一新的管理方式时，应该结合自身部门的特点， 加以消化和实践。 同时，战略计划或战略管理并非是一蹴而就的，应 该加强制定计划的过程而不是计划本身，也就是说，战 略概念的运用可以使组织从上至下共创未来的共同愿景 。