Transcript El Sistema Pensional en Colombia: Retos y Alternativas para

CENTRO DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICO Y SOCIAL
EL SISTEMA PENSIONAL EN COLOMBIA:
RETOS Y ALTERNATIVAS PARA AUMENTAR LA
COBERTURA
Mauricio Santa María
Roberto Steiner
Jorge Humberto Botero
Mariana Martínez
Natalia Millán
Erika Schutt
María Alejandra Arias
Viña del mar, Chile, mayo 6 de 2010
2
Contenido
1.
¿Cuál es la naturaleza del problema de la Protección
Social en Colombia?
2.
¿Qué sucede con los incentivos?
3.
Impactos sobre el sistema pensional
4.
Recomendaciones de política
3
Contenido
1.
¿Cuál es la naturaleza del problema de la
Protección Social en Colombia?
2.
Impactos sobre el sistema pensional
3.
Recomendaciones de política
4
El problema principal de la protección social es que se financia
con impuestos al trabajo que llegan a representar hasta el 60%
del salario (70% para los de menor ingreso)…
Desde 1992 los costos no salariales han
subido 14 puntos porcentuales
Ley 100
El aumento de los costos en los últimos
años obedece a los incrementos en salud
y pensión
Fuente: Santa María et. al, 2008
5
Pero lo más grave es que los denominados “impuestos
puros” han aumentado
Ley 100
Impuestos puros, 1950-2008
Total
Ley 100
Por componente
Fuente: Santa María et. al, 2008
6
Dando origen al círculo vicioso de la informalidad
Incrementos de
cobertura
Necesidad de
recursos
fiscales (mayor
carga a la
nómina)
Menores
recursos
Reducción de
la base de
aportantes
7
Así, la informalidad no cede ante las variaciones del
producto…
Evolución de los asalariados informales y del crecimiento de la economía, 1985-2006
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares. Cálculos de los autores.
8
… y el “cuenta propismo” parece seguir muy de
cerca la evolución de los CNS
58%
80%
56%
75%
54%
70%
52%
65%
50%
60%
48%
55%
Evolución del empleo relativo y los CNS,
1984-2006
Dec/06
Dec/04
Dec/02
Dec/00
Dec/98
Dec/96
42%
Dec/94
40%
Dec/92
44%
Dec/90
45%
Dec/88
46%
Dec/86
50%
% de la nómina
Costos a la nónima (eje der.)
85%
Dec/84
Cuenta propia / Asalariado
cuenta propia / asalariado
Índice de Asalariados y Cuenta Propia,
1984-2006
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares. Cálculos de los autores.
9
En Colombia, la elección del cuenta propismo no es
voluntaria
% de trabajadores cuenta propia que se
sienten conformes con su ocupación
80%
75%
73%
70%
70%
60%
50%
41%
40%
30%
20%
10%
0%
Rep. Dominicana
Fuente: Perry et al. (2007)
Bolivia
Argentina
Colombia
10
Y afecta en mayor medida a los más vulnerables…
2006
1995
asalariados/ocupados (%)
cuenta propia/ocupados (%)
asalariados/ocupados (%)
cuenta propia/ocupados (%)
70%
70%
60%
60%
50%
50%
40%
40%
30%
30%
20%
20%
10%
10%
0%
0%
Muy pobres
Pobres
Fuente: Santa María, Prada & Mujica (2008)
No pobres
Total
Muy pobre
Pobre
No pobre
Total
11
Colombia es el país de América Latina con más
altos impuestos a la nómina no asociados a la
seguridad social
Colombia
Brasil
México
El Salvador
Chile
Venezuela
Panamá
Nicaragua
Perú
Ecuador
Honduras
Argentina
Costa Rica
Guatemala
9%
8,5%
6% - 8%
5,5%
5%
2,5%- 4,5%
3%
2%
2%
1%
1%
0%
0%
0%
12
Fuente: Alm y López, 2002.
