Transcript Présentation du contrôle interne budgétaire au ministère de la défense

Collège des DAF
25 mai 2012
Sommaire
13/04/2015
1.
Les objectifs/enjeux du contrôle interne budgétaire au ministère de la
défense
2.
Le cadre ministériel du CIB (le référentiel du contrôle interne budgétaire
publié fin 2010)
3.
Le plan d’action ministériel
2
Les objectifs/enjeux du CIB
Donner aux responsables à tous les niveaux de la gestion une assurance
raisonnable sur la qualité des informations financières mises à leur
disposition et sur la soutenabilité budgétaire de leurs décisions
Des enjeux particuliers au ministère de la défense
Un budget qui s’inscrit dans une
perspective de long terme (42Md€ en
AE et 31Md€ en CP hors pensions)
dont environ 16Md€ de dépenses
d’équipement qui engagent l’avenir
Un exercice de programmation (LPM)
qui se calque désormais sur le
périmètre complet de la mission
défense et qui est articulé avec le
budget triennal
Une organisation avec 7 programmes, 50 BOP et 200
UO et un nombre important de SE (rationalisation en
cours - moins de 40 d’ici fin 2013)
• Une volumétrie d’actes très importante (2 millions
d’actes dont 1 million de demandes de paiement)
imputés sur plus de 9 axes.
•
13/04/2015
3
Sommaire
13/04/2015
1.
Les objectifs/enjeux du contrôle interne budgétaire au MINDAC
2.
Le cadre ministériel du CIB (le référentiel du contrôle interne budgétaire
publié fin 2010)
3.
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
4
Le cadre ministériel du CIB
La démarche revêt deux formes principales:
1/ La structuration des grands processus financiers
a) Sur les dépenses d’équipement
- le comité ministériel d’investissement (CMI) qui apporte au Ministre l’information sur les projets
d’investissement (volet industriel, capacitaire et financier) à chaque franchissement de stade,
et qui s’appuie sur des outils spécifiques (trajectoire réévaluée des besoins, management des
risques…),
- le COFIN qui examine la soutenabilité des engagements du ministère en matière d’équipement
ainsi que la réactualisation annuelle de la programmation militaire. Il a vocation à se prononcer
sur les principaux programmes d’équipement à chaque franchissement de stade,
- la réforme des instances d’instruction des projets d’équipement: comité des capacités,
commission exécutive permanente (CEP), publication d’une instruction générale sur le pilotage
des grands équipements et refonte des instructions particulières.
13/04/2015
5
Le cadre ministériel du CIB
b) Sur l’articulation programmation militaire/préparation du budget/mise
en place de la gestion
- Harmonisation des méthodes et des outils (y compris SI),
- Articulation des référentiels autour du référentiel de programmation de Chorus,
- Formalisation des méthodes de travail dans la charte financière,
- Travaux sur l’outillage de la programmation .
13/04/2015
6
Le cadre ministériel du CIB
2/ La formalisation des processus de maîtrise des risques avec le
référentiel du contrôle interne budgétaire (RCIB)
 Le contrôle interne budgétaire s’appuie sur des cartographies de risques,
l’identification des activités de contrôle nécessaires à la maîtrise de ces risques et
la mise en œuvre d’un plan d’action ministériel pour sécuriser le déploiement de
ces activités de contrôle.
 Le référentiel du CIB présente:
- le cadre de référence du CIB: objectifs, périmètre, principes directeurs,
organisation du dispositif autour de 3 niveaux;
- les composantes du CIB: cartographie des risques budgétaires et activités de
contrôle, les instances ministérielles, la gouvernance et les modalités
d’évaluation du CIB;
- le plan d’action ministériel: son élaboration et son suivi.
• Le référentiel du CIB vise également à:
- fixer le cadre d’exercice;
- l’inscrire dans l’environnement de la défense;
- renforcer la compréhension pour ses acteurs;
- sensibiliser les gestionnaires sur ses apports possibles;
- fournir des références communes à tous les acteurs.
