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KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER
DONAUREGION: EINE UNTERSUCHUNG
REGIONALER „BEST PRACTICES“
Eine Studie von Leonie Hensgen
Max-Planck Stiftung für Internationalen Frieden und
Rechtsstaatlichkeit
I. EINLEITUNG
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
I. Einleitung – Best Practices


Korruption: weltweite geschätzte Kosten 5% des BIP
Allein innerhalb der EU 122 Mrd. €/ Jahr
Mit konventionellen Mitteln allein schwer zu fassen
und zu bekämpfen.
 Notwendigkeit neuer Bekämpfungsstrategien und
Ansätze
-> Globaler Wissens-/Erfahrungsaustausch wichtig.

Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
I. Einleitung – Best Practices

„best practices“
– Definition: herausragende Methoden und Praktiken, die
dauerhaft bessere Ergebnisse aufweisen als andere Ansätze.
– Besonderheit Donauregion: dynamische Entwicklung, viele
neue oder noch nicht vollständig umgesetzte Maßnahmen.
Daher wenig verlässliche Daten
– Eingrenzung der Studie: vielversprechende Projekte mit
guter Erfolgsprognose.
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
I. Einleitung – Studienablauf

Evaluation der Konferenz „Fight against Corruption
in the Danube Region“
– Untersuchung der vorgestellte Projekte auf Eignung als „best
practice“

Ausarbeitung eines Fragebogens
– Fragen: allgemeine Korruption; Selbsteinschätzung der
Länder; erfolgreiche nationale oder internationale Projekte
– Mit Hilfe des bulgarischen Innenministeriums an 12 Staaten
verschickt

Heranziehung von Drittquellen (NGOs, Wissenschaft)
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
II. UNTERSUCHUNG DER
EINZELSTAATEN
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Studienaufbau
Einleitung:
 Generelle Fakten
- Fläche
- Einwohnerzahl
- Regierungsform





Bruttoinlandsprodukt (BIP)
Human Development Index (HDO)
Corruption Perception Index (CPI)
Unterschriebene/ratifizierte Anti-Korruptionsverträge
Überblick Korruptionsproblematik
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Studienaufbau
Hauptteil:
 Beschreibung der Anti-Korruptionsmaßnahmen
 Bewertung
Schluss:
 Kurze Zusammenfassung
 Gesamtbewertung
 Fazit
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – Korruption

Weit verbreitet
• EU Korruptionsbarometer: 96% der Befragten sieht
Korruption als eines der Hauptprobleme

Corruption Perceptions Index: 46. Platz (von 176)
• Ggü. direkten Nachbarstaaten relativ fortschrittlich
• Ggü. EU-Staaten eher defizitär

Besonders betroffene Bereiche
• Vergabewesen, Behördenkontrolle, Parteifinanzierung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – „Twinning Light
Projekt“
Präventiver Ansatz:
 Studie zur Messung von Integritätsrisiken in einzelnen
Bereichen des öffentlichen Dienstes
– Entwickelt vom State Audit Office in Zusammenarbeit mit
niederländischem Rechnungshof und EU-Unterstützung.

Gedanke
– Keine Messung genereller Korruption wie z.B. CPI
– Institutionsorientierte Auswertung offenbart konkrete
Schwachstellen
– An spezifische Risiken angepasste Konzepte
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – „Twinning Light
Projekt“
Vorgehensweise:
 Fragebögen an 5000 öffentliche Behörden
 Auswertung und Ermittlung
– Schwachstellen: Bereiche, die besonders risikobelastet sind
– Kontrollmechanismen: Gesetze oder interne Administration.

