Transcript power-poin
Evolution de la réglementation européenne et financement du secteur associatif 1. 2. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique ? Associations et collectivités territoriales à l’ère SI(E)G : comment se positionner ? 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique L’erreur principale qui est faite dans la compréhension des SIG consiste à les appréhender comme une législation supplémentaire, reposant sur les procédures et la terminologie en cours en France. En réalité, les SIG participent de la supplantation du modèle d’organisation de l’action publique française par un nouveau paradigme européen, commun à l’ensemble des pays membres, suivant l’ordonnancement hiérarchisant les administrations et leurs objets. Pour comprendre la logique inhérente aux SIG, il convient de prendre conscience de l’ampleur de l’évolution en cours … depuis plus de 20 ans. Au cœur de la transformation actuelle, il y a l’obligation de trouver des procédures et une terminologie communes. 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique Le « Service public » en France Modèle du service public hérité du début du XXème siècle, dans la poursuite de l’histoire de l’Etat français : « Toute activité dont l'accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que l'accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l'interdépendance sociale, et qu'elle est d'une telle nature qu'elle ne peut être réalisée complètement que par les gouvernants est un service public » Définition de l’intérêt général relève du monopole d’action de l’Etat qui s'exprime dans le service public. Le vocable de « fonction publique » couvre alors la mission et les moyens pour la remplir Depuis les années 1970, évolution de la définition pour encadrer les principes d’utilité publique et d’utilité sociale de certaines activités, conférant un statut particulier à leurs prestataires Dans les années 1990, l’introduction des services d’intérêt économique général (SIEG) dans les services en réseaux oblige une première mutation, avec la reconnaissance de la distinction entre la mission de service public et la nature du prestataire dans le cadre d’un marché concurrentiel. L’Etat conserve le droit de réguler l’activité, afin de garantir la réalisation du service. Il ne contrôle plus les modalités de cette réalisation, sinon à en définir le budget et à s’assurer de la qualité. L'Etat a toute légitimité à opérer un exercice de contrôle dans la délivrance du titre ou du droit à l'activité, mais pas de réaliser par luimême l’activité, du fait de l’existence d’acteurs privés marchands. 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique Services d’Intérêt Général EUROPE L’objet premier des institutions européennes c’est le Marché Unique. La régulation des SIG a pour objectif de favoriser le développement d’acteurs marchands, et de s’assurer que les pouvoirs publics ne l’entravent pas. Définition de l'intérêt général est plus large et se construit autour de la réalisation des activités de service, plus que de la définition de l’idéologie sur laquelle ils s’appuient Depuis les années 1990, nécessité de clarifier les champs concernés, mais pas de réelle volonté politique de le faire Depuis 2000, une réflexion est engagée pour donner un cadre juridique supranational Depuis 2007, les SIG supplantent les services publics. L’absence de cadre juridique continue cependant de poser problème. 2014, l’UE doit produire un cadre législatif cohérent intégrant les SIEG et leur financement. En attendant, la doctrine européenne se traduit par l’agglomération d’éléments juridiques disparates, et parfois contradictoires. 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique Dans le cadre de la construction du Marché Unique, la directive « Services » cherche à garantir le respect des règles de concurrence entre les prestataires des différents Etats-membres : Autorisation faite à tout prestataire de service de s'installer partout sur le territoire européen (suppression des normes nationales protégeant les services) Autorisation faite à tout prestataire de service de proposer des offres sur l'ensemble du territoire européen (possibilité d'opérer depuis le pays d'origine, sans avoir à se plier aux normes nationales des pays destinataires) Interdiction pour les Etats nationaux de fausser le jeu de la concurrence en subventionnant des prestataires nationaux au détriment des prestataires