Transcript Observatorio de Restitución de Tierras y regulación de derechos de

Tierras y postconflicto
Jenniffer Vargas Reina.
Es fundamental el tema de las tierras
para pensar y construir el
postconflicto
• Desde múltiples perspectivas el tema agrario ha
estado en el corazón del conflicto armado en
Colombia
• No en vano fue el primer punto en las negociaciones
en la Habana entre las FARC y el Gobierno
• Las preguntas que se abren para el estado, la
guerrilla, la sociedad civil y la academia es ¿cómo
implementar estos acuerdos? ¿qué diseños
institucionales o reglas de juego deben crearse para
llevarlos a cabo? ¿cuáles de los diseños existente no
funcionan y deben transformarse?
Propósito
• Problematizar diseños institucionales que incentivan la
definición e implementación de derechos de propiedad
rural inestables, inseguros e inequitativos y que
requieren su revisión y transformación en un proceso de
postconflicto en Colombia
La Ruta
1. se describen brevemente tres de los principales diseños
institucionales que generan problemas y que agudizan
la inestabilidad e inseguridad de los derechos de
propiedad rural en el país.
2. En segundo lugar, se esboza la necesidad de
transformación de esos diseños a partir de los
acuerdos preliminares en la Habana frente a este
punto de lo agrario.
Pertinencia de la pregunta
• La pregunta por los diseños institucionales es clave,
si bien la mayoría de estudios se centran en el
accionar de los grupos armados, en documentar
casos de despojo y describir algunos mecanismos
utilizados, dicha violencia no se da en el vacío, se da
en territorios regulados por relaciones con los
actores políticos y reglas de juego formales.
(Gutiérrez, 2014)
• Desde una perspectiva de construcción de estado es
de vital interés identificar vacíos o debilidades de los
diseños institucionales en aras de pensar
modificaciones viables
• “Los derechos de propiedad son probablemente las
instituciones más relevantes en lo que se refiere a la
asignación y uso de recursos disponibles en una
sociedad.
• Se hace referencia al derecho del uso permitido de
los recursos de bienes, servicios y facultades..
• Los cambios en los derechos de propiedad juegan un
papel estratégico en el intercambio porque pueden
cambiar el desempeño de la economía redefinir la
redistribución sobre la riqueza y el poder político
entre agentes, y aun modificar su posición relativa
en las estructuras de poder.
• En cualquiera de estos casos los agentes pueden
ganar o perder su posición original en la
distribución inicial del ingreso y el poder”. Zamudio
y Culebro 2013, 187)
Reglas de juego que incentivan la inestabilidad,
inseguridad e inequidad de los derechos de propiedad
El Contexto
Colombia caracterizada por derechos de propiedad inestables,
inequitativos.
Desigualdad: gini rural de 0.88, Concentración de tierras por
varias vías:
• el histórico proceso de apropiación de mejoras para
constitución de latifundios
• contra reforma agraria vía despojo más de 8 millones de has.
• compras de tierras por parte de narcotraficantes para lavado
de activos
Para entender este problema endémico de derechos de
propiedad rural mal distribuidos y el fenómeno del despojo
masivo de tierras, es necesario indagar por la manera en que los
actores logran influir en la definición de los derechos de
propiedad rural y a través de que mecanismos logran imponer
sus intereses.
a. Asignación política de derechos de
propiedad (Gutiérrez, 2014 a y b)
• Los poderosos tienden a agruparse en torno a las diversas fuentes de
poder del Estado según más les convenga, entrelazando las
reclamaciones de propiedad privada con las formas de autoridad
pública, (Fitzpatrick, 2006).
• el Estado es más propenso a establecer derechos de propiedad
inseguros, mal definidos, y desiguales cuando:
1. El entorno institucional se caracteriza por el pluralismo jurídico y
la dispersión normativa que puede llevar a la competencia entre
reglas de juego
2. Persiste la incapacidad coercitiva del estado para establecer y hacer
cumplir los derechos de propiedad, asignar los recursos y resolver
los conflictos que se presentan.
3. los buscadores de rentas desarrollan una “capacidad de integración
vertical” con actores que pueden influir en los tomadores de
decisiones o cooptar al estado con el fin de incidir en las decisiones
sobre los derechos de propiedad rural y beneficiarse de éstas.
• La especificación de los derechos de propiedad a
estado asociada rutinariamente a la política
competitiva.
• El caso de los notarios: los agentes claves en la
definición de los derechos de propiedad han
estado ligado a redes políticas.
• Ocurre lo mismo con otros agentes que ocupan
sus cargos y se ven presionados por aquellas
redes políticas que operan en lo local. (Gutiérrez,
2014 a y b).
b) Provisión privada de seguridad
• Los terratenientes, ricos rurales y mafias, por diseño
institucional han podido garantizarse seguridad
privada para proteger las tierras que han adquirido.
Esto no ha ocurrido únicamente en la agudización
del conflicto o de la violencia en el campo, sino
también en épocas de relativa paz.
• el conflicto re activó estos mecanismos,
• ante los ataques de la insurgencia y de otros
competidores (de tierras o narcos, etc), estas elites
vulnerables contaron con los incentivos, los medios
y la capacidad para conformar ejércitos privados de
seguridad. (Gutiérrez, 2014 a y b).
c) Diseños que exponen a las autoridades
locales frente a la presión de los poderosos: el
caso del predial rural
• la definición del impuesto predial genera ganadores
y perdedores.
Por diseño, se estimula la participación de diversos
actores, institucionales y no institucionales, con
capacidad de influir en:
• el establecimiento de las tarifas,
• la actualización catastral
• el recaudo,
haciendo de este un impuesto complejo, que requiere
una alta coordinación y que es altamente manipulable
por actores políticos y económicos locales que
compiten por su definición y regulación
• Los perdedores de un optimo recaudo del predial
rural son grandes terratenientes
• Ellos tienen capacidad de influir en las autoridades
locales encargadas de establecer las actualizaciones
catastrales (alcaldes), en los concejales (quienes
definen las tarifas), y en el recaudo del impuesto.
• Colombia tiene un retraso en sus actualizaciones
catastrales rurales del 80%.
• la debilidad institucional local (falta de capacidad
técnica y financiera) sumada al conflicto armado que
afecta a varias zonas del país, le impide a las
autoridades locales llevar a cabo los procedimientos
necesarios para establecer tarifas y montos
adecuados que deberían pagar los ricos rurales
• El despojo agudizo la incertidumbre e inestabilidad
• Estos tres problemas incentivan unos derechos
de propiedad inequitativos, inestables e
inseguros.
• Se activan de manera compleja en la agudización
del conflicto armado incentivando la acción de
actores poderosos locales para acaparar tierras e
influir sobre la tenencia, ocupación y uso del
suelo lo que ha generado una mayor
concentración.
• Estos diseños también tienen esos mismos
efectos en épocas de paz. De permanecer
invariantes continuarían limitando un
establecimiento de derechos más estables, justos
y equitativos en un periodo de post conflicto.
2. necesidad de transformación de esos diseños a
partir de los acuerdos preliminares en la Habana
sobre lo agrario.
Las FARC y el Gobierno: acuerdos
sobre el punto agrario
• programa de formalización de tierras,
• promover el acceso a tierras mediante la
creación de un fondo de tierras para la paz,
• proteger las zonas de reserva campesina,
• delimitar la frontera agrícola y proteger áreas de
especial interés lo que implica poner limites por
ejemplo a la compra de estas por extranjeros, a
la gran minería, etc., , entre otros.
• Si bien, estos acuerdos son un avance
importante, su implementación puede ser
limitada de continuar ciertos diseños que
incentivan, como se mencionó anteriormente, la
designación de derechos de propiedad a través
de redes clientelares políticas, o que incentivan
la concentración de tierras y su uso ineficiente e
inadecuado como un bajo predial, o la provisión
de seguridad a través de actores privados.
El país cambió
• El desplazamiento forzado
• La compra de tierras para lavado de activos
• El despojo de tierras
nos reta a repensar el orden territorial del país y la
forma en la que se regulan los derechos de
propiedad. Sin transformar estos diseños, el post
conflicto no encuentra condiciones para
convertirse en una realidad en Colombia.
• un mayor esfuerzo del estado por lo menos en
tres aspectos:
• 1. Un buen diagnóstico que permita identificar
cuáles son las reglas de juego que en tiempos de
guerra o paz promueven la acumulación,
concentración y acaparamiento de las tierras y
que requieren su transformación.
• 2. El fortalecimiento de la institucionalidad
agraria y no agraria pero encargada del catastro
y de otros derechos de propiedad:
• 3. La opción por un modelo de desarrollo que
genere inclusión social del campo y crecimiento
al mismo tiempo (Berry, 2014)
Redistribución de activos rurales
objeción
• Las PRAR son
costosas, y pueden
sumir al estado en una
crisis fiscal
• Las PRAR constituyen
una violación de los
derechos de propiedad,
consecuencias
negativas:
• inseguridad jurídica
• minan la inversión
• generar inestabilidad
política
Objeción
• Las PRAR a la larga son
inocuas. Sus efectos son
limitados y son también
reversibles (Przeworski,
2010), porque la lógica del
mercado lleva a los
campesinos a vender, y en
relativamente poco tiempo se
produce una re-concentración
de la propiedad.
3. La redistribución de activos rurales
• Los países que han alcanzado altos niveles de desarrollo
económico han realizado redistribuciones importantes
(reforma agraria, ingreso, trabajo, educación)
• Lipton: tensión dinámica entre dos principios: de igualdad de
oportunidades para todos los ciudadanos y el derecho de
propiedad. Los dos principios son"moderadamente
inconmensurables", Lipton (2009)
La igualdad de oportunidades tiene precedencia cuando:
• la distribución de derechos de propiedad de la tierra es MUY
desigual;
• originada en la fuerza, el fraude, o las conexiones políticas;
• debido a colonización o apropiación de "baldíos", y
relativamente reciente;
• basada en la transferencia de pobres a ricos.
• La PRAR viola menos el principio de estabilidad
jurídica de la propiedad cuando los objetos de la
reforma:
• han adquirido ilegítimamente la tierra;
• son compensados;
• tienen pocas alternativas atractivas a la
redistribución de sus activos;
• se respeta la equidad horizontal (Lipton, 2009).
Colombia parecería estar en prácticamente todos los
criterios ofrecidos por Lipton en la situación más
favorable para el inicio de enérgicas actividades
redistributivas.