Transcript Presentation Title - Les aéroports français

LES AEROPORTS REGIONAUX EN EUROPE :
BILAN ET ESQUISSE DE PROPOSITIONS D’AMELIORATION
19 décembre 2012
Noëlle Lenoir – Avocate Associée
Charlotte Noury – Avocate
Sommaire
I.
La situation actuelle des aéroports régionaux français
A. Une gestion décentralisée
B. Des externalités positives
II.
Un encadrement juridique insuffisamment adapté
A. Lignes Directrices de 1994
B. Lignes Directrices de 2005
C. Régime SIEG (Lignes Directrices et Paquets SIEG)
III.
Les impasses de la règlementation européenne
A. Problématique liée au principe de subsidiarité
B. Insuffisante prise en compte de la réalité économique et sociale
C. Appréciation erronée des risques d’atteinte à la concurrence
IV. Esquisse de propositions
A. Affirmer le caractère de SIEG des petits aéroports régionaux
B. Stabiliser les relations contractuelles aéroports régionaux/aéroports régionaux
C. Consolider le statut non économique des missions régaliennes
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I)
La situation actuelle des Aéroports Régionaux
français
A.
Une gestion décentralisée
Propriété et gestion des aéroports régionaux transférées aux
collectivités territoriales (Loi de 2004).
Collectivités gestionnaires (régions, départements, communes,
communautés d’agglomérations ou de communes, syndicats
mixtes, Sociétés d’Economie Mixte (SEM), Chambres de
Commerce et d’Industrie (CCI)).
Gestion directe par les collectivités ou gestion déléguée (aux CCI
ou à des concessionnaires privés).
3
I)
La situation actuelle des Aéroports Régionaux
français
B.
Des externalités positives reconnues :
Par la Commission:


Lignes directrices de 2005 : « (…)Lorsque les aéroports sont bien
desservis, ceci peut agir comme un aimant pour les compagnies aériennes
et, dès lors, favoriser les activités économiques ainsi que la cohésion
économique, sociale et territoriale au sein de l'UE » (ct 9).
Décisions « aides d’Etat » :

Charleroi (Belgique), 12 /02/2004 : « un aéroport remplit toujours une fonction
d'utilité publique » (point 156).
4
I) La situation actuelle des Aéroports Régionaux
français

Décisions « aides d’Etat » : (suite)

Newquay (RU), 2/07/2009 : « improving connectivity and
fostering regional development […] and improving safe and
viable transport infrastructure » (point 60).

Anvers (Belgique), 15/07/2010 : « des effets groupés sont […]
attendus: les entreprises liées aux activités aéroportuaires […]
attirent les entreprises de la chaîne d’approvisionnement, effet
qui s’accroît de façon exponentielle à mesure que l’aéroport se
développe. Du fait de ces caractéristiques particulières et de sa
taille réduite, l’aéroport d’Anvers convient parfaitement pour
répondre à la demande croissante des milieux d’affaires pour
des déplacements rapides et confortables » (points 6 et 7).

Oulu (Finlande), 19/10/2010 : « promoting accessibility to the
region and its development » (point 42).
5
I) La situation actuelle des Aéroports Régionaux
français
Par le Parlement européen:
Rapport Bradbourne sur l’avenir des aéroports et des services
aériens régionaux dans l’UE (02/04/2012)


« l’aviation régionale (…) contribue grandement a la mobilité des citoyens ;
(…) une connectivité améliorée et une mobilité intermodale efficace
peuvent considérablement contribuer a un meilleur accès aux régions, à la
vie économique, au tourisme, au développement de services connexes et a
la diffusion de la prospérité économique » (considérant B)
« (…) la connectivité qu'offre l'aviation aux citoyens et aux entreprises des
régions de l’UE (…) est extrêmement importante et contribue a assurer la
viabilité économique de telles zones » (considérant D)
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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté
A.
Lignes Directrices de 1994
La compensation des OSP : une formule coûteuse et
contraignante :



Niveau européen : « liaisons vitales » pour le développement économique
de la région, publication au JO, appel d’offre, etc. (Règlement (CEE)
n°2408/92 du 23/07/1992).
Niveau national : Organisation de l’exploitation des lignes obligatoirement
au niveau de l’Etat et non des collectivité territoriales (Cour administrative
d’appel de Lyon, 03/05/2012).
En pratique: 13 liaisons avec financement par les collectivités territoriales
(dont 9 attribuées à Air France et ses filiales) pour un coût de 25 M€ / an
pour 200 000 PAX soit 125 € / PAX départ.
Les aides à caractère social : une application marginale :

Un régime en France : N159/2010 pour l’Outre-mer.
7
II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté
B.
Lignes Directrices de 2005
(a) Aides aux aéroports : les infrastructures :

Extension du régime des aides d’Etat, alors qu’auparavant la construction
d’infrastructures était considérée comme « mesure de politique économique
générale que la Commission ne peut contrôler au titre des règles du traité
relatives aux aides d’Etat » (point 19).
(b) Aides aux aéroports : l’exploitation :
1.