Este efecto es más grave aún por un salario
mínimo relativamente alto
Paraguay
Ecuador
Guyana
Venezuela
Colombia
Panama
Nicaragua
El Salvador
Costa Rica
Peru
Chile
Guatemala
Honduras
Bolivia
México
Argentina
Brasil
Jamaica
Uruguay
Salario mínimo relativo al salario
medio total y al salario medio de
trabajadores no calificados
0%
20%
40%
60%
80%
salario mínimo/salario medio trabajadores no calificados
100%
120%
140%
160%
salario mínimo/salario medio
Salario Mínimo/PIB per cápita
Nicaragua
Colombia
Argentina
Perú
Ecuador
Costa Rica
Chile
Panamá
Brasil
Uruguay
El Salvador
México
República Dominicana
0%
Fuente: Kristensen, N. Cunningham, W.(2006). FMI. World Economic Outlook
Database (2009). Tendencia Económica No. 84
20%
40%
60%
80%
100%
13
Haciendo que cada vez más personas ganen
menos del mínimo
70%
SMLV/salario medio
% menos 1 SMLV
60%
% de trabajadores urbanos que
ganan menos de 1SMLV
1984 - 2008
50%
40%
30%
20%
% de asalariados (trabajadores urbanos) que ganan
menos de 1SMLV 1984 - 2008
SMLV/salario medio
70%
2008
2007
2006
2005
2003
2002
2001
2000
1999
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1984
10%
% de cuenta propia (trabajadores urbanos) que ganan
menos de 1SMLV 1984 - 2008
75%
SMLV/salario medio
70%
% menos 1 SMLV
% menos 1 SMLV
65%
60%
60%
50%
55%
40%
2008
2007
2006
2005
2003
2002
2001
2000
1999
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
2008
2007
2006
2005
2003
2002
2001
2000
1999
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
35%
1989
10%
1988
40%
1987
20%
1986
45%
1984
30%
1984
50%
14
Fuente: Cálculos Fedesarrollo con base en DANE: ENH, ECH, GEIH.
Contenido
1.
¿Cuál es la naturaleza del problema de la Protección
Social en Colombia?
1.
Impactos sobre el sistema pensional
2.
Recomendaciones de política
15
Aunque la tendencia en el número de afiliados es
creciente para los dos regímenes del sistema
pensional…
9,000,000
8,000,000
Número de afiliados
7,000,000
6,000,000
5,000,000
4,000,000
3,000,000
2,000,000
Régimen de ahorro individual
Fuente: Asofondos. Superfinanciera.
Dec/08
Jun/08
Dec/07
Jun/07
Dec/06
Jun/06
Dec/05
Jun/05
Dec/04
Jun/04
Dec/03
Jun/03
Dec/02
Jun/02
Dec/01
Jun/01
Dec/00
Jun/00
Dec/99
Jun/99
Dec/98
Jun/98
Dec/97
Jun/97
Dec/96
Jun/96
Dec/95
1,000,000
Régimen de prima media con prestación definida
16
Feb/04
May/04
Aug/04
Nov/04
Feb/05
May/05
Aug/05
Nov/05
Feb/06
May/06
Aug/06
Nov/06
Feb/07
May/07
Aug/07
Nov/07
Feb/08
May/08
Aug/08
Nov/08
Feb/09
Cotizantes
Fuente: Asofondos. ECH. Dane.
Cotizantes / Afiliados
…Aún hay bajos niveles de cobertura y de fidelidad
Pensionados
48%
46%
44%
42%
43%
40%
38%
36%
34%
17
La mayor parte de los ocupados aún no está
afiliada al sistema pensional
Sí
61,1%
No
58,6%
56,5%
2,3%
Fuente: Asofondos. ECH. Dane.
54,2%
43,5%
39,9%
37,2%
34,3%
2002
Pensionado
2,2%
2004
2,4%
2,1%
2006
2008
18
Es claro que en los trabajadores cuenta propia se presenta
menor participación
Sí
88%
No
Pensionado
88%
88%
84%
71%
61%
57%
52%
43%
39%
36%
28%
7%
1%
Asalariado
2002
Fuente: ECH Dane.