européens 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique les « SI(E)G » en Europe Fonctions régaliennes : activités relevant du seul pouvoir des Etats membres, définies par les missions liées à la défense du territoire national, à la diplomatie, à la sécurité des biens et des personnes sur le territoire (justice, police) et à la cohésion nationale (éducation, assistance sociale). SIG (Services d'Intérêt Général) : "les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public". Ces services peuvent être soumis au contrôle des administrations publiques nationales ou territoriales et bénéficier de formes de financement direct (allocations de moyens) ou indirect (régime fiscale) dérogatoires aux règles du marché commun. Leur régulation peut découler des niveaux nationaux ou régionaux, selon les pays. SIEG (Services d'Intérêt Economique Général): seuls reconnus par le traité, "se réfère aux services de nature économique que les États membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d'un critère d'intérêt général. La notion de services d'intérêt économique général couvre donc plus particulièrement certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l'énergie et les communications". Ces services peuvent être soumis au contrôle des administrations publiques nationales ou territoriales du fait de l’absence d’acteurs marchands. SSIG (Services Sociaux et de santé d'Intérêt Général): élargissent l'éventail des services reconnus par la Commission Européenne dans la zone grise. Cependant, les instances européennes ne donnent aucune définition précise de ce que les SSIG recouvrent, se contentant de distinguer les régimes légaux et complémentaires de protection sociale, couvrant les risques fondamentaux de la vie (Mutuelles), et les services prestés à la personne dans les secteurs de l’action sociale, de la formation professionnelle, du handicap, du logement social mais aussi des soins aux plus jeunes et aux personnes âgées. Les SSIG sont largement présentés comme les dispositifs d'accès au marché, relevant donc de la politique sociale, en complément de la politique économique qui est le domaine privilégié/exclusif des institutions européennes. 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique 2 fils conducteurs dans la construction des politiques européennes : Multi-level governance : distinguer les prérogatives en fonction du niveau politique (principe de subsidiarité) • • • Niveau Européen : marché unique (libre concurrence) + Droits du citoyen européen - Contrôle de la légitimité des politiques Niveau national : domaines régaliens - Définition des politiques Niveau territorial : gestion quotidienne des missions de service public Application des politiques Politique intégrée : inclure un maximum d’acteurs dans le processus de construction des politiques publiques (processus de légitimation) • • • Parlement Européen et Commission Européenne (débat et consultation) Gouvernements nationaux (maîtrise et transposition) Instances consultatives des représentants sectoriels de la société (expertise technique) civile 1. Du « service public » aux « services d’intérêt (économique) général » : une refondation de l’action publique Qui est concerné en France ? L’ensemble des prestataires de service « non marchands » et les financeurs publics, notamment les collectivités territoriales (70 % de la législation communautaire serait appliquée par un niveau territorial). Pourquoi se focaliser sur les SIEG ? Ils relèvent de la compétence européenne (marché unique), contrairement aux SNIEG. Ils permettent d’étendre le champ de compétence des institutions européennes. Ils participent de la construction d’un contrôle renforcé sur la dépense publique, dans le contexte de crise budgétaire. Par commodité ou méconnaissance du droit européen, afin de se protéger d’éventuelles actions en justice. Pourquoi les collectivités territoriales sont-elles plus concernées que le gouvernement ? Leur rôle au sein de la CE est plus reconnu (multi-level governance, CdR, ancrage dans la « société civile »), les SIEG relèvent de leur compétence, puisqu’ils agissent en qualité de Puissance publique, dans des missions de service public, en dehors des prérogatives régaliennes. Pourquoi la distinction entre « marchand » et « non marchand » n’est-elle pas reconnue ? Les prestataires privés sont reconnus, mais assimilés aux acteurs privés de la « société civile ». La distinction porte sur la nature de l’activité, pas sur la qualité du prestataire. 2. Associations et collectivités territoriales à l’ère SI(E)G : comment se positionner ? 1. S’agit-il d’un financement ? • • Sur projet : Subvention (la puissance publique ne peut spécifier les modalités, ni passer commande d’activité, mais elle peut contrôler l’utilisation du budget), pas de déclaration préalable, la structure ne peut être marchande et doit, de préférence, figurer au registre des ONG. Sur activité : aide d’Etat possible, selon la nature de l’activité. 2. L’activité relève-t-elle • • • D’une mission régalienne ? : la puissance publique peut opérer un mandatement ou opérer en interne - seul l’Etat est en mesure d’opérer un contrôle. D’une mission de service public ? : la puissance publique est en droit de fixer les conditions de réalisation et de contractualiser auprès d’un prestataire mandaté SIG, ou d’opérer en in house, et d’exercer un droit de définition et de contrôle de l’activité et des ressources attenantes (personnel, équipement, etc.). L’UE peut exercer un droit de contrôle. D’une activité marchande ? : la puissance publique doit passer par le marché public, aucune aide ou compensation possible (un seul concurrent fait « marché », Cf. SNCM), la directive « Services » s’applique pleinement. 3. Le secteur d’activité est-il reconnu par l’Etat comme dérogatoire ? • • Oui : SNEIG, la puissance publique n’est pas tenue de soumettre une demande préalable à l’UE pour verser des aides d’Etat, la directive « Services » ne s’applique pas. (la CE peut décider d’opérer un contrôle en vue de rechercher une erreur manifeste) Non / absence de concurrence : SIEG, la puissance publique est tenue de soumettre une demande préalable à l’UE pour verser une compensation de service, en fonction du montant alloué. La directive « services » s’applique. 2. Associations et collectivités territoriales à l’ère SI(E)G : comment se positionner ? SIEG : Eléments généraux Les SIEG sont des contrats passés entre la puissance publique (commanditaire) et une structure privée (prestataire) dans le but de réaliser une activité, ou un ensemble d’activités relevant d’une mission de service public. Une activité ne peut être financée (compensée) que par un unique commanditaire. Une structure peut porter plusieurs SIEG, pour un ou plusieurs commanditaire(s), chacune faisant l’objet d’une procédure propre. Ladite structure peut aussi exercer des activités marchandes par ailleurs. Il incombe au commanditaire de fixer les objectifs, ainsi que les contraintes (qualité), de façon transparente et objective. Le commanditaire doit délivrer un mandatement officiel, stipulant que le prestataire réalise l’activité dans le cadre d’une délégation de mission de service public (il agit « au nom de » la puissance publique, qui elle est tenue pour responsable de la réalisation). Le prestataire mandaté a le droit de toucher une compensation de service public, qui couvre les frais engagés (négociés préalablement) et peut intégrer un bénéfice raisonnable. Les usagers/destinataires d’une activité mandatée doivent être intégrés et participer à la construction du service, voire à son évaluation. Lorsque le choix du prestataire n’est pas issu d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne et bien gérée aurait encourus. 2. Associations et collectivités territoriales à l’ère SI(E)G : comment se positionner ? SIEG : montant de la compensation et obligations La compensation est considérée comme une aide d’Etat, c’est-à-dire comme une attribution de ressources publiques à une structure privée (marchande ou non : aucune différence). Si la compensation n’excède pas 500.000 EUR sur une période de trois ans, elle ne relève pas de l’examen des aides d’État, et n’est pas soumise à notification (minimi). Sous certaines conditions, une compensation de moins de 200.000 EUR sur 3 ans ne sera pas considérée comme une aide d’Etat, mais sera considérée à l’instar d’une subvention. Si la compensation excède les minimi, mais est en-dessous de 15.000.000 EUR par an, elle est soumise à notification auprès de la CE. Si la compensation excède 15.000.000 EUR par an, elle est soumise à l’approbation préalable de la CE. N.B.: la CE se réserve le droit d’opérer un contrôle sur l’activité et la compensation, sur une base décennale. En cas d’erreur manifeste, la structure ayant touché des aides d’Etat indûment devra les rembourser.