13/04/2015
7
Le cadre ministériel du CIB
Niveau
stratégique
Les trois niveaux d’intervention du CIB :
Conception du dispositif de maîtrise des risques (choix et priorités
d'intervention permettant d'atteindre les objectifs définis)
•
Pilotage et coordination
•
Suivi de certains thèmes pour lesquels les risques et/ou les enjeux
sont considérés comme particulièrement importants en raison de leur
impact sur la soutenabilité budgétaire
•
Identification des risques majeurs sur le plan de l'équilibre physicofinancier
•
Déclinaison des actions de contrôle sur leur périmètre budgétaire
RPROG
RBOP
•
Pilotage et contrôle de la fiabilité du dispositif mis en œuvre par le
niveau technique (identification des processus et groupes d'activités
nécessitant des contrôles, identification des risques puis détermination
des différents types de contrôle afin de maîtriser ces risques)
RUO
SE
SB
SP
•
•
Mise en œuvre des actions de contrôle
S’agissant des SE mise en œuvre des actions notamment de
fiabilisation de la qualité de la comptabilité budgétaire (engagements
juridiques, services faits, paiements)
DAF
RPROG
EMA
Niveau
technique
Niveau
opérationnel
13/04/2015
•
8
Le cadre ministériel du CIB
Les différentes instances contribuant au CIB
Hors Titre 2
« équipements »
Niveau
ministeriel
Hors Titre 2 (hors
« équipements »)
COGES
CMI
COFI
Comité
des
devis
élargis
CEP
CRH
COFIN
Comité
des
capacités
CBCM
Suivi de Gestion
Niveau
programme
TOUTES
NATURES
DE
DEPENSE
T2
Suivi de
gestion T2
COPIL + CODIR Programme ou équivalent
RPROG
RBOP
RUO
DRHMD /
DRH
armée
Service Exécutant
Service Bénéficiaire
Légende :
Instances d’instruction
Instances de synthèse de premier niveau
Instances décisionnelles
13/04/2015
Référentiel du contrôle interne budgétaire:
Note 1002677 du 8/09/2010
9
Sommaire
13/04/2015
1.
Les objectifs/enjeux du contrôle interne budgétaire au MINDAC
2.
Le cadre ministériel du CIB (le référentiel du contrôle interne budgétaire
publié fin 2010)
3.
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
10
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Le plan d’action ministériel 2012 s’articule autour de deux volets :


le volet stratégique, mené notamment dans le cadre du projet Aramis de
renforcement de la fonction financière qui répond à des risques budgétaires de
niveau stratégique;
le volet opérationnel, répondant à des risques budgétaires de niveau
opérationnel issus des cartographies des macro-processus avec le déploiement
d’actions de contrôle par toute la chaîne de responsabilité budgétaire et
financière. En 2012, le volet opérationnel du plan d’action se concentre sur les
macro processus 2 (programmation, allocation, mise à disposition et gestion des
ressources) et 3 (exécution de la dépense).
47 actions dont 15 relevant du volet stratégique, 31 actions pour le volet opérationnel
et 1 action transverse (déploiement d’indicateurs de soutenabilité)
7
7
1
15
13/04/2015
16
MP1
MP2
Mp3
MP4
MP8
11
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Les principaux objectifs du plan d’action ministériel
–
garantir la compatibilité des prévisions de dépenses avec les ressources
ministérielles:
 en disposant d'une assurance sur la qualité des prévisions en besoins de paiement
sur les plus gros postes de dépenses pluriannuelles (programmes d'équipement et
d'infrastructure, contrats d'entretien programmé du matériel, PPP);
 en optimisant la gestion des aléas en matière de perception des recettes
exceptionnelles.
13/04/2015
–
améliorer la robustesse des prévisions de consommation de la masse salariale
et fiabiliser l'information relative à son exécution ;
–
renforcer le pilotage de la gestion pluriannuelle de la ressource en AE,
sous l'angle de la qualité (retraits d’affectations, retraits d’EJ), de l'exhaustivité de
l'information, et de la soutenabilité de la gestion ;
–
assurer la cohérence des données entre les différents exercices budgétaires:
DPG, SG, CEP… (cohérence des calendriers, des documents et des actes de gestion…);
–
améliorer la qualité des imputations budgétaires qui conditionne notamment
l'exactitude des informations transmises aux parlementaires dans les RAP.
12
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Le PAM CIB: Volet stratégique
La mise en oeuvre des actions du volet stratégique couvre 7 des 10 risques stratégiques. Ils
sont majoritairement liés au processus d’élaboration ministérielle du budget (MP1).
13/04/2015
RM1-21
Déconnexion entre programmation physique et financière (distorsion
VAR/PBT, distorsion ressource/besoin,…)
RM1-22
Mauvaise qualité de la prévision des besoins sur le HT2 (risques, effet CF,
MCO…)
RM1-23
Mauvaise qualité des prévisions sur la masse salariale,…
RM1-24
Connaissance insuffisante des déterminants de la masse salariale (coûts
moyens, flux, GVT, lien ETP/ETPT…)
RM2-22
Mauvaise qualité des échéanciers AE/CP (programmation des TF, lien AE/CP,
distinction DODI)
RM3-23
Mauvaise qualité des imputations budgétaires sur les différents axes
d’analyse
RM8-21
Difficulté à suivre et à prévoir l'évolution de la masse salariale (socle et hors
socle)
13
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Illustration du volet stratégique: actions en déploiement
Risque RM1-22: mauvaise qualité de la prévision des besoins sur le HT2 (risques,
effet CF, MCO…)
Action de maîtrise du risque: s’assurer de la qualité des déterminants de la
programmation des dépenses HT2
Trois outils d’aide à la prévision:
- guide méthodologique sur l’élaboration des prévisions des indices à l’usage
des RPROG (publié au 1ier trimestre 2012)
- méthode d’identification et valorisation des risques financiers des programmes
d’investissement (risques « hors devis ») signée par le Ministre en novembre
2011
- méthode de calcul du coût global des investissements signée par le Ministre
en octobre 2011.
Action au PAM-CIB 2012: déploiement de la méthode d’analyse des risques
financiers des programmes d’investissement sur un périmètre partiel en 2012
avec un objectif de couverture de 70% des investissements en 2013-2014
13/04/2015
14
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Le PAM CIB: volet opérationnel
Le volet opérationnel couvre 10 risques opérationnels les plus critiques parmi les 47 risques
identifiés lors de la fiabilisation de la cartographie des risques du MP2 et du MP3.
N° Risque
13/04/2015
Libellé du risque
NR2-02
Évaluation incorrecte du dimensionnement et du financement des opérations
d’équipement
NR2-04
Évaluation imprécise des AE/CP pour les contrats long terme ou complexes
NR2-18
Réactualisation de la programmation financière non cohérente avec la
réactualisation des besoins physiques
NR2-10
Sous-réalisation des recettes externes
NR2-08
Sur-affectation ou sous-affectation d’AE sur une tranche fonctionnelle
NR2-15
Évaluation imprécise des éléments constitutifs de la norme de paiement
NR3-26
Recyclage irrégulier des AE des années antérieures
NR3-12
Réduction des ressources liées au CAS pour engager les dépenses
NR3-23
Mise à jour non fiable des échéanciers de CP
NR3-09
Imputations budgétaires incorrectes
15
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Illustration du volet opérationnel: actions en déploiement
 Risque NR3-09: imputations budgétaires incorrectes
 Actions au PAM-CIB 2012:
– Élaboration d’une matrice de cohérence des imputations
dans un premier temps pour les axes « centre financier »,
« domaine fonctionnel » et « activité et dans un second
temps pour l’axe « tranche fonctionnelle »
Deux types de contrôle de la qualité des imputations HT2:
– contrôle a priori exercé par la chaîne financière ( SE) à la
saisie des actes de gestion ( vérification de l’existence de
l’adresse budgétaire dans la matrice de cohérence),
– contrôle a posteriori effectué par la chaîne budgétaire.
Indicateurs mensuels

Taux d’erreurs
d’imputation par prog. des
montants engagés,
facturés et payés.

Taux des corrections
d’imputation effectuées
par les SE
 Mise en production d’indicateurs de soutenabilité
 Actions au PAM-CIB 2012:
– Formalisation des outils nécessaires à l’appréciation de la
soutenabilité (rédaction d’un fascicule annexé à la charte
financière)
– Définition d’indicateurs de soutenabilité pour l’ensemble du
cycle budgétaire. Six axes d’analyse:






Évolution des agrégats de la mission « Défense »,
Rigidité de la dépense,
Sincérité de la ressource budgétaire ou extrabusgétaire
Maîtrise des composantes T2,
Valorisation des risques en programmation
Fiabilité des expressions de besoin en programmation
Indicateurs de soutenabilité
examinés par les instances:
COMEX, COGES, COFIN,
CMI, COFI
Légende: bleu: actions ou indicateurs mis en œuvre – vert: actions ou indicateurs en cours de déploiement
13/04/2015
16
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Les leviers d’action du plan d’action ministériel
•
le renforcement du cadre normatif ministériel en matière budgétaire (gestion des AE
des années antérieures, gestion des tranches fonctionnelles, dépenses dépendant du CAS
immobilier, …);
•
la formalisation des processus/procédures internes (travaux de fin de gestion, norme
de paiement et plafond d’engagement, relations entre responsables budgétaires et autres
acteurs de la dépense, …);
•
le développement de dispositifs de pilotage et de contrôle en concertation avec/et au
bénéfice des responsables budgétaires et financiers;
•
une appropriation plus poussée du système d'information CHORUS (avec le cas
échéant des demandes d'évolution en fonction des besoins actuellement non satisfaits) et le
développement d’un infocentre ministériel alimenté de données provenant de CHORUS.
13/04/2015
17
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Les conditions du succès du déploiement
 L’efficacité du CIB nécessite son appropriation par l’ensemble de la chaîne des
gestionnaires et son ancrage dans les méthodes de travail. Cela suppose de:
– convaincre les gestionnaires de l’intérêt du CIB en mettant en exergue sa capacité à
améliorer la prise de décision et à préserver les marges de manœuvre budgétaires,
– ancrer les contrôles dans l’activité opérationnelle des gestionnaires: il s’agit plus de
modifier ou expliciter des méthodes en cours que de créer des tâches supplémentaires,
– s ’appuyer en matière de gouvernance sur les instances de gestion existantes (COFI,
COGES, CMI, …) en prise avec les processus décisionnels,
– faire évoluer le contrôle a priori du CBCM (allègement des visas du CBCM selon la qualité
du contrôle interne évalué par des audits financiers).
 La réussite du CIB dépend également de sa capacité à structurer une démarche
protéiforme qui s’inscrit dans la durée et nécessite un pilotage resserré à tous les
niveaux de responsabilité
– Affirmer le pilotage de la DAF: création d’un bureau spécifique et d’une instance ad-hoc
pendant la phase de déploiement (comité de déploiement présidé par le DAF associant les
responsables de programme, les principales chaînes financières et le CBCM),
– Mettre à disposition des instances (CMI, COFIN, COGES,COFI,…) des outils d’analyse
adéquats (exemples: indicateurs de soutenabilité ; projections des besoins permettant
d’éclairer les choix de programmation et les décisions d’équipement ; méthodes
harmonisées et fiables de prévision de la masse salariale, du coût de possession des
équipements ; méthodes d’identification et de valorisation des risques financiers).
13/04/2015
18
Un déploiement s’appuyant sur un plan d’action ministériel
Les instances de gouvernance pendant la phase de déploiement
Projet ARAMIS
COPIL ARAMIS
DAF / représentants Grands
subordonnés / RPROG
Phase déploiement CIB
Gouvernance cible du CIB
Comité de déploiement Audit
CIB interne budgétaire
DAF / Représentants Grands subordonnés
/ RPROG / CBCM / CGA / chaînes
organiques
Gouvernance du CIB
Gouvernance
stratégique (COGES)
Comité ministériel d’audit
(CMACF)
CBCM
Comité des projets
Représentation du s/projet
3.2 par les pilotes du CIB
Revue mensuelle DAF
Grands subordonnés
 DGA
 EMA
Groupe projet élargi bi
mensuel
(correspondants grands
subordonnés)
Participation cellule CIB
Gouvernance
opérationnelle (COFI)
 SGA
GT ministériel
Structures
infraministérielle
d’audit
Structures
infraministérielle
d’audit
- tous les programmes
- quelques BOP, UO
-La chaîne financière
(SCA, SPAC, SID…)
Structures
infraministérielle
d’audit
Niveau de
coordination (DAF)
RPROG
Lien hiérarchique
RBOP
Lien fonctionnel
RUO
13/04/2015
19
13/04/2015
20