Vergleich der Schwachstellen mit
Kontrollmechanismen ergibt „Gap“
---- Überwachungslücken.
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – „Twinning Light
Projekt“


Behörden zu „Clustern“ zusammengefasst
Risk Map – systematischer Überblick
– Erlaubt bessere Ressourcenallokation
– gezielte Bekämpfung
– Nachvollziehbarkeit der Entwicklung

Ergebnisse bilden Grundlage für weitere
Antikorruptionsstrategie
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – Hungarian National
Protection Service (NPS)

Antikorruptionsbehörde
– Errichtet 2010 als Reaktion auf Twinning Light Project
– Untersteht Innenminister
– u.a. Korruptionsprävention und –aufdeckung
Keine Strafverfolgung
– Enge Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft.
– „Schützt“ primär Exekutive vor Korruption
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – Hungarian National
Protection Service (NPS)
Primäre Aufgabenbereiche:
 Informationsauswertung
– Öffentliche und vertrauliche Daten

Integritätstest
–
–
–
–
Verdeckte Mitarbeiter täuschen Korruptionssituation vor
Beamter wird anhand seiner Reaktion bewertet
Nach NPS Aussage sehr zuverlässiges Mittel
Kritik: tiefer Eingriff, geringe Schutzmechanismen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
1. Ungarn – Bewertung




Vor allem neue Konzepte
–> abschließende Bewertung schwer möglich
Viele Schritte in die richtige Richtung
Maßnahmen gegen bekannte Kritikpunkte
Empirischer Ansatz als Grundlage für weitere
Strategie positiv zu bewerten
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – Korruption

Weit verbreitet im privaten und öffentlichen Sektor
• EU Korruptionsbarometer: 90% als eines der Hauptprobleme

Corruption Perceptions Index: 66. Platz (von 176)
• Ggü. direkten Nachbarstaaten durchschnittlich.
• Ggü. EU-Staaten mit Griechenland und Italien Schlusslicht.

Besonders betroffene Bereiche
• Öffentlicher Dienst, Politik und Privatwirtschaft
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien –
Korruptionsbekämpfung

Innen- und Justizministerium überwachen
Implementierung und erarbeiten Gesetzesvorschläge

Enge Zusammenarbeit nationaler Institutionen
–
–
–
–
–
Court of Audit (Rechnungshof)
People‘s Advocate (Ombudsmann)
National Integrity Agency (ANI)
National Anticorruption Directorate (DNA)
General Anticorruption Directorate (GAD)
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – National Integrity
Agency




Unabhängige Agentur auf nationaler Ebene
Präventive Aufgaben und Aufklärung
Sensibilisierung der Bevölkerung und Beamten
Überprüfung von Vermögensverhältnissen und
Interessenskonflikten
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – National Integrity
Agency

Arbeitsweise
– Informationsbeschaffung: von öffentlichen und privaten
Stellen
– Auswertung durch zufällig zugewiesenen Integrity Inspector
– Nach Feststellung Interessenkonflikt: Möglichkeit des
Betroffenen zur Stellungnahme
– Entsprechende Behörden wird aufgefordert, geeignete
Maßnahmen zu ergreifen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – National Integrity
Agency

Bewertung
–
–
–
–
–
Sehr stark von Unterstützung anderer Institutionen abhängig
Scharfer Konflikt mit politischer und gerichtlicher Elite
Aber: nach Gesetzesreform aufstrebende Bilanz
Positive Bewertung durch EU Kommission
Wirksamkeit bedingt durch politischen Willen und
funktionale Justiz
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – National
Anticorruption Directorate

Behörde mit Zuständigkeit für „high and medium
level“ Korruption
– Angeschlossen an das Büro des Staatsanwalts im obersten
Justiz- und Kassationshof



Informationsermittlung
Ermittlungen dienen der Strafverfolgung
Mitarbeiter:
– Staatsanwälte, Polizisten, Antikorruptionsexperten
– Ernannt durch Oberstaatsanwalt; ihm unterstellt
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – National
Anticorruption Directorate

Bewertung
– Weitgehend positiv
– Viele rechtskräftige Verurteilungen hochrangiger Personen
– Gerichte wegen langer Verfahrensdauer limitierender Faktor
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – General
Anticorruption Directorate






Antikorruptionsinstitution innerhalb des
Innenministeriums (MAI)
Zuständig für 160.000 Mitarbeiter des MAI
Bekämpft Korruption primär ministeriumsintern
Untersteht administrativ dem Innenminister
Operational koordiniert durch Staatsanwalt
Kooperation mit verschiedenen öffentlichen und
privaten Institutionen.
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – General
Anticorruption Directorate
Vier Hauptabteilungen
Zwei Ermittlungseinrichtungen:

– Directia Anchete (Ermittlung)
strafrechtlichen Untersuchungen von Korruptionsvergehen
Integrity Testing der Mitarbeiter
– Directia Investigatii (Ermittlung)
Voruntersuchungen und Informationssammlung für
Strafverfolgung
Sondereinheit: Special Service für verdeckte Ermittlungen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – General
Anticorruption Directorate

Directia Prevenire (Prävention)
– Schulungen; Bewusstseinsbildung; Öffentlichkeitsarbeit
– Erstellung und Auswertung von korruptionsbezogenen
Studien

Directia Suport (Unterstützung)
– Unterstützende und administrative Funktionen
– Berichterstattung an die EU

Strategisches Komitee
– Evaluiert GAD und erarbeitet Verbesserungsvorschläge
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – Bewertung

Herausforderungen
– Keine Budgetgarantie
-> abhängig von Genehmigung durch Parlament
– Mitarbeiter werden nicht gesondert trainiert
Keine erhöhten Auswahlkriterien
– Code of Conduct und Whistleblowerschutz relativ schwach
ausgeprägt
– Unterstützung durch Justiz und Politik entscheidend
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
2. Rumänien – Bewertung

Positiv
– Gutes Grundkonzept als Ausgangslage
– Schnelle erste Erfolge
– Weitgehend positive Bewertung durch EU
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
3. Deutschland– Korruption

Problemwahrnehmung
• EU Korruptionsbarometer: nur 57% als eines der
Hauptprobleme (EU-Durchschnitt: 74%)

Corruption Perceptions Index: 13. Platz (von 176)
• Ggü. direkten Nachbarstaaten und EU-Staaten
überdurchschnittlich

Besonders betroffene Bereiche
• Allgemeine öffentliche Verwaltung; Wirtschaft
• Relativ geringes Maß: Strafverfolgungs-/Justizbehörden
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
3. Deutschland – Business
Keeper Monitoring System

Hinweisgebersystem
– Basiert auf Web-Portalsoftware der Business Keeper AG
– Strukturierte Verarbeitung anonymer Hinweise soll
vorhandenes Wissen nutzbar machen


Hinweisgeber häufig effektivste Aufklärungsmethode
Absolute Anonymität als besserer Schutz vor
negativen Folgen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
3. Deutschland – Business
Keeper Monitoring System

Funktionsweise
–
–
–
–
Nimmt Hinweise rund um die Uhr internetbasiert entgegen
Technisch individueller Verschlüsselung (Inhalt und Kanal)
Vergleichbares Schutzniveau mit Europäischer Zentralbank
Anonymer Dialog zwischen Hinweisgeber und Bearbeiter
ermöglicht Rückfragen und Fortschrittsberichte
– > Insiderwissen kann kontinuierlich genutzt werden
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
3. Deutschland – Business
Keeper Monitoring System

Vorteile
– Erlaubt Filterung der Hinweise und Schwerpunktsetzung
– Gewährleistet Anonymität
30% der Hinweisgeber decken Identität im Verlaufe des
Verfahrens auf.
– Großen Teilen der Zivilbevölkerung zugänglich
– Sehr geringer Anteil denuziantischer Missbrauchsfälle
– Gute Übertragbarkeit auf andere Länder aufgrund geringer
Voraussetzungen der Impelementierung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
4. Bulgarien – Korruption

Großes Problem im Zentrum der Aufmerksamkeit
• EU Korruptionsbarometer: 95% als eines der Hauptprobleme

Corruption Perceptions Index: 75. Platz (von 176)
• Unter EU-Staaten auf vorletztem Platz.
• Leicht negativer Trend

Betroffene Bereiche:
– Justiz, Zoll, Polizei, Vergabewesen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
4. Bulgarien – BORKOR




Problemlösung für Kommissionsvorgaben
Ziel:
Gewährleistung der effizienten Umsetzung der
Regierungsstrategie zur Vorbeugung und
Unterdrückung der Korruption
komplexes Modell der zentralen Planung und
Entwicklung
Keine „Maßnahme“, sondern Strategiekonzept zur
ebenenübergreifenden Bekämpfung und Prävention
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
4. Bulgarien – BORKOR

Umsetzung durch das „Zentrum für die Prävention
und Bekämpfung von Korruption und organisiertem
Verbrechen“ – ZPBKOK
– Rein präventiv, nicht operative Tätigkeit
– Entwicklung flächendeckender, effektiver und nachhaltiger
Präventionsmaßnahmen
– Umfassende Analysen dienen der Identifizierung von
Schwachstellen
– Besonders geschulte Mitarbeiter
– Aktive Einbeziehung aller Beteiligten auf staatlicher und
nichtstaatlicher Ebene soll zu breiter Akzeptanz führen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
4. Bulgarien – BORKOR

Schwachstellenanalyse:
Aufgaben-, System-, Personenbezogen

Interventionssystem als Resultat
– möglichst lückenloses System zur Vermeidung, Aufdeckung
und Bekämpfung der Korruption in Schwerpunktbereichen
– Favorisierung einer ganzheitlichen Lösung
– Möglicher Output: Präventionsmaßnahmen, Vorlagen für
Gesetze/Dekrete und Anordnungen, technische Lösungen,
Ermittlungsmethoden, Konzeptstrategien und Standards für
Analysen

Ministerrat entscheidet letztlich über Umsetzung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
4. Bulgarien – BORKOR
1. Testlauf:
 Entwicklung des Lösungsmodells für die Vergabe
öffentlicher Aufträge


4-Säulen Modell mit 6 Plattformen
Ergänzt durch Maßnahmen im Vorfeld
– Präqualifizierung der Unternehmen durch unabhängige
private und fachlich kompetente Stellen
– aktive Einbeziehung von Kontroll- und
Aufsichtsorganen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
4. Bulgarien – BORKOR
Bewertung






Leitgedanke der präventiven Herangehensweise
überzeugend
Korruptionsformel ermöglicht Analyse der
Zusammenhänge
Umfassender Ansatz langfristig erfolgsversprechender
Komplexität beugt Missbrauch vor
Aber: Zustimmung des Ministerrats notwendig
Starker politischer Wille und Unterstützung in der
Zivilbevölkerung Erfolgsvoraussetzung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik –
Korruption

Weit verbreitetes Problem
• EU Korruptionsbarometer: 90% als eines der Hauptprobleme

Corruption Perceptions Index: 54. Platz (von 176)
• Ggü. direkten Nachbarstaaten durchschnittlich.
• Ggü. EU-Mitgliedern eher unterdurchschnittlich

Betroffene Bereiche
– Politische Parteien, Ministerien und öffentliche Verwaltung
– Teilverstaatlichte Unternehmen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik –
Korruptionsbekämpfung


Höchste Priorität der Regierung
Nationale Antikorruptionsstrategie
– Prävention im Vordergrund
– Tiefgreifender Wandel statt kurzfristiger Bekämpfung der
Phänomene
– Transparenzförderung und Einbindung der Zivilgesellschaft
– Holistisches Konzept unter Einbeziehung aller betroffenen
Bereiche
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik –
Corruption Impact Assessment

Impact Assessments bisher im umweltrechtlichen und
sozio-ökonomischen Bereich etabliert

Ziel: Eliminierung von Korruptionsfaktoren aus
Gesetzen und Verordnungen durch analytische
Betrachtung
– Ex-ante für Gesetzesvorschläge
– Ex-post Analysemethode für bestehende Regelungen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik –
Corruption Impact Assessment

Grundprinzipien
–
–
–
–
–
Verhältnismäßigkeit
Verantwortlichkeit
Konsistenz
Transparenz
Partizipation
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik –
Corruption Impact Assessment


Breiter Anwendungsbereich
Zweistufiges Verfahren
– Zunächst „kleines“ CIA
– Bei Verdachtsmomenten tiefgehende Untersuchung
– Einbeziehung der Zivilgesellschaft und „Watchdog“Organisationen


Bei Zweifel Rücküberweisung des Entwurfs mit
Verbesserungsvorschlägen
Abweichungsmöglichkeit des Parlaments unbeeinträchtigt
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
5. Tschechische Republik –
Bewertung




Generelle Antikorruptionsstrategie bietet gute
Grundlage
Problematisch: Besetzung des Government
Anticorruption Committee
Corruption Impact Assessment vielversprechend
Allerdings abhängig vom politischen Willen und dem
Vertrauen der Bevölkerung
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – Korruption

Verbreitetes Problem
• EU Korruptionsbarometer: 80% als eines der Hauptprobleme
• Anstieg um 19%

Corruption Perceptions Index: 25. Platz (von 176)
• Ggü. direkten Nachbarstaaten und EU-Mitgliedern leicht
überdurchschnittlich.

Betroffene Bereiche
– Politik; Vergabewesen; Tourismussektor und
Privatwirtschaft
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – Bundesamt für
Korruptionsprävention und
Korruptionsbekämpfung (BAK)




Existiert seit Okt. 2010
Unabhängige nationale Einrichtungen zur
Korruptionsprävention und –bekämpfung iSv.
Art.6 UNCAC
Direkt Bundesministerium für Inneres untergeordnet
Enge Zusammenarbeit mit der Wirtschafts- und
Korruptionsstaatsanwaltschaft und internationalen
Antikorruptionseinrichtungen
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – BAK

4 Säulen der Antikorruptionsarbeit
1. Prävention
2. Edukation
3. Repression
4. Kooperation
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – European
Anticorruption Training


Kick-off Konferenz 2011
Jeweils 5 Arbeitsgruppen zu Themenbereichen




„Ermittlung und Strafverfolgung“
„Prävention“
„Internationale Kooperation“
Abschlusskonferenz 2013 mit „best practices“
Handbuch.
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – European
Anticorruption Training


-
Schwerpunkt der Internationalen Kooperation des BAK “Practice meets Science”
Teilnehmer:
Vertreter von Antikorruptionsbehörden
Polizei und Staatsanwaltschaften
aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union;
des erweiterten Schengenraums sowie aus
südosteuropäischen EU-Beitrittskandidatenländern
und anderen Staaten des Westbalkans
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
6. Österreich – Bewertung





Antikorruptionsmaßnahmen gut durchdachtes
Gesamtkonzept
BAK: Antwort auf nationale Korruptionsskandale
Herausforderung: Vertrauen der Bevölkerung muss
wiedererlangt werden.
Anticorruption Training stärkt Kooperation und
Austausch
Bisher Erfolge jedoch schwer messbar
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
III. FAZIT UND AUSBLICK
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Fazit und Ausblick





Korruptionsproblematik ist nicht auf einzelne Staaten
begrenzbar
Vielfältige Erscheinungsformen führen zu hohen,
grenzüberschreitenden Schäden
Trotz gleicher Kernursachen zahlreiche
länderspezifische Besonderheiten
Prävention und Repression gleichermaßen nötig
Keine Pauschallösung – aber Angleichungen möglich
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Fazit und Ausblick




Positiv: Alle untersuchten Länder zeigen ernsthafte
Bemühungen für effektive und nachhaltige
Korruptionsbekämpfung
Unterstützung durch EU von großer Bedeutung
Best practices und Wissensaustausch können
Entwicklung entscheidend beschleunigen
Studie bietet wertvollen und fundierten Überblick über
Projekte in der Donauregion – Grundlage für Austausch
Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht