Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: Između želja i mogućnosti Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović Ekonomski institut, Zagreb Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu upravu

Forum za javnu upravu

15. svibnja 2012., Zagreb

Forum za javnu upravu

Sadržaj izlaganja

   O decentralizaciji u teoriji O decentralizaciji u Hrvatskoj □ □ □ □ □ □ Raspodjela odgovornosti među razinama javne vlasti (Ne)samostalnost JLP(R)S u ostvarivanju poreznih prihoda Financiranje JLP(R)S Stupanj decentralizacije Struktura lokalnih proračuna: polazišta za daljnju decentralizaciju Zaduživanje lokalnih jedinica Umjesto zaključka: Što dalje?

Forum za javnu upravu 2

Decentralizacija u teoriji

   Decentralizacija □ Prijenos odgovornosti u provođenju javnih poslova i izvora financiranja s više na nižu razinu fiskalne vlasti Stupanj fiskalne decentralizacije □ Udio lokalne države u ukupnim prihodima i rashodima opće države □ Udio lokalne države u BDP-u Zašto decentralizacija?

□ Učinkovitiji javni sektor □ □ Bolje zadovoljavanje javnih potreba Bolje provođenje političkih interesa Forum za javnu upravu 3

Postojeće stanje: Raspodjela javnih funkcija između razina javne vlasti

Središnja država Općine Gradovi Županije Javne funkcije 7.

8. 9.

9.1

9.2

9.3

9.4

9.5

10.

1.

2. 3.

4. 5. 6.

6.1

6.2

6.3

6.4

Opće javne usluge Obrana Javni red i sigurnost Ekonomski poslovi Zaštita okoliša Unaprjeđenje stanovanja i zajednice

Stanovanje Razvoj zajednice Vodoopskrba Javna rasvjeta

Zdravstvo Rekreacija, kultura i religija Obrazovanje

Predškolsko Osnovno Srednje Poslije srednjeg Visoko

Socijalna zaštita x x x x x x

x x

x x

x x x x

x

x

x x

x x

x x x x

x

x x x

x x x

x x x x x

x x x x

x x x

x x x x

x x x x

x x x

x

Forum za javnu upravu 4

Državna uprava Sustav L/RS Financiranje L/RS Neporezni prihodi L/RS

Postojeće stanje: Pregled dijela zakonskih propisa

Komunalno gospodarstvo i infrastruktura Proračun Javne službe Propisi iz područja fiskalne decentralizacije Ustav RH Zakon o sustavu državne uprave Zakon o LP(R)S Zakon o područjima Ž, G i O Zakon o GZ Zakon o financiranju JLP(R)S Zakon o PPDS Zakon o B-PP Zakon o otocima Zakon o obnovi i razvoju grada Vukovara Zakon o RR Zakon o financiranju vodnog gospodarstva Zakon o vodama Zakon o rudarstvu Zakon o zaštiti okoliša Zakon o komunalnom gospodarstvu Zakon o prostornom uređenju i građenju Zakon o proračunu Zakon o izvršavanju državnog proračuna Zakon o predškolskom odgoju i obrazovanju Zakon o OŠ Zakon o zdravstvenom osiguranju Zakon o socijalnoj skrbi Uredba o načinu izračuna iznosa potpora izravnanja za decentraliziranje funkcije Odluke o kriterijima i mjerilima za osiguranje minimalnog financijskog standarda u OŠ, SS, Z, SS, V Forum za javnu upravu 5

Porezni prihodi Neporezni prihodi Kapitalni prihodi Prihodi od pomoći Primici od zaduživanja

Postojeće stanje: Pregled izvora financiranja JLP(R)S

Udio u zajedničkim prihodima Općinski/gradski porezi: Porez na potrošnju Porez na kuće na odmor Porez na korištenje javnih površina Porez na tvrtku ili naziv Prirez porezu na dohodak Županijski porezi: Porez na nasljedstvo i darove Porez na cestovna motorna vozila Porez na plovila Porez na automate za zabavne igre Po posebnim propisima, namjenski prihodi L/RS (20-tak neporeznih prihoda od 245) Prihodi od financijske imovine (dobit trg. društava) Prihodi od nefinancijske imovine (zakupnine) Porez na dohodak: Središnja država – Županije – 15,5% Općine i gradovi – 55% Decentralizirane funkcije - 12% (OŠ 3,1%; SŠ 2,2%; SS 2,2%; Z 3,2%; V 1,3%) Fond za izravnanje – 17,5% (pozicija u DP) Grad Zagreb – 70,5% Porez na promet nekretnina: Središnja država - 40%, O i G - 60% Vlada RH dodjeljuje pomoći za razvojne programe županija, općina i gradova Vlada RH dodjeljuje pomoći općinama i gradovima na PPDS-u Vlada RH (umjesto općina i gradova) osigurava povrat poreza na dohodak na PPDS-u Suglasnost Vlade RH na zaduživanje JLP(R)S Godišnje ograničenje zaduživanju JLP(R)S: 20% ostvarenih proračunskih prihoda iz prethodne godine Dodatno ograničenje zaduživanju JLP(R)S: 2,5% prihoda poslovanja svih JLP(R)S Forum za javnu upravu 6

Obilježja sustava financiranja JLP(R)S

     Velik broj lokalnih jedinica u posebnom statusu financiranja □ □ □ u posebnom statusu 275 JLS    180 JLS u statusu područja posebne državne skrbi 45 JLS u brdsko-planinskim područjima 50 JLS na području otoka poseban status pripada i 53 JLS koje financiraju decentralizirane javne funkcije više od polovice JLS (sveukupno 328 JLS) u posebnom statusu financiranja, dok je svega 248 JLS izvan posebnog statusa financiranja Kompliciran, naročito u području financiranja decentraliziranih javnih funkcija (OŠ, SŠ, SS, Z, V) Neporezni prihodi – namjenski prihodi Porezni prihodi – porez na dohodak Prirez porezu na dohodak – ne koristi se u dovoljnoj mjeri (minimalna razina) Forum za javnu upravu 7

(Ne)samostalnost JLP(R)S u ostvarivanju poreznih prihoda

Lokalna autonomija Ograničena autonomija Bez autonomije Lokalne jedinice utvrđuju: stope i osnovicu poreza samo stopu poreza samo osnovicu poreza Lokalne jedinice utvrđuju stopu poreza u granicama koje je utvrdila središnja država Porez se dijeli u utvrđenim postocima koje određuje središnja država Središnja država utvrđuje stopu i osnovicu prihoda lokalnih jedinica Porez na korištenje javnih površina Prirez porezu na dohodak Porez na dohodak Forum za javnu upravu 8

Decentralizacija u hrvatskoj praksi (1)

 

Stupanj fiskalne decentralizacije u RH

□ □ Udio lokalne države u ukupnim prihodima 10,9% države Udio prihoda 4,3% i rashoda 4% i rashodima lokalne države u BDP-u 10,5% KAKO?

□ Uredbe i odluke VRH od srpnja 2001. godišnje uz “proračunski paket” konsolidirane opće □ □ □ □ □ Program decentralizacije – prosinac 2004.

Povjerenstvo za decentralizaciju – prosinac 2004.

Radna skupina za decentralizaciju i teritorijalni preustroj – listopad 2010.

Nacionalno povjerenstvo za provođenje decentralizacije i reforme lokalne i područne (regionalne) samouprave – veljača 2012.

Strategija decentralizacije javnog sektora – NE POSTOJI do sada Forum za javnu upravu 9

Decentralizacija u hrvatskoj praksi (2)

      Program Vlade Republike Hrvatske za mandat 2011.-2015. – prosinac 2011.

Politika decentralizacije - cilj je sustići razvijene zemlje EU 20-25% svojih javnih financija raspodjeljuju na regionalne i lokalne zajednice   eksplicitno i stabilno utvrđena pravila, koja se odnose na jasnu podjelu snage i moći između razina vlasti jasna podjela javnih funkcija (primjena načela supsidijarnosti) i izvora sredstava za njihovo financiranje između razina vlasti  široka javna rasprava svih zainteresiranih sudionika o mogućim modelima decentralizacije   uzimanje u obzir socijalnih i ekonomskih pretpostavki, odnosno uravnoteženje tri osnovna zahtjeva – ekonomsku efikasnost, lokalnu demokraciju i identitet s ciljem postizanja političkoga konsenzusa o odabiru optimalnoga modela decentralizacije i načinu i vremenu provođenja politike decentralizacije i potrebnih reformi javnoga sektora Lokalnoj samoupravi će se dodijeliti poslovi u području zdravstvene zaštite, socijalne skrbi, obrazovanja, te decentralizirati pojedine funkcije velikih javnih poduzeća Regionalna i lokalna samouprava imat će veće ovlasti u prostornom planiranju, upravljanju i gospodarenju prostorom, u mjerama za provedbu zaštite okoliša i načela održivog razvoja Uloga županija - koordinativna funkcija za provedbu mjera ujednačavanja društvenog standarda i za poticanje ravnomjernijeg regionalnog gospodarskog razvoja Decentralizacija će obuhvatiti i decentralizirano upravljanje europskim fondovima iz kohezijske politike EU Forum za javnu upravu 10

Decentralizacija u hrvatskoj praksi (3) Konsolidirani rashodi proračuna opće države, 2006.-2010., %

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2006.

2007.

Državni proračun 2008.

2009.

Izvanproračunski korisnici 2010.

Lokalne jedinice Forum za javnu upravu 11

Decentralizacija u hrvatskoj praksi (4) Udio prihoda/rashoda lokalnih jedinica u prihodima i rashodima nekonsolidirane opće države, 2009., %

Forum za javnu upravu 12

Polazište za daljnju decentralizaciju: analiza lokalnih proračuna (1)

Struktura prihoda i rashoda lokalnih proračuna

Postoje izrazite razlike u proračunskim kapacitetima između županija, gradova i općina. Grad Zagreb ostvaruje 28,9 posto, 20 županija 15,4 posto, 126 gradova 39,9 posto i 429 općina 15,8 posto ukupnih prihoda lokalnih proračuna u Hrvatskoj.

Forum za javnu upravu 13

Polazište za daljnju decentralizaciju: analiza lokalnih proračuna (2)

Struktura prihoda i rashoda lokalnih proračuna   Struktura prihoda: Najveći udio u prihodima lokalnih jedinica čine prihodi od zajedničkog poreza - poreza na dohodak (55,1 posto prihoda svih lokalnih jedinica)     Struktura rashoda po funkcijama: Županije – najveći udio imaju rashodi za obrazovanje (39 posto), opće javne usluge (18,3 posto) i socijalnu zaštitu (9,9 posto ) Gradovi – najveći udio imaju rashodi za usluge unaprjeđenja stanovanja i zajednice (19,4 posto), opće javne usluge (17,1 posto) i rekreaciju i kulturu (16,2 posto) Općine - najveći udio imaju rashodi za opće javne usluge (25,5 posto), usluge unaprjeđenja stanovanja i zajednice (24,9 posto) i ekonomske poslove (21,2 posto)  

Oko polovine ukupnih rashoda općina, gradova i županija odnose se na tekuće rashode za financiranje funkcioniranja lokalne i područne samouprave (materijalni rashodi i rashodi za zaposlene), dok manje od četvrtine za razvojne rashode Razvojne aktivnosti se u najvećoj mjeri ostvaruju u gradovima, dok pretežan dio aktivnosti županija nije usmjeren prema razvoju, nego na obavljanje tekućih aktivnosti

Forum za javnu upravu 14

Polazište za daljnju decentralizaciju: analiza lokalnih proračuna (3)

Razlike u ukupnom prihodu (bez pomoći) u kunama po stanovniku u županijama, gradovima i općinama 8 7 6 5 4 His togram (Z trans ponirano Des kriptivna s tatis tika - financijs ki pokazatelji.s ta 24v*21c) Ukupni prihod bez pom oći = 20*50*norm al(x; 504,5725; 168,7203) 20% 35% 3 2 10% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 1 0 200 0% 250 300 350 0% 400 450 500 550 600 650 Uku pni pri hod be z po mo ći 700 0% 750 800 850 0% 900 50 45 H is togr am (G tran sp onir ano De sk ripti vna sta tis tika - fin an cijs ki p oka zatelji.sta 24v*12 7c) Ukupn i pr ihod be z p om oći = 1 26* 100 0*n orm al (x; 3 039,23 76; 18 09,416 1) 36% 40 35 30 2 5% 25 20 15 13% 13% 10 5 0 0% -1000 0 2% 1000 2 000 3000 4000 5000 4% 6000 2% 7 000 2% 8000 2% 9000 1% 0% 11000 10000 Ukupni prihod bez pom oći

Postoje izrazite razlike u fiskalnim kapacitetima između županija, gradova i općina. Najveći broj županija ostvaruje niže prihode od gradova, te većina općina.

65 posto županija, 61 posto gradova i 70 posto općina ostvaruje ispodprosječni ukupni prihod po stanovniku.

300 Histogram (O transponirano Deskriptivna statistika - financijski pokazatelji.sta 24v*429c) Ukupni prihod bez pomoći = 429*2000*normal(x; 2178,585; 2104,0968) 66% 250 200 150 100 50 21% 0 -2000 0% 0 Forum za javnu upravu 2000 4000 7% 6000 3% 8000 2% 10000 0% 0% 12000 0% 14000 0% 16000 18000 Ukupni prihod bez pomoći 15

Potreba za zaduživanjem županija, gradova i općina (1)

    Rastuće potrebe za kapitalnim investicijama u županijama, gradovima i općinama Neodgovarajuća struktura prihoda u lokalnim proračunima Manjak sredstava u županijskim, gradskim i općinskim proračunima za financiranje razvojnih projekata korisnika lokalnih proračuna planiranih u

Planu razvojnih programa JLP(R)S i utvrđenih u dokumentima o srednjoročnim/dugoročnim planovima razvoja

Obilježja razvojnih projekata □ □ □ Veličina investicijskih projekata Visoki troškovi pripreme ulaganja i izgradnje objekta Dugo razdoblje izgradnje i povrata uloženih sredstava ( često povezano s neredovitim priljevom sredstava od korištenja samog objekta ) Forum za javnu upravu 16

Potreba za zaduživanjem županija, gradova i općina (2)

Forum za javnu upravu 17

Potreba za zaduživanjem županija, gradova i općina (3)

Višak/manjak prihoda  Periodično pojavljivanje manjka sredstava u lokalnim proračunima u godini koja prethodi i izbornoj godini (2005. i 2009.) – pravilo ili slučajnost?

Forum za javnu upravu 18

Dug lokalnih jedinica, 2004.-2009., u % BDP-a

Stanje duga lokalnih jedinica

Dug lokalnih jedinica, 2004.-2009., u mlrd. kuna

Forum za javnu upravu 19

Dug lokalnih jedinica

Usporedba s drugim zemljama Forum za javnu upravu 20

Dosadašnja iskustva u procesu decentralizacije: sažetak (1)

   Javno vatrogastvo jedina je javna funkcija koja je skoro u potpunosti

decentralizirana Financiranje decentraliziranih funkcija ostvaruje se u manjem dijelu iz

prihoda lokalnih proračuna (iz dodatnog udjela u porezu na dohodak), a u značajnom dijelu iz prihoda središnjeg proračuna (iz pomoći izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija) Postojeća decentralizacija nadležnosti i financiranja dijela javnih funkcija □ □ □

nije ojačala odgovornost općina, gradova i županija nije pojačala njihovu autonomiju niti u pružanju javnih usluga koje se decentralizirano financiraju, a niti je povećala stupanj odgovornosti u provođenju ostalih javnih funkcija iz njihovog djelokruga

odgovornost i sredstva za provođenje decentraliziranih javnih funkcija i dalje su podijeljena između središnje države i lokalne razine javne vlasti, pri čemu lokalna razina vlasti veoma ograničeno sudjeluje u donošenju odluka o podjeli te odgovornosti i financija Forum za javnu upravu 21

Dosadašnja iskustva u procesu decentralizacije: sažetak (2)

   Samo je četvrtina od ukupnog broja hrvatskih gradova preuzelo obveze za decentralizirano financiranje dijela rashoda osnovnog školstva, dok postojeću zakonsku mogućnost za financiranje dijela rashoda za školstvo već sada nije iskoristilo još šezdesetak lokalnih jedinica koje imaju više od 8.000 stanovnika

Postoje silne razlike u proračunskim kapacitetima između županija, gradova i općina

□ □ □ □ 429 općina ostvaruje 15,8 posto 126 gradova 39,9 posto Grad Zagreb 28,9 posto 20 županija 15,4 posto ukupnih prihoda lokalnih proračuna u Hrvatskoj U usporedbi s drugima Hrvatska je po dostignutom stupnju decentralizacije je i dalje visoko centralizirana država po svim pokazateljima fiskalne decentralizacije iako je proteklih godina u Hrvatskoj primjetan postepeni porast veličine lokalne države Forum za javnu upravu 22

Umjesto zaključka: Što dalje?

Ciljevi decentralizacije

Najvažniji preduvjeti za decentralizaciju, uz postojanje političke volje, je postavljanje jasnih ciljeva administrativne (upravne), fiskalne i teritorijalne decentralizacije, aktivnosti i mjera za ostvarenje, nositelja aktivnosti i mjera, utvrđivanje očekivanih rezultata i učinaka (ishoda), te postizanje političkog konsenzusa o potrebi reforme       

Jasna podjela nadležnosti između središnje države i nižih razina vlasti Efikasnije pružanje javnih usluga Učinkovita administrativno-teritorijalna organizacija države Izgradnja sustava kriterija Promoviranje financijske neovisnosti i samostalnosti u financiranju obvezatnih nadležnosti u provođenju javnih funkcija Poticanje suradnje i povezivanja lokalnih jedinica u zajedničkom pružanju javnih usluga Jačanje suradnje javnog i privatnog sektora i privatizacija dijela javnih usluga

Forum za javnu upravu 23

Kontakti

Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović [email protected]

Ekonomski institut, Zagreb Trg J. F. Kennedyja 7 p.p. 149 10000 Zagreb tel. 385 1 2362 200 fax. 385 1 2335 165 Forum za javnu upravu 24