SIEG (accessibilité territoriale, égalité des territoires, développement
économique et social) :
Interdiction de principe de toute aide
Sauf possibilité d’une compensation « des coûts additionnels engendrés par
l’obligation de service public » (point 34).
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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté
2.


Services régaliens de sûreté / sécurité :
Hors champ du régime des aides d’Etat
Définition mise en question par la Commission :

Décision sur l’aéroport de Charleroi (21/03/2012) :
«[les] services incendie et entretien […] apparaissent indispensables à
l’activité économique normale d’un aéroport » (points 62 et 106).

Décision sur l’aéroport de Beauvais (30/05/2012) :
« la Commission a des doutes sur le caractère non économique des
services de lutte contre l’incendie des aéronefs et de lutte contre le péril
animalier, qui ne rentrent pas dans le cadre des missions liées à la
sûreté » (point 129).
3.


Services constituant des activités commerciales :
Exclusion de toute aide d’Etat (ex : assistance en escale)
Possibilité - pour les seuls aéroports ≤ 2 millions PAX par an - de
compenser les pertes d’exploitation en incluant certains de ces services
dans le budget d’ensemble des activités commerciales (handling, parking
etc.)
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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté
(c) Aides aux compagnies aériennes : multiplicité des
conditionnalités des aides au démarrage







Condition de « nouvelle route » ;
Analyse préalable d’impact par la collectivité publique ;
Limitation de la durée (trois ans) et du montant (30 % en moyenne) ;
Dégressivité du montant unitaire par passager en fonction de
l’augmentation du trafic ;
Présentation par la compagnie d’un plan d’affaires démontrant la
rentabilité après extinction de l’aide ;
Sanctions en cas de méconnaissance de ses engagements par la
compagnie ;
Publication par les Etats membres de la liste des routes aidées.
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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté
C)
Régime SIEG (Lignes Directrices et Paquets SIEG)
(a) Un aéroport peut théoriquement être SIEG dans son
ensemble (LD 2005, § 34).
Mais jamais admis par la Commission :
Ex : - Décision sur l’aéroport d’Angoulême, 25/05/2012 : région pas assez isolée (points 101 s.)
- Décision sur l’aéroport de Nîmes, 10/08/2012 : région accessible par d’autres moyens
(points 143 s.).
(b) Les activités SIEG peuvent théoriquement être compensées
au titre de la jurisprudence Altmark (LD 2005, §§ 34-35) :
Mais jamais admis par la Commission :
Ex : - Décision sur la compagnie Intermediaciòn Aerea SL (décision définitive), 20/10/2004
(points 32 s.)
- Décision sur l’aéroport d’Angoûleme (procédure formelle), 21/03/2012 (points 104 s.)
- Décision sur l’aéroport de Carcassonne (procédure formelle), 04/04/2012 (points 116 s.)
- Décision sur l’aéroport de La Rochelle (procédure formelle), 04/05/2012 (points 124 s.)
- Décision sur l’aéroport de Nîmes (procédure formelle), 10/08/2012 (points 147 s.)
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II) Un encadrement juridique insuffisamment adapté
(c) Les conditions d’octroi des compensations pour SIEG ont
été récemment durcies (Paquet SIEG 2011 : Déc.
20/12/2011) :

Bénéfice de l’exemption de notification limitée aux plus petits
aéroports (< 200 000 PAX contre 1 M PAX auparavant) (art. 2.1 e))

Réduction à 15 M€ (contre 30 M€ auparavant) du montant exempté
de notification (art. 2.1 a))

Mandat de SIEG en principe à renouveler après 10 ans (art. 2.2)
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III) Les impasses de la règlementation européenne
A. Problématique liée au principe de subsidiarité
1)
Les SIEG, expression des modèles nationaux
d’économie sociale de marché
Le Traité :
 Art. 14 TFUE : SIEG « valeur commune » de l’UE et rôle
« dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de
l’UE » ;
 Protocole 26 : confirmation du large pouvoir d’appréciation des
Etats dans la mise en place et l’organisation des SIEG.
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III) Les impasses de la règlementation européenne
La Charte des droits fondamentaux de l’UE (art. 36) :
« L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt
économique général tel qu'il est prévu par les législations et
pratiques nationales, conformément au traité instituant la
Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion
sociale et territoriale de l'Union ».
La jurisprudence :
Ex : TUE, 11/11/2012, Corsica Ferries : « les États membres ont
un large pouvoir d’appréciation quant à la définition de ce qu’ils
considèrent comme des SIEG et (…) la définition de ces
services par un État membre ne peut être remise en question
par la Commission qu’en cas d’erreur manifeste » (point 56).
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III) Les impasses de la règlementation européenne
2)
Le pouvoir d’appréciation des Etats limité par le Paquet
SIEG de 2011

Communication sur l'application des règles de l'UE en matière
d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation
de services d'intérêt économique général (Déc. 20/12/2011,
point 50) :


« Pour être qualifiés de SIEG, les services doivent être destinés aux
citoyens ou être fournis dans l’intérêt de la société dans son
ensemble ».
Communication de la Commission sur l’Encadrement de l’UE
applicable aux aides d’Etat versées sous forme de
compensation de service public (Comm. 11/01/2012, point 14) :

Il appartient aux Etats de « prouver qu’ils ont dûment pris en
considération les besoins en matière de service public concerné, en
effectuant une consultation publique ou par d'autres moyens appropriés
permettant de tenir compte des intérêts des utilisateurs et des
prestataires de services ».
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III) Les impasses de la règlementation européenne
B. Insuffisante prise en compte de la réalité économique
et sociale
(a) Assimilation excessive des aéroports régionaux à des
entreprises comme les autres

La Commission considère, à partir des jurisprudences ADP (CJE,
24/10/2002) et Leipzig (TUE, 24/03/2011), que tous les aéroports, quelles que
soient leur taille et leur implantation géographique, sont des entreprises
comme les autres, dont la finalité première est donc la rentabilité.
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III) Les impasses de la règlementation européenne
(b) Inadaptation d’une approche strictement commerciale :

La rentabilité n’est pas la finalité première :
 Ex : Commission, 26/9/2006, sur six petits aéroports irlandais :
« In the present case the Member State concerned does not have any
expectation of a financial return on the money in question and although it is
their intention to make the airports more attractive to users and therefore more
profitable they are not exclusively guided by prospects of profitability in the
longer term »

La rentabilité ne peut être qu’un objectif de long terme :
 Ex : TUE, 11/09/2012, Corsica Ferries :
« il y a lieu de tenir compte du fait que le comportement de l’investisseur privé,
avec lequel doit être comparé celui d’un investisseur public, n’est pas
nécessairement celui de l’investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de
leur rentabilisation à plus ou moins court terme » ; ce comportement pouvant
se rattacher à la poursuite d’une « politique structurelle, globale ou sectorielle,
et [être] guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme ».
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III) Les impasses de la règlementation européenne
C.
Appréciation erronée des risques d’atteinte à la concurrence :
(a) Aéroports :

Suite aux plaintes dont elle a été saisie (près de 60), la Commission a
multiplié les enquêtes formelles sur les aéroports régionaux, notamment
de catégorie D (ces enquêtes concernent près de 30 aéroports
français);

Dans ses décisions d’ouverture de la procédure formelle d’examen, la
Commission n’a pas tiré les conséquences du fait que les aéroports de
catégorie D sont « peu susceptibles de fausser la concurrence ou
d’affecter les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun »
(LD 2005, Point 39).
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III) Les impasses de la règlementation européenne
(b) Compagnies aériennes :



Caractère erroné de l’« approche intégrée » du financement des
aéroports régionaux / compagnies aériennes.
Non prise en compte du fait que le plus souvent une seule compagnie
répond aux appels à candidatures en étant prête à assumer le risque
commercial de départ.
Rejet trop systématique du test de l’investisseur privé en économie de
marché (« IPEM ») concernant les prestations marketing, facturées au
prix du marché, et donc non constitutives d’aides d’Etat.
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IV) Esquisse de propositions
A.
1.
2.
3.
4.
Affirmer le caractère de SIEG des petits Aéroports
Régionaux
Fixer des critères de reconnaissance de certains aéroports
régionaux comme des SIEG dans leur ensemble (non plus à titre
exceptionnel).
Même s’ils ne sont pas considérés comme des SIEG et si
certaines activités répondent à cette définition, revenir à
l’exemption de notification préalable pour les aéroports < 1 M
PAX (règlement applicable dans les Lignes Directrices avant la
modification par le Paquet SIEG en 2011).
Admettre des aides à l’exploitation des aéroports régionaux < 1
M PAX afin de tirer les conséquences logiques de la fixation –
par la Commission elle-même – du seuil moyen de rentabilité
d’un aéroport régional à 1 M PAX.
Redonner toute sa portée à la jurisprudence Altmark en précisant
les indicateurs permettant de la mettre en application.
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IV) Esquisse de propositions
B.
Stabiliser les relations contractuelles entre Aéroports
Régionaux et compagnies aériennes
5.
Définir de façon claire et transparente la méthode et les critères
utilisés par la Commission dans l’application du test de
l’investisseur privé aux rapports aéroports/ compagnies
aériennes.
Tenir compte, dans l’application du test, de la rentabilité
attendue par les collectivités gestionnaires de l’aéroport en
termes de recettes tirées de l’augmentation du trafic, mais aussi
de recettes fiscales générées par le développement économique
régional.
Si celles-ci s’avèrent nécessaires, allonger la durée des aides au
démarrage, notamment dans les régions les moins bien
desservies.
6.
7.
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IV) Esquisse de propositions
C.
Consolider le statut non économique des activités relevant
des prérogatives de puissance publique
8.
Stabiliser la définition des « missions régaliennes » (sûreté /
sécurité) dont le financement est hors du champ d’application des
aides d’Etat.
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