3%
Cuenta
Propia
1%
Asalariado
2004
12%
9%
9%
3%
Cuenta
Propia
1%
Asalariado
2006
3%
Cuenta
Propia
1%
Asalariado
3%
Cuenta
propia
2008
19
Gran parte de la población más pobre es excluida del
sistema…
Sí
100%
No
Pensionado
90%
80%
71%
72%
71%
60%
60%
38%
40%
20%
26%
7%
24%
23%
3%
1%
3%
4%
5%
menos de 1
smlv
entre 1 y 2
smlv
entre 2 y 5
smlv
entre 5 y 10
smlv
más de 10
smlv
0%
2008
Fuente: ECH Dane.
20
…así como la población más joven
Sí
No
Pensionado
99%
66%
56%
54%
48%
46%
44%
56%
52%
41%
23%
11%
1%
0%
12-17
0%
18-24
0%
0%
25-29
30-44
Fuente: ECH Dane.
2008
3%
45-59
más de 59
21
Si esta situación no se soluciona…
• Cuando la población llegue a la edad de jubilación, el
sistema pensional va a presentar los mismos problemas que
se observan en el mercado laboral:
– Exclusión de la población más pobre
– Bajos niveles de cobertura
• Lo anterior se traduce en una mayor carga financiera para el
Estado.
• Este no es un problema ideológico sino de equidad:
– Los pobres están excluidos del mercado laboral o son
cuenta propia de mala calidad.
– Cuando llegan a viejos no tienen pensión.
22
Esto es particularmente grave si se tiene en cuenta que
los subsidios pensionales están pesimamente focalizados
Nota: datos al 2003.
Fuente: Lasso (2006).
23
Contenido
1.
¿Cuál es la naturaleza del problema de la Protección
Social en Colombia?
2.
Impactos sobre el sistema pensional
3.
Recomendaciones de política
24
I. Régimen de Prima Media: dejarlo marchitar o
eliminarlo
RAZONES:
i.
El RPM es excesivamente costoso :
• Las pensiones están subsidiadas en un alto porcentaje, más del 70%
• La carga fiscal pasó de 2% del PIB a finales de los noventa a 5% del PIB
actualmente
ii. Es incompatible con el pilar solidario
• El RPM requiere subsidios que le quitarían presupuesto al pilar solidario
que busca ante todo, fortalecer la equidad que no existe en la actualidad
PROPUESTA:
i. Prohibir la entrada de nuevos afiliados
ii. Prohibir nuevos traslados
iii. El ISS puede seguir existiendo como un fondo de pensiones de carácter
público en el RAIS
25
II. Implementación de un sistema de tres Pilares
i.
Pilar solidario
•
•
•
•
•
•
•
•
Focalizado hacia la población más pobre y con una reducida probabilidad de obtener una
pensión
Financiado a través de impuestos generales
No se requiere cumplir ningún requisito
El beneficio es inferior al SMLV
Las personas que sean elegibles para recibir la pensión mínima, no recibirían el subsidio
Se debe definir un gradiente (40 a 60% de un SMLV) que dependa del número de
semanas cotizadas a lo largo de la vida
El costo estaría entre 3,8$ billones y $6,1 billones de pesos anuales (menos de la tercera
parte de lo que hoy se destina en el RPM)
Reemplazar programas existentes como Juan Luis Londoño de la Cuesta y Programa de
protección Social al Adulto Mayor (PPSAM)
ii. Pilar de Ahorro Individual Obligatorio
•
•
Todos los aportes se destinarán a la cuenta individual a excepción de los aportes para
administración y para el fondo de garantía de pensión mínima
Tendría un componente de impuestos puros sobre el trabajo menor al actual para la
financiación de subsidios cruzados: un porcentaje mayor del aporte iría a la cuenta
personal.
iii. Pilar de Ahorro Individual Voluntario
•
Igual al que existe actualmente
26
III. Reforma Laboral
I.
Impuestos al trabajo o costos no salariales
1.
Eliminar 13 puntos de impuestos puros a los primeros 2, 1.5 ó 1.3
salarios mínimos (se contemplan los tres escenarios), a partir de
ahí, se aporta sobre el marginal.
•
La propuesta se centraría en el grupo poblacional que concentra la
mayor parte del empleo del país y que actualmente es la que más sufre
del desempleo (las personas que ganan hasta 2, 1.5 ó 1.3 SMLV).
•
Se entienden como 13 puntos de impuestos puros:
–
–
–
–
Los parafiscales (aportes al SENA, ICBF y Cajas de Compensación
Familiar)
Aportes a solidaridad en salud
Parte de la destinación al Fondo de Garantía de Pensión Mínima
No se incluye la contribución al Fondo de Solidaridad Pensional ya que
esta sólo la realizan los trabajadores que devengan más de cuatro
salarios mínimos
27
III. Reforma Laboral
II. Realizar una reforma profunda al esquema de indexación del
salario mínimo
1. Diferenciar el salario mínimo por grupos de edad profundizando la
figura vigente del contrato de aprendizaje.
• Se podría comenzar por profundizar el contrato de aprendizaje, por ejemplo
– Permitiendo un rango más amplio de acción y un mayor tiempo de
aplicación
– Flexibilizarlo y ampliarlo a otros grupos poblacionales
– Revisar su carácter temporal
2. Realizar una reforma al sistema de indexación del salario mínimo.
• Se propone que el salario mínimo se ajuste durante al menos 5 años
solamente con la inflación.
3. Diferenciar el salario mínimo por zonas urbana y rural
• En la zona rural el salario medio es el 60% del de la zona urbana, lo que
indica que es igual de importante diferenciar el salario mínimo utilizando
28
éste criterio.
IV. Reforma profunda al esquema de pensión
mínima vigente
RAZONES:
i. La interacción entre un SMLV elevado y una garantía de pensión mínima
atada a ese salario mínimo, está imponiendo enormes obstáculos para
obtener una pensión
ii. La contribución al FGPM es un impuesto al trabajo y peor aún, es el más
regresivo
PROPUESTA:
i. La garantía de pensión mínima no debe estar atada al SMLV
ii. Se debe cambiar el mecanismo de ajuste año tras año
29
V. El sistema pensional debe responder a los
diversos tipos de contratación que existen en el
mercado laboral
1.
Deben diseñarse esquemas de cotización alternativos que tomen
en cuenta realidades del mercado laboral. Ejemplos de estos
esquemas incluyen:
• Cotizaciones para ingresos inferiores al mínimo (que sería
complementario a la eliminación o reducción de la GPM)
• Cotizaciones por trabajos por horas
• Eliminación de la obligatoriedad de cotizaciones por diferentes
ocupaciones
• Cotizaciones por trabajo ocasional sobre cualquier ingreso, entre los
más importantes.
30
Reflexión final
Si el RPM sigue funcionando como lo hace actualmente, el sistema
pensional no es viable y seguirá siendo altamente inequitativo.
En un futuro, para intentar darle sanidad financiera al sistema, no
quedarán más alternativas que:
i.
Ajustar los parámetros periódicamente: estos ajustes serán de alta magnitud
para que el sistema logre ser viable.
• Llegará un momento en que la magnitud del ajuste será prohibitivo
(siguiente cuadro)
• Igualar la edad de pensión de hombres y mujeres
ii. Aumentar los impuestos para pagar el pasivo pensional creciente que genera
el RPM
iii. Incrementar los tributos a las pensiones altas y, posiblemente, gravar con
una tasa modesta las bajas
iv.
Prohibir los traslados entre regímenes
v. Terminar de ajustar lo relacionado con la mesada 14